2023年6月8日，第十四届陆家嘴论坛在上海开幕，博鳌亚洲论坛副理事长、中方首席代表周小川在现场分享了自己对于自贸区开放试点和政策设计的思考。
以下为部分发言实录：
谢谢主持人。我很高兴又参加陆家嘴论坛。这个题目我觉得很重要，但也不是我个人的专长。今年是上海自贸区成立10周年，首先祝贺上海自贸区在过去十年中已经取得了许多成绩，引领了自贸区逐步扩大，在多项政策创新经验方面得到了复制推广。党的二十大报告提出，推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理标准等制度性开放，相信上海自贸区未来在推进高水平对外开放方面仍旧大有所为。
我个人对对外开放试点和政策设计一直有些兴趣，虽然我不是特别擅长。30年前，正值党的十四大首次提出中国社会主义市场经济是开放性经济，那时候我和商务部同事写了《走向开放型经济》的书，之后又写了《迈向开放型经济的思维转变》，我有兴趣和大家交流对外开放除了实践、政策设计和推广之外，后面思维转变是怎么回事?在这些思维模式中的思维框架都有哪些变化?他们如何扬弃了过去的思维和分析框架，迎接和拥抱开放性经济和全球化?在当前全球经济还存在着一些去全球化的思维和各种脱钩的论调的情况下，审视这些发展历史很有思考价值和借鉴意义。
第一，从自贸区分类看一下试点选项，根据侧重开放领域的不同，自贸或者自贸区试点分为三类：一种主要面向实物商品的开放，往往借助于港口运输条件的便利，发展产品加工包装贸易;第二种面向服务贸易为主的开放，从贸易理论上来看，服务一般被认为是不可贸易品，海关边界管理手段往往有一定难度;第三种侧重金融业，特别是金融市场对外开放，虽然金融业也属于服务业，但是有自己突出的特点，特别是在资金流动、货币兑换、金融产品的自由度方面，会提出更多高的要求。
如果再细分一下，都是贸易，有的更多注重交易型，有的更注重于生产型。早期有一些自贸区试点都是以贸易为主，后来慢慢变成加工生产为主，不同开放重点所关注的因素不一样。面向贸易为主的时候，主要是海关管理同时要管好关税、增值税、消费税，往往采用的办法是一线放开、二线管住。面对生产型开放试验区有点不同，他们需要吸引投资、组合各类生产要素，运用各种投入品，同时还要考虑销售市场要素组合的方便性。既面向境外也面向境内，因此不仅仅要注重商品自由往来，这是不够的，还是要考虑要素组合的方便性，其中包括劳动力、人才、资本等自由往来和相互连接。金融市场更是如此，本身就是一种要素，要通过制定各种交易规则，提高资本自由往来便利性，这是一种分析角度。
这三种类型的自贸区，可以进一步分为究竟主要聚焦于离岸交易，还是主要聚焦于在岸交易，还是离岸在岸混合型的。混合型各种比重也不同，比重不同会有重要影响。
以可贸易货物生产为主，如果投资和投入品都主要来自境外，产品也主要外销，就是大家熟知、我国早期的“三来一补”离岸型的加工贸易形式，这种模式会逐步发展演变，生产模式会逐步更多利用国内投资和投入品，销路也会从完全外销逐渐发展成也可打国内市场。因此要权衡对外联系方便性和对内联系方便性。如果仍旧延续运用严格海关和边境管理来管控自贸区和国内之间的经济联系，会造成很多不方便，同理在处理金融市场发展过程中也与此类似。因此自贸区类别分法需要搞清楚，搞自贸区想搞哪一种类型。
中国是一个大国，通过试点形成可复制、可推广的经验来进一步传导改革开放，是中国过去40年重要的改革开放的经验。无论是过去试点设立经济特区，随后推出沿海14个经济技术开发区，还是后来扩容自贸区，都有可复制、可推广的内容。
当然也有特例，特例就是金融市场，特别是国际性金融市场，不一定是可复制的。中国作为一个大国，可以容纳若干个区域性金融中心的并存，但是争取成为全球有竞争优势的国际金融市场，国内至多也就能够容纳一两家，比如说上海。更何况亚洲区内，我们看到现存的有中国香港、新加坡、日本东京，都在做这方面的工作。
国际金融中心并不追求可复制、可推广，但是也都存在一个共性的特征，就是生产要素要有相当的自由流动，区分好究竟是聚焦于在岸，还是聚焦于离岸为主。上海自贸区，既面向货物的贸易开放，因为我们也有洋山深水港，看来更强调注重于服务业，也是党中央、国务院赋予上海建立国际金融中心的特殊使命。
中国的经济规模大，有大量上市和待上市的公司，以及其他要融资的实体，又是世界上少有的高储蓄率的国家，我们自身有大量可供投资的资金，也有不少交易和风险管理的产品，这个角度来看上海，肯定会侧重在岸业务，投资者和参与者也是国内占多数，服务大量的对象都是在岸的。与此同时，我们欢迎、吸引海外的参与者提高标准，推动在岸和离岸的融合发展。以资本市场为例，包括最近希望更多的境外公司可以通过CDR方式来上海上市。
第二，我想跟大家讲一下，从国内外一些实例研究对外开放思维和分析框架。无论是上海自贸区，还是上海国际金融中心的建设，都涉及到政策体制的取向选择。选择决策的基础是经济分析，而经济分析取决于分析框架，这跟思维方式有很大关系。受思维差异的影响，人们往往对于同一件事、同一个内容的利弊看法有很大差别，有必要弄清楚这些差别背后是怎样一个想法。有的可能是各个部门的立场和角度不同造成的，有些也可能是因为受传统计划经济思维、管制经济思维的影响，和市场经济思维、开放经济思维有所不同。从这个角度来讲，思维转变也很重要。中国从过去传统的计划经济逐步过渡到社会主义市场经济，在这个过程当中，早期如果想探索对外开放、与外部对接的市场经济，只能先选择试点，并在地理上、物理上进行隔离管控。最典型的做法就是一线放开、二线管住，但是这种模式也不见得稳定，而且管理成本也可能很高，存在的漏洞和政策套利可能也不少。
从思维比较来看，国内有一些人不太强调平等竞争条件和统一大市场，这与欧洲有很大的差别。欧洲人历来很重视市场一体化，早在欧共体扩容的早期，就力推单一市场整合，设立共同关税区，随后就推动了货币一体化，推出了欧元，并希望能通过增值税税基和税率的统一来进一步增强。虽然目前为止还没有实现，欧盟还是非常重视增值税协作机制。
因此，我们看欧洲许多主流学者判断认为，在实现单一市场整合，拆除跨国界海关以后，欧洲成员国每年可以节省大约GDP的1%，这个每年都能节省1%，而不是第一年。欧元区这些年一直在逐步发展和扩容之中，这也说明统一市场效率更高，更能促进贸易和增长。
在这种情况下，我们看到英国要脱欧，我边上的Christopher HAYWARD是英国人，我说这些可能有点班门弄斧，但是我是这么收集的材料。英国要脱欧，必须做很多利弊分析。2016年，英国脱欧原因是很复杂的，脱欧过程当中的难题之一就是要处理北爱尔兰海关管理的问题，对中国也有参考的意义。
北爱尔兰希望英国脱欧之后，与爱尔兰之间人员仍旧能够自由流动，不设关卡，同时继续享受欧盟共同关税区的待遇。为此，英国和欧盟经过长达三年半左右的设计和艰苦谈判，最终在2020年1月份达成了《英国脱欧协议》，这其中包括了《北爱尔兰议定书》，赋予北爱尔兰一些特殊政策和待遇，并在大不列颠岛和北爱尔兰之间设立了二线，涉及海关的管理。恰好他们之间正好有海峡隔开，认为这个时候设立一个海关进行隔离和管住并不太困难。
这种模式在运行两年之后，人们发现自己用的是英国人自己的语言，大不列颠岛和北爱尔兰之间的许多联系受到严重困扰，导致一系列政治、经济、社会的困难，比如海关程序复杂、监管不灵活、税收和支出差异等。为此，时任首相的特拉斯打算单方面撕毁《北爱尔兰议定书》，想取消二线管住的做法。当然欧盟也不会轻易同意，英欧之间又经过多轮讨价还价，于今年2月底修改了《北爱尔兰议定书》，达成原则性政治协议，签署《温莎框架》，启动另外的方式进行管理。重点是在大不列颠岛和北爱尔兰货物区分，为自用还是继续运往其他地区，采取的管法是企业白名单的制度。虽然这也算是一种解决办法，但是也导致增值税管理复杂，这当中也会有不少漏洞，人们从中体会到建设好和管理好一整套海关系统，或者是拆除、更改这个系统都是十分复杂和昂贵的，涉及到的利弊分析也是仁者见仁、智者见智。
再看一下深圳的例子。20世纪80年代初开始建立经济特区，最早明确说是要搞“一线放开、二线管住”。考虑到特区的性质，当时还研究过要不要在深圳发行特区货币，我本人也参与了这个过程，多数人主张不要搞特区货币。随着深圳特区的逐步发展，投资、生产、人才、研发越来越多依靠境内的供应，产品销售也有很多是面向国内市场，在这种情况下，如果依然管死二线，就会削弱与内地的联系，增加交易和往来的成本。
1992年党的十四大正式提出要建立社会主义市场经济，意味着经济特区和内地经济体制上的差距实质性减少，因此深圳在90年代逐步悄悄放弃了二线，加强了与内地经济的自由往来。与此同时，海关仍旧在一线，该管的继续管，1993年设计外汇体制改革和增值税改革时，深圳明确说和内地保持一致，增值税和海关管理的关口仍旧留在一线。后来，深圳取得了巨大的发展成就，与此选择是有关系的。
再来看上海，十年前开始考虑设立上海自贸区，各种舆论和想法都有。有人明确提出要拉一个铁丝网，否则海关、税务的管理会出现很多问题。当时上海市领导和有关方面的领导都明确上海作为国民经济重要的组成部分，和国内的经济联系不能隔断，交往不能不方便，所以不选择拉铁丝网的物理隔离方法。现在看起来，这个选择也是十分正确的。建设自贸区过程当中，也可以采取一些技术手段，包括电子和数字化的手段来加强管理，尽量避免通过物理隔离的方法进行海关和税务的管理。
金融方面，针对上海自贸区设计了自贸账户，区分居民账户和非居民账户，对离岸业务和在岸业务进行适度隔离，按照现行的外汇管理制度进行管理。客观地说，这些方法起了一定的作用，但是是否能真正管得很好，在实际当中有很多讨论，也面临着不同的诉求和调整。比如说全球金融危机以后，国际市场上美元资金一度很便宜，当时一些人主张让这些低价的资金跨境来带给国内企业，特别是中小企业。从自贸区的角度来看，允许资金跨境过来，会涉及到外汇平衡，影响汇率等一系列问题，此外得益于深圳当时没有搞特区货币，上海自贸区也没有人提搞自贸区货币。
至于税收问题，一度希望自贸区有一些所得税优惠，但不要去触碰关税和增值税。我认为这也是一个正确的选择，因为关税涉及到共同关税区问题，增值税涉及到平等竞争问题，如果设计得不好，很容易使上海自贸区和国内经济相互脱节和隔离。
总之，从上述国内实例以及相关政策的选择来看，思维和分析框架存在很多差异，书房里设计的、理想的管理不见得在实践中那么容易执行，有时候成本会很高，即使消耗大量的人力、财力、物力，也未必能够真正管好。在未来推进更高水平对外开放的时候，要认真分析，考虑改进高水平对外开放所需要的思维转变和分析框架。
最后，我说一下上海国际金融中心建设，这个题目要说的人很多，我就简单说一下。上海除了贸易和服务方面有很多开放以外，还有一个独特的角色--建立国际金融中心。昨天下午我也参加了上海市政府召开的上海国际金融中心建设咨询委员会，在座的几位嘉宾都在这个会上。他们提出了一些看法，比如提出增强资本的灵活性，上海国际金融中心不同于迪拜，在岸业务、人民币业务占主要成分的中心，其建设需要很基础的条件，使人民币变得更加自由使用。
回忆一下2016年人民币加入了IMF的SDR货币篮子，其中一个基本的条件是人民币应该能够自由使用。自由使用是一个程度的问题，跟人民币可自由兑换稍微有一些区别。我们早在1993年党的十四届三中全会的时候，首次提出了逐步使人民币变为可兑换货币，2003年党的十六届三中全会又提出要逐步实现人民币资本项目可兑换，最近党的二十大又提出要有序推进人民币国际化。推进可兑换的过程当中，我们先后遇到了亚洲金融危机和全球金融危机，对这个问题也会产生很多争议，存在不同的考虑，也存在着不同的分析框架，会得出不同的利弊比较。上海国际金融中心经过这么多年的推进，如果不在这方面向前迈的话，就不太容易迈出更大的步伐，上更高的台阶。多数情况下，是迈一些小的台阶，虽然这些小台阶的举措也都是重要的，确实促进了对外开放，但是多数人有时候不太搞得懂具体的内容，国际评价也一般般。
因此，要想进一步大幅度扩大上海国际金融中心建设，着力点可能还是要放在资本市场的主力产品，例如股票、债券、外汇、信贷，以及支付等方面更大程度的市场开放，就要求显著提高人民币自由使用的程度，提高人民币可兑换的水平，进一步改革外汇管理体制。
当然，实现自由使用和自由兑换，也不是意味着100%。国际上都有明确的要求，有反洗钱，反恐融资，反欺诈，反武器交易，反毒品交易。中国外加一条，控制跨境赌博的交易。人民币自由使用和可兑换实现之时，还要注意会引起国际收支平衡，汇率形成机制问题的关切，这些问题都想好以后，上海国际金融中心建设有机会大幅度向前迈上更高的台阶，人民币国际地位也有望逐步提高。
在此基础之上，上海作为国际金融中心的建设会涉及到如何发展金融产品，涉及到谁是投资者，谁是融资者。中国和“一带一路”国家之间的经济合作和自由往来变得很重要，这些国家有一些有前景的企业缺乏上市融资的渠道。未来一个重要的进展，上海将允许外国企业，尤其是“一带一路”国家的优质企业，可以通过CDR形式等在上海市场发行融资、挂牌交易。虽然这当中也会涉及许多政策的问题，但是应该说，推进空间还是很大，对于上海国际金融中心建设也会有重要的推动作用。
总之，我们持续做好这方面的研究、分析和讨论，供决策来进行参考，我就跟大家分享这些想法。谢谢大家!
