维系着集自然垄断和行政垄断于一身的石油体系，而不致力建设多元竞争的市场体系，自然也就失去了现代监管的基础。
现状迥异
“石油监管”越来越成为一个热门词汇：BP墨西哥湾漏油事件，中石油大连油库爆炸事件，渤海湾蓬莱19-3油田泄漏事故，壳牌尼日利亚漏油事故，中海油惠州炼厂爆炸起火事故，最近又有雪佛龙公司巴西海域漏油事故。并不是21世纪石油安全控制管理技术退步了，而是近十年来全球超过一亿吨储量的重大油气发现，60%以上在海上，其中一半以上又在深海。事故频发，缘于海上，尤其是深海石油勘探开发技术更复杂，加之人们对安全、环保更加关注，新闻报道更及时、全面和传播广泛了。
过去几个月，中央电视台等媒体对渤海蓬莱19-3油田泄漏事故报道的深度、广度和频度前所未有，在寻常百姓获得更多知情权的同时，也让当事方的石油公司和负有监管责任的政府部门承受了前所未有的巨大压力。政府监管者的角色是清晰且坚定的，企业更是投入巨大的资源，确定事故原因、泄漏点，清理现场、海面油污，紧密配合相关政府部门落实国务院常务会议指示，全面开展石油生产设施安全大检查，确实提高了安全作业标准和应对事故的能力。客观地讲，在事故处理过程中我们看到政府、当事石油公司和媒体舆论都在努力各司其职，都在取得进展，整个社会在进步。
然而，大洋彼岸另一起漏油事件的曝光，令旷日持久的渤海康菲漏油事件再度刺激国人敏感神经。2011年11月21日，美国石油巨头雪佛龙公司因在巴西海域的油井发生原油泄漏，被巴西环境与可再生自然资源协会处以5000万雷亚尔（约合2750万美元）罚金。同时，巴西里约州将通过司法程序要求该公司进一步赔偿，初步估计总赔偿金超过1亿雷亚尔。此时距巴西里约州海域的坎波斯盆地弗拉德区块被查出原油泄漏，只有13天。
康菲漏油事故发生后，美国墨西哥湾BP漏油事故一直是舆论用以比较的对象。不过，因为环保意识、环保法律等方面都存在很大差距，一句“国情不同”成了相关部门处理漏油事故不力的挡箭牌。相比之下，这次巴西对跨国企业漏油事故迅速做出重罚，无疑又多了一个最好的例证。巴西仅13天就做出了重罚，而中国政府相关部门则是将康菲漏油事故整整捂了一个月，后来因网上已经传开，实在捂不住了，才无奈对外公布！巴西在漏油事故后对责任公司罚款2750万美元，反观中国，漏油事故发生都快半年了，对康菲20万元人民币的罚款尚且迟迟不见结果，相关民事赔偿更遥遥无期。
都是在上世纪80年代颁布环境保护法的发展中国家，为什么现状如此迥异？
不可否认，中国相关政府部门和石油公司都努力有所作为。但从最近几起石油事故看，不论是大连油库爆炸事故还是渤海康菲漏油事故，公众不仅对当事公司的应对不满意，对政府的监管处理也不满意，因为与美国等发达国家的监管能力、力度和效率有明显距离，甚至与同是“金砖国家”的巴西比也显得措施不力、进退失据。
美国和其他发达国家政府制定政策的基础是自由市场经济，同时承认市场也有失效的时候，当市场失效时，政府监管常被用来纠正市场的缺陷和稳定市场。但政府监管也会造成社会不公、降低经济效率，此时就要改革或放松监管。监管与市场经济一样有周期性，监管周期不仅与市场效率有关，也与对公平公正的认同有关，也就是与政府的政治理念和意识形态有关。在资本主义国家，不管左翼政府或是右翼政府，政府监管的基本理念都是以维护市场平稳运行和社会公平为总目标。石油行业监管框架涉及三个主要领域：矿产资源及其财税监管，这是国家对矿产所有权的体现；对健康、安全和环保的技术监管，这是对公众权益的体现；对自然垄断设施的经济监管，这是保证公平竞争的手段。
就监管实践而言，国际上广泛达成的共识是：政府的政策职能必须与监管职能分离。政策职能在于制定行业发展战略及其相应的管制法规；监管职能则是根据既定的宏观政策，制定具体规定和标准并监督执行。
美国是现代石油工业发祥地，石油天然气在其经济史上一直扮演极其重要的角色，美国政府对下游和上游领域的监管实践分别超过了110年和75年，重大的石油事故多发生在美国，所以美国石油行业的监管不论在理论探索上还是实践上都一直引领世界潮流，其丰富的石油天然气监管经验很值得我们借鉴。
石油监管三阶段
中国是当今世界上第二大石油消费国，第五大石油生产国和第二大石油进口国，中国石油工业走过的是一条非常独特的发展道路，石油产业体系与国际上大多数国家的体系都很不一样，因此中国的石油监管体系也是独特的，随着改革的深入和石油产业结构的演变，中国政府的石油监管也正在发生深刻的变化，并且继续独特着。
与中国社会演变相适应，1949年以来中国石油产业大致分为三个历史阶段：
1959年-1988年，石油企业阶段。完全单一计划经济体制下的石油企业，政府与企业角色完全一致：企业利益体现在国家利益上，政企一体。在行政管理上，两者是上下级隶属关系，政府监管就是全面的行政监管。
1988年-1998年，国家石油公司阶段。1988年9月撤销石油工业部、煤炭部、电力工业部，成立能源部。把原石油部改为中国石油天然气总公司，并把海洋石油总公司独立出来，与中国石油化工总公司、煤炭、电力总公司一样，变成部级或副部级单位，仍然行使部分政府管理职能，实际上是国家行政性总公司，从而形成了中国石油行业陆海分割、上下游分开、内外贸分离的管理格局。政企分开的初衷没有达到，不同的是前一阶段的特点是“政府就是企业”，这一阶段的特点是“企业还是政府”。此时政府对石油行业的监管还是只有行政监管。
1998年至今，初步实现政企分开阶段。1998年3月，两大石油集团公司重组，不再具有政府职能，成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的法人实体。中石油、中石化、中海油三家石油公司的主体业务先后完成重组上市，从国家公司变成了国家控股的商业公司，初步完成了政企分离，并逐步走向市场。
1999年至2001年短短两年间，中国三大石油公司的主营业务先后境外上市，中国也将加入了WTO，中国石油行业市场化监管议题被正式提上了议事日程。
霜刃未曾试
2000年12月中旬在北京召开了“中国石油天然气行业监管改革”国际研讨会，会议由国务院体改办主办。1999年7月，中国政府请世界银行就建立新的石油天然气行业市场化现代监管框架提供咨询，经过一年半工作，世界银行工作组与国务院体改办经济体制与管理研究所一起完成了题为《中国石油天然气行业现代化：结构改革和监管》的工作报告，此次研讨会就是展示和交流这一报告。
11年后再回头读这份总结报告，依然深为这份报告的前瞻性和系统性折服，已经画龙点睛地把石油行业改革和建立新型监管体系的关系清楚地勾画了出来，令人感慨当时政府领导人的勇气与远见。该报告已经清晰地指出，政府监管改革和建设滞后，已经成为制约中国石油天然气行业发展的主要体制性障碍。主要有三点：
对石油和天然气监管的法律框架还不完善，没有专门、完整的行业监管法规；角色模糊，制定政策、法规与监管两种职能往往是同一部门承担与负责，容易产生顾此失彼、重政策轻监管的现象，削弱了行业监管职能；政出多门，中央政府从事油气上游行业政策制订和行政监管的官员，大体上只有50人左右，这50人却分散在国家计委、经贸委、国土资源部、财政部、国家税务总局、国家石油和化学工业局等多个部委局，致使监管职能分散、重叠、交叉，有些领域的监管，特别是经济监管十分薄弱。
这份报告还说，在2005年年底，中国将在石油天然气行业建立起公平稳定的永久性综合监管体系，创建一个公平的监管环境，并将分散于各政府部门的环境、技术、运营、经济监管以及审批等方面的职能，归口于一个独立的委员会来履行。
行文至此唏嘘不已，11年过去了，除了个别政府部门合并调整，报告提到的基本问题都没有得到太多改善，“永久性综合监管体系”也没有建立起来。如果过去几年我们在这方面更有作为一些，也许当我们面对近几年频发的石油事故就不至于如此被动。问题的核心在于，中国一直努力维系着一个集自然垄断和行政垄断于一身的寡头垄断的石油体系，而不致力于建设一个以多元竞争为基础的市场体系。没有市场体系为框架的石油天然气行业，自然就失去了现代监管的基础。
石油天然气行业面临资源获取的难度和成本增加、节能减排压力巨大、非常规油气开发时间紧迫、而过去十年改革却不见太多亮点等问题。迅速增加的海外资源投资并购并不能从根本上解决国内石油安全问题，迅速提高国内非常规天然气的比重和尽快拓宽石油天然气贸易的渠道和参与主体才是最现实的选择。关键还是当年李剑阁的那句话：“借鉴国际经验，改革政府对石油天然气行业的管理方式，与建立我国油气行业的现代监管制度”，也就是深化改革和制度创新的问题。
石油天然气行业上一轮重大改革至今已有13年了，新环境、新需求、老体系、老结构，新老矛盾交叉积累到相当程度，悲观地讲是积重难返，乐观地讲是改革突破能量的巨大积累。方向已清晰，共识在凝聚，期盼着“顶顶层设计”。自2000年，国务院体改办、世界银行提出在中国建立新型石油天然气监管体系至今也有11年了，唐朝诗人贾岛的《剑客》很适宜作为本文结语：“十年磨一剑，霜刃未曾试。今日把示君，谁有不平事？” |
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