解放思想，以改革创新解决疑难杂症

——在市管领导干部现代经济知识强化培训班上的报告（上）

（2008年3月25日，根据录音整理）

党的十七大之后，改革开放三十周年之际，市委举办这次市管领导干部现代经济知识强化培训班，旨在推动全市上下进一步解放思想、改革创新、扩大开放，更好地贯彻落实胡锦涛总书记对重庆“三大定位、一大目标、四大任务”的总体部署。按照市委的统一安排，今天我就改革创新和扩大开放问题和大家作一些探讨。

 一、解决哪些问题需要改革创新？

一般情况下，只要我们认真贯彻执行国家法律法规和政策措施，充分借鉴吸取历史经验，认真踏实办事，就能够解决日常工作中的矛盾和问题。但是，实践中我们也会遇到一些特殊问题，必须通过改革创新才能解决。根据我的体会，特殊问题大致有三大类：

第一类，长期存在的历史遗留问题。这类问题，已经存在三五年、十来年甚至更长，在这漫长的时间内，这个问题如果能够解决，肯定已经解决了。既然遗留到现在，肯定是在当时的体制、政策和实际条件下不能解决。我们现在要解决这类问题，沿用既有政策和措施肯定是不行的，这就需要改革创新。

第二类，大面积存在的问题。大面积存在的问题，是大家都面临、大家都试图解决但大家都没能解决的问题。既然如此，这就说明大面积存在的问题中，可能有体制、政策的束缚和局限，要解决这些问题需要有体制、政策方面的改革创新。

第三类，新形势下出现的新矛盾和新问题。进入新的历史阶段，我们面临新的形势和新的任务，必然会遇到新的矛盾和新的问题。之所以叫新矛盾和新问题，当然是史无前例的、而且往往是突发的，前人没有面临过也没有处置过，我们没有先例和经验可循。解决这些矛盾和问题，我们必须改革创新。

二、改革创新从哪里入手？

改革创新不是抽象的东西，是知识和智慧的密集型活动，是具体的理性思维和感性实践。改革创新不仅需要魄力和勇气，还需要对历史经验、国际惯例、方针政策、实际情况的全面把握，需要对经济、法律、文化、历史、社会等各类知识的融汇贯通和灵活运用。

具体说来，改革创新可从五个方面入手。

第一，从体制和机制方面入手。有些矛盾和问题的根源在体制机制上，在原有体制机制条件下，不管采取什么措施都不能解决矛盾和问题。这种情况下，我们就要从体制机制入手改革创新，体制机制理顺了，这些矛盾和问题就迎刃而解。

第二，从调整政策和管理方法入手。有些矛盾和问题的根源不在体制机制上，而在政策和管理方法上。因此，解决这些矛盾和问题就需要调整政策和管理方法。

第三，从资源配置方面入手。既有的资源配置方式是一种固化状态，这种固化状态导致了一些矛盾和问题的产生。因此，解决这些矛盾和问题需要调整资源配置方法，改变现有的固化状态。

第四，从改变边界条件入手。任何事物的存在和发展都有一定的边界条件，一定的边界条件形成一定的格局和体系。要想解决某个问题，创造新的局面，就要改变原有边界条件，创造新的条件，构成新的格局和体系。

第五，从利益格局调整入手。从经济和社会管理角度看，改革创新本身往往就是利益格局的调整。现实的诸多矛盾和问题，实质上是利益的冲突和利益格局的失衡。只要我们按照构建和谐社会的原则处理好各方面的利益关系，调整利益格局，兼顾各方利益特别弱势群体的利益，就可以很好地解决矛盾和问题。

在实际工作中的改革创新，一般都可归集到这五类中。至于具体适用哪一种，我们要根据实际情况，具体问题具体分析，有针对性地实施不同的改革创新举措。

三、重庆改革创新案例举隅

改革创新是为了解决具体矛盾和问题，推动经济社会发展与和谐社会建设。这方面，市委、市政府近几年有许多经典案例，下面，我对应五种改革创新方法，给大家作一些介绍。

(一) 体制机制的改革创新——以主城区路桥收费改革为例。

重庆“两江四岸”的特殊建设格局，路桥建设任务特别重。上世纪90年代至2002年以前，由于政府财力薄弱，所以引进投资者来投资建设，建设好后投资者设卡收费。虽然路桥建设提速了，但收费站点太多，增加市民用车成本，影响城市通行效率和路桥等公共资源的充分利用，造成渝中区和主城其他几个区房地产价格的巨大差距。市民反映强烈，人大代表、政协委员提出建议和提案，要求政府解决路桥收费站点多、收费重问题。有关部门曾经提出过使用电子收费卡等方案，但这些方案主要着眼于从技术角度，不能从根本上全面解决问题，因此不能付诸实施。

如何从根本上全面地解决问题，我们进行了全面系统的认真分析。城市路桥是市政工程，国际惯例是由政府公共财政投资建设，运行中基本是不收费的。因此，我们路桥收费问题本质上是投融资体制问题，并不是技术问题和方法问题造成的。要解决路桥收费问题，必须从改革城市路桥建设投融资体制入手，确立政府公共财政的投资主体地位。

按照这个思路，我们制订了周密的方案，从根本上解决主城路桥收费问题。一是收购现有的路桥。由市政府的建设性投资集团出资70多亿元，把主城的7桥1隧13条路全部从投资商手中回购。二是取消收费站点，车辆通行实施年费制，根据经济发展和老百姓收入水平，合理确定年费标准。三是用“时间换空间”办法平衡收购资金。回购路桥的70多亿元资金是政府建设性投资集团必须偿还的银行贷款，需要考虑投入产出平衡。我们的方案是先用路桥收费偿还回购资金的利息，再用不断增加的车辆保有量来平衡项目本金，最终按约定期限偿清贷款。几年的实践证明，我们的预测是准确的，方案是科学的。

主城路桥投融资体制的改革创新，不仅从根本上解决了主城路桥收费问题，也从根本上解决了重庆城市基础设施建设投融资问题。从2002年到2007年，重庆主城路桥建设共投资200多亿元，全部是由市区两级政府出资。到2012年前主城一环二环之间的路桥建设还将投资160多亿元，也将全部由市区两级政府出资。现在和将来，重庆主城路桥再不会出现设卡收费现象。实现这个目标，除改革了投融资体制外，政府财力的大幅增长也创造了有利条件。

(二) 政策和管理的改革创新 ——以房地产市场管理为例。

为加强宏观调控，国家连续几年清理整顿房地产和土地市场，国家建设部、监察部等七部委组成的联合检查组先后四次到重庆检查，每次都肯定和表扬重庆，认为重庆房地产市场结构合理，价格适中，秩序规范。这几年，在城市化步伐加快、各地房地产价格高攀、市场波动的情况下，重庆能够保持房地产市场平稳协调健康发展，主要得益于政府的管理创新。我们坚持用五条原则进行调控：

第一，把房地产投资严格控制在全社会固定资产投资的25%左右。控制房地产投资占比，是从根本上调控房地产市场的发展节奏。城市房地产投资占全社会固定资产总投资的比重过高，一定会造成房地产泡沫，上世纪90年代的北海就是比较典型的例子；房地产投资比重过低，城市发展活力不足，又不能适应市民的住房需求。根据数学模型测算，房地产投资占比控制在25%左右，就能使房地产供求保持大体平衡。如果政府不把握这个规律，不作为或过度干预，都不能促进房地产市场的平稳协调健康发展。

第二，按照人均30平方米住房（建筑面积）规划建设房地产项目。一般来说，城市人均享有建设用地100平方米，城市人均住房面积是30—40平方米，（欧洲城市居民人均住房是40平方米，中国城市居民住房的小康标准是人均30平方米，）这是目前经济社会发展水平下，房地产业发展的一个基本规律。政府在规划建设房地产项目，调控房地产市场发展时，必须遵循这个规律，有效地控制年度房地产建设量和最终规模，科学地把握城市扩展的规模和速度。违背这个规律，不切实际地提高规划建设标准，肯定出现泡沫。

第三，严格控制楼面地价不超过房价的三分之一。地价是制定房价的基础，地价决定房价，影响着房价走势。地价不是越高越好，政府在土地拍卖时要把握尺度。如果地价拍卖价格太高，虽然政府当期会多有一点收入，但几年后房地产市场出现泡沫，导致投资环境恶化，经济发展受到影响，造成的损失会更大。如果政府又要抬高地价，又要批评房价过高，是不实事求是的。这几年我们坚持按照楼面地价原则上不高于该地段房价的三分之一的标准调控地价，实践效果是显著的。比如某地段房价每平方米3000元，就要把楼面地价调控在1000元左右。

第四，政府每年建设的低收入房面积占当年房地产竣工面积的20%以上。居民住房完全由政府保障和完全市场化都不对。社会中总有20%—30%的低收入群体，努力保障这些低收入群体的住房需求，是政府的责任所在。因此，房地产市场的合理结构，应该20-30%是政府保障的低收入房，70-80%是市场供求主导的商品房。过去五年，重庆主城区共新建6000多万平方米住房，其中经济适用房、廉租房、各类集资建房等一共1600多万平方米，大体占25%，基本保证低收入群体的住房需求。

第五，严格保证政策的稳定性和连续性。房地产是老百姓安居乐业最基本的生活资料，是一个社会中产阶层的支柱性、基础性财产，是国民经济中跟金融密切相关的资本性设施。同时，房地产业是带动国民经济发展的支柱产业，直接和间接影响几十个工商产业的发展。因此，保持房地产政策的稳定性和连续性，保障房地产的平稳协调健康发展，非常重要。这几年，我们正确理解和执行国家的宏观调控政策，保持房地产政策的稳定性和持续性，没有左右摇摆、忽冷忽热、时紧时松。

(三) 优化资源配置的改革创新——以组建渝富公司打包打折集中处置不良债务为例。

2004年前后，全国金融机构经营效益普遍向好，银行利润达到2000多亿元，仅工商银行就有600多亿元。按照财经政策，银行利润可以冲坏账。市政府抓住这个时机，主动与工商银行总行联系，希望工商银行拿出一部分利润集中解决重庆分行的157亿元坏账，市政府按一定比例收购。工商银行同意我们的建议，最后达成以18%的受偿率处置这157亿元不良债务的方案。这个方案得到人民银行、银监会和财政部一致认可并得到国务院的批准。

方案批准了，如何实施呢？如果让工商银行跟一千多户企业分别签协议，工作量非常大，时间会拖得很长。而且这一千多户企业良莠不齐，根本不可能全部执行18%的偿还标准，有些企业连1%的债务都还不起。如果不能设计一个科学平台和实施机制，很难达到这个方案的设计效果。为此，市政府专门组建重庆渝富资产管理公司，授权渝富公司代表这一千多个企业，整体打包打折、集中处置工商银行157亿元不良债务。渝富公司用开发银行的30亿元专项贷款，收购工商银行157亿元债权。渝富公司收购这157亿元债权后，也采取同样办法，整体打包集中处置给企业集团，不直接面对这1000多家企业。集团内部企业的债务，由集团自己平衡。用这样的办法，渝富用很短的时间完成157亿元的债权收购，只用了半年左右时间就基本收回30多亿元的收购资金。

此后，按照这个经验和模式，我们又处置了其他银行的坏账，一年时间共处置近300亿元银行坏账。既帮助企业化解巨额不良债务，企业不破产，职工不下岗，维护社会了稳定；又帮助银行收回较多资金，减少银行金融资产的大量损失，推动全市金融环境的改善。2002年以前，全市1900亿元银行贷款余额，有30%的不良资产。到2007年底，银行贷款余额增加到5200亿元，但不良资产率下降到5.5%，成为全国金融生态比较好的地区之一。

我们创造的由渝富公司统一收购金融不良资产的模式、渝富公司的贷款申报及信用审查模式，成为国家开发银行“开发性融资支持不良债权收购”向全国推广的案例。

(四) 改变边界条件和约束条件的改革创新——以改善工业发展条件为例。

重庆到上世纪90年代中后期工业企业严重亏损。经过直辖初期几年的努力，2000年实现整体扭亏为盈，但利润只有20多亿元，而且工业投资仅有100多亿元，只占固定资产投资的16%。加快工业发展，振兴老工业基地，是市委、市政府的一项重要目标。社会主义市场经济的发展，要依靠市场主体——千千万万的企业的发展，企业要快速健康发展，又有赖于良好的发展环境。基于这样的认识，这几年我们从五个方面大力改善工业发展环境。

第一，给政策。严格实施西部大开发15%的工业企业所得税政策。到2002年时，重庆1.3万个工业企业97%还在缴纳33%的企业所得税。2003年，市委、市政府决策，所有的工业企业全部实行15%所得税政策。工业企业回报率一般只有10%左右，缴纳33%所得税即扣掉3.3个百分点后，净利润只有6.7%，仅比银行利息略高一点。缴纳15%所得税即扣掉1.5个百分点后，净利润就有8.5%。

第二，销坏账。通过打包打折集中处置等措施，为工业企业处置300多亿元不良债务，全市工业企业不良贷款率下降到5%左右。工业企业债务负担减轻，积欠的10多亿元“三金两款”全部解决，基本消除拖欠水费、电费、税费的现象，企业信用水平大大提高。这也是重庆近五年贷款余额保持18%左右增长的重要原因。

第三，给土地。2003年以前远郊区县基本没有工业开发区，招商引资老板选址，任意布点，临时开发，自成体系。等项目建起来，市场已经饱和，商机已经失去，挫伤老板投资积极性，造成负面效应。因此，2003年上半年，我们按规划规范地审批了30多个开发区，总共近200平方公里面积。由于我们启动及时，取得了近五年工业大发展的主动权。这200平方公里土地，至少可承载6000多亿元的工业投资，为我市工业发展开辟了很大空间。

第四，保能运。近五年，重庆能源运输保障条件大大改善。2002年前，重庆人均电力装机0.1千瓦，只有全国平均水平的三分之一。到去年，全市电力装机容量由300多万千瓦增长到1000多万千瓦，加上外购电200万千瓦，人均装机达到0.4千瓦左右，大体赶上全国平均水平。全市天然气消耗量从20多亿方增加到近50亿方，其中工业用气达到37亿方。“二环八射”高速公路正在形成，通车里程突破1000公里。

第五，储项目。发展工业经济，搞好招商引资，做好项目的策划和储备是前提和基础。2002年时，全市工业每年只有100亿左右投资，基本上没有形成项目库。2003年市政府要求市经委等有关部门搞项目库，当年储备项目投资总额就达到1600亿元，2004年达到2500亿元，2005年达到4000多亿元，2006年达到6500亿元，现在维持在6500亿元的规模上滚动运行。

给政策，使企业投资有动力，发展有活力；销坏帐，提高企业资信水平，搞活融通；给土地，使项目有承载空间，集聚发展；保能运，加强企业的生产要素保障；储项目，保障工业滚动持续发展。由于这五个方面的措施，推动这五年重庆工业大发展。年度工业投资从100多亿元增长到1000多亿元，占固定资产投资的比重从18%提升到33%。工业企业年度利润从20多亿元增长到238亿元。工业销售值从2000多亿元增长到5300多亿元。

(五) 调整利益格局的改革创新——以重组垃圾股为例。

重庆30多家上市公司，有十多支ST股，亏损了许多年，既害股市，也害股民，但如果让它退出破产又会形成振荡。过去一个时期，曾有若干投资者对这些ST股进行重组，进入后又发现是陷阱，出现重组再退出、退出再重组的现象。最近这几年，重庆有11支ST股被重组，变成货真价实的好股票，中国证券市场出现特有的重庆现象。什么原因呢？关键就在于我们在重组ST股时，确定一个“平行四边形原则”，科学合理地调整利益分配格局，维护好四个方面的利益。重组过程中，一是不能让战略投资者吃大亏，如果战略投资者不进入重组，其他各方利益都将鸡飞蛋打。二是不能让债权人吃大亏，债权人不同意重组推进不了；也不能让债权人全身而退，把一大堆坏账都摊到股民头上。三是大股东作为公司的决策者和管理者，要承担经营亏损的主要责任。四是重组后的上市公司股东也会承担相应的损失，并通过市值溢价来充抵。这四个方面，责任共担，利益共享。从长远来看，在发展中共同得利。

比如ST重实、ST农药、ST西南合成、ST朝华、ST星美，每个企业坏账都在5亿元—10多亿元，企业根本就没什么资产。大股东把股权拍卖了，坏帐都分散到中小股东头上。如果不重组，债权人倒大霉。如果破产倒闭，全体股民倒霉，债权人倒霉，大小股东一起鸡飞蛋打。真要重组，又有一堆债权人的问题，还有一大批大大小小法人股东的处置问题。我们采用债务重组、股权重组、股权分置改革重组三位一体的办法来化解这些棘手问题。比如ST星美和ST朝华，首先是进行债务重组，引进战略投资者消掉不良债务。假如债务有12亿元，由战略投资者1:1出资全部销掉，成本太高，投资者不会愿意。但如果以1:3的比例出4亿元销掉12亿元债务，投资者会愿意。银行也会愿意的，因为这12亿元中可能本金只有7—8亿元，利息有3—4亿元。收回4亿元，就有50%左右清偿率。

其次是股权重组。公司有1亿多法人股，按照股权分置改革政策，本来对股民要对价，即法人股拿出20—30%给股民分配。但由于股权已经是负值了，就算分给股民，分的也是负资产。因此，法人股不分给股民，改为送5千万股给战略投资者，作为对战略投资者出4亿元销坏账的回报。股民虽然没拿到这5千万股，但是负资产变成正资产，也得到巨大利益。这个方案是一个各方妥协的方案，实质就是利益格局的调整。从表面看，好象大小股东股民都吃了亏，但其实都在负资产变成正资产中受益。从长远看，通过重组使公司新生，健康发展，各方得到长远的更大的利益。在这个利益格局调整过程中，政府作为第三者要当好裁判，做好平衡。

四、用改革创新思维解决统筹城乡发展中的矛盾和问题

把重庆建设成为统筹城乡发展的直辖市，这是胡锦涛总书记对重庆“三大定位、一大目标、四大任务”总体部署中，对重庆的三大定位之一。按照胡锦涛总书记这个定位，国家批准重庆设立统筹城乡综合配套改革试验区。我认为，统筹城乡综合配套改革，当前要解决的主要矛盾和问题有土地流转、农民工、大城市带大农村、统筹城乡社会保障、城乡基本公共服务均衡化等五个问题。解决这五大问题，同样可以从五个方面入手改革创新。

第一，从体制机制创新入手解决土地流转问题。

中国的改革，是以家庭联产承包责任制为核心的农村改革开始的。农村改革，把土地的使用权交给农民，土地承包制几十年不变写进宪法。现在大家讨论的主要是土地使用权流转问题。

涉及农民土地使用权问题主要有三个：一是大城市扩张、工业化发展过程中非农用地会有较大幅度增加，通过占补平衡，弥补占用的耕地，土地总量没减少，但有一部分农民会失去土地。二是大量农民进城后，农村承包地、宅基地怎么退出，可否以农村的宅基地换城市的廉租屋，以农村的承包地换城市的养老保险等。这个问题解决好了，保护耕地的目标就容易实现。按照目前中国城市发展水平，城市居民人均约占用100平方米建设用地，而农村居民人均占用宅基地等农村集体建设用地约300平方米。全国如果有3亿农民进城就可减少用地600亿平方米，现有耕地会从18亿亩增加到20亿亩。关键是进城农民的宅基地要能退出，农民的非农业用地要随着农村人员的转移回归农村。三是现在的农业用地是分户分散使用，以后土地使用权要向大户集中，由龙头企业规模经营。这个集中是用经济的方法，通过土地租赁，推进农业产业化，只有这样才能有效转移农村富余劳动力。怎样有效地解决这些问题，我认为需要城乡土地流转的体制机制上改革创新。   

第二，从政策和管理创新入手解决农民工问题。

现在重庆每年有四五十万农民进城，到2020年总计将有上千万的农民工进入城镇居住就业。解决农民工的问题，首先是发展问题。当重庆工业发展到有4万亿元销售值，需要七八百万产业工人时，不仅重庆本市的农民工就业问题解决了，还将大量吸纳周边地区的农民工就业。直辖以来，重庆城镇化、工业化大发展，按常住人口计算的城镇化率达到48%以上，但按户籍人口计算的城镇化率仅有26%左右，10年时间仅提高1个百分点左右。这里面明显有管理政策调整的问题，目前农民工户籍、社保、培训、住房、农村土地流转等管理办法，均不适应工业化、城镇化的发展趋势，需要从政策和管理方面入手进行创新。

第三，从资源优化配置入手解决大城市带大农村问题。

重庆既不同于上海、北京，也不同于各省。大城市怎样带大农村，这是重庆统筹城乡发展要解决的重大问题。大城市集中了人才、金融、贸易、物流等各种要素资源，投入产出率比较高。如果把资金大量投入大城市，城市加快发展，又更加拉大城乡发展差距，加剧了两极分化；如果把资金投往大农村，投入产出低，发展又相对慢了。这就有一个大城市带中等城市，中等城市带小城市，小城市直接带农村的一个城市群发展模式，以及相应的资源优化配置问题。

第四，从改变边界条件以及优化资源配置入手解决统筹城乡社会保障问题。

社会保障，在城市是参保覆盖率高低问题，在农村是财力大小的问题。目前重庆城市低保标准每人每月200多元，农村低保标准70—80元。如果把农村低保提高到200多元，一个月增加100元，一年1200元，90万人就要增加10亿元。养老保险也一样，城市居民养老保险一个月七八百元，一年一万元左右。农村居民要实行养老保险，如果也像城里一样交保费，政府补贴可能要更多。解决这个问题，就要改变边界条件，这里的边界条件主要是财力水平。财力较低时，实行低水平的城乡统筹；财政收入大幅增加后，就实行高一点的城乡统筹。因此，我们要大力发展经济。同时，我们一方面要制定符合重庆发展水平的社会保障统筹标准，让城乡社保在现阶段就开始统筹。另一方面要向中央多争取资金。

第五，从调整利益格局入手解决统筹城乡基本公共服务问题。

过去，城市的公共服务、公共产品，包括教科卫文体事业和市政设施、交通通信等基础设施等，都是公共财政出钱。在农村，公共财政投入一部分，农民自己投入一部分，农村的公共服务水平、公共产品的品种，都远远低于城市水平。在现实城乡经济社会发展水平差距巨大的情况下，目前政府统筹城乡发展，最应该最现实最可行的就是统筹城乡基本公共服务，实现城乡基本公共服务均衡化。也就是说，农村的公共服务、公共产品也主要应该由公共财政投入。我们目前提出的现阶段的目标均衡化，就是基于我们城乡经济社会发展水平差距太大，而我们公共财政实力还很薄弱的现实。