财政政策应该围绕“六保”发力

刘尚希表示，针对当前形势，中央作出了两个“前所未有”的判断，即疫情对经济社会发展带来前所未有的冲击、经济社会发展面临的挑战前所未有。面对这两个“前所未有”，财政政策当然也应该拓展一定的空间并发挥积极作用。

实际上，我国近来已经出台了几十项面向地方、企业和个人的财政政策，涉及税收减免、财政补贴、出口退税、贷款展期、贷款贴息、担保和优惠，部分税费缓期缴纳等。这些政策主要通过应对冲疫情冲击、买单和救助3个方面，给居民生活、复工复产注入更多的确定性。政府工作报告提出，今年财政赤字率拟按3.6%以上安排，规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。今年政府发债筹资规模达到8.5万亿元，创历史新高，其占今年全国一般公共预算支出的比例达到34%，也占到全国一般公共预算与政府性基金预算总支出的22%。再加上减税降费2.5万亿元，财政对冲风险的力度已经达到11万亿元规模，力度可谓前所未有。

“上述政策实际是将新冠疫情冲击带来的风险点相互隔离开来，避免整个国家公共风险水平的进一步升级，体现了财政政策思路开始转向风险管理的新框架。”刘尚希表示，财政作为国家治理的基础和重要支柱，主要手段之一是以承担适度的财政风险来对冲公共风险，这是其他政策手段所不能比拟的。

“当前更重要的问题是政府扩大赤字、增加债务以后干什么。”他表示，财政政策要进一步跳出传统思维，转向新思维，重点考虑怎么把财政资金用好、发挥其应有作用。而新思维的财政政策，最重要的一点就是要增强风险思维。

由于疫情风险的持续扩散和深化，导致公共风险不断升级，且前景充满高度不确定性，这是当前的主要矛盾。“必须抓住这个主要矛盾，进一步强化风险管理。”刘尚希认为，中央提出“六保”，其实就是看到了六大风险点，并且要像灭火一样，把这些风险点相互隔离开来，避免它们串在一起，形成更大“火势”。政府工作报告明确提出，“六保”是今年“六稳”工作的着力点。守住“六保”底线，就能稳住经济基本盘。因此，财政政策应该围绕中央提出的“六保”发力。虽然这与传统的财政需求管理并不矛盾，但应当占据主要地位。

“‘六保’的提出可以视为财政政策摆脱路径依赖的一个新思路，增加赤字、扩大债务应主要围绕‘六保’做文章，以使居民就业、市场主体、产业链供应链等方面的风险得到有效对冲。”刘尚希明确提出。

他具体分析道，通过稳消费以恢复经济和政府通过启动基建投资来扩大就业、恢复经济是现在讨论比较多的两条主要思路，也是通常认为财政应该发力的两大领域。无论是投资还是消费，都是从最终需求的角度来说的，体现了财政政策传统的单一需求管理路径。但是，应该清醒地看到，这种单纯的需求管理框架已经无法应对当前相互叠加、内外交织的公共风险状况，应对方式也较为单一。从另一方面看，现在的财政政策还远没有达到刺激政策阶段，当前还是要保生存，使生存风险最小化，从而为经济恢复创造必要条件。

这是因为一方面随着不确定性和公共风险上升，居民的预防性动机增强，最近出现了储蓄增加的现象，这将导致消费进一步萎缩，需要考虑如何通过扩大公共消费来弱化居民预防性动机，带动居民消费。公共消费一是维护政府运转的消费，二是供社会成员消费的公共服务，如公共卫生、职业教育、培训支持等，这些都跟“六保”密切相关。另一方面，从当前情况看，基建投资恐怕难以再发挥2008年、2009年时那么大的作用。

刘尚希强调，财政政策更加积极有为当然意味着更大力度的赤字率、特别国债和地方债等，政府工作报告对此也已作出安排。但是，对于“积极有为”不能狭隘和机械地理解。就当前形势而言，首先要致力于化解具有整体性特征的公共风险，稳住基本盘，统筹疫情防控和经济社会发展；融合公平与效率，统筹经济发展和社会发展。否则，很难称得上积极有为。

刘尚希认为，这种积极的财政政策已经超越了凯恩斯理论框架下的需求管理范畴，是在国家治理体系语境下，基于化解公共风险的多维度的财政政策，不再是单一的总量性政策，而是蕴含总量的结构性政策，具体操作上则从单纯的经济政策转变为综合性政策。这使得积极财政政策的内涵更加丰富、实现形式更加多样化。

设立跟踪政策效果的专门“分析预算”

对于具体措施，刘尚希建议，设立一个以“六保”为用途的专门预算盘子，这与零敲碎打、分散出台的政策措施相比，更有利于发挥政策的“规模效应”，更好地引导预期和提振市场信心。这个专门预算是在原有的预算安排基础上形成的一种“分析预算”，不替代原有预算形式，主要用途有两个方面：一是与市场沟通，引导预期，二是分析政策效果，及时反馈和完善政策。专门预算的资金来源主要是发行特别国债，原来预算安排中的部分资金，如原有的基建投资、抗击疫情等相关资金也可以放进来，地方专项债指标、减税降费等也可以放进来。从政府工作报告来看，着力“六保”的专门预算盘子至少已经达到11万亿元。应当把分散的资金拢到一起，形成一个整体的更透明的预算形式，发挥预算在政策分析方面的功能作用。

专门预算应与一揽子政策相衔接，主要体现在两方面：一是对受到疫情冲击的企业、家庭和个人的救援。对企业就是保存量、保资金链、保就业岗位，避免企业大面积倒闭。对家庭和个人则要在实行基本生活兜底的同时，抓住时机，通过设立失业保障和教育培训基金、发放培训券等组织企业对员工进行培训。这不仅有利于社会稳定和人力资本的积累，也将为疫情之后的经济发展提供高素质的劳动力大军，为推动高质量发展奠定坚实基础。二是要围绕数字化基础设施建设，激发新的潜在需求，对数字经济、数字产业等相关行业、企业形成拉动，还包括利用数字技术让传统基础设施升级。此外，要针对此次疫情暴露出的公共卫生短板，进一步加大公共卫生服务投入。

把疫情的外部冲击转化为改革的内生动力

刘尚希认为，此次疫情也进一步暴露了我国经济社会发展中所面临的若干深层次矛盾，为此，应该处理好短期举措和中长期政策、发展和改革、对人和对物的投入之间的协调平衡，加大改革力度，加快改革步伐，把疫情的外部冲击转化为改革的内生动力，以引导长期预期，提振市场对经济前景的信心。

比如说，中央强调，要加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设。基于新基建特有的技术特点，其投资主要靠市场而不是政府，政府应做好规划、引导和提供政策激励。即使是“铁公基”等老基建，也几乎没有市场参与不了的，关键在于采取什么建设及运营模式。如果实行“项目组合”，或者PPP模式、资产证券化等，就可以充分发挥社会资本的力量，使政府和市场形成合力。再比如，中央一直强调要让社会资本进入到养老、教育、医疗等公共服务领域，但现实中因为各种条条框框的束缚，社会资本很难进入。在当前疫情条件下，顺势而为，加快体制机制改革，让市场投资能够更多参与到公共服务的投资中，是决定宏观政策有效性的必备条件。同时，激发市场投资的信心和动力，还要加速推进国企改革，加快推进向“管资本”转变。一旦国企国资改革有了大进展，民间投资可以参与的空间就变大了。

各项政策包括财政政策要立足于“人”的发展，把短期救助措施与中长期高质量发展的人力资本积累融合起来，而不是按传统“铁公基”的思路，围绕“物”去做文章。

最近，中共中央、国务院发布了关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见，结合当前我国经济社会发展在体制机制方面的突出问题，围绕建设高水平社会主义市场经济体制的目标，提出了7个关键领域的改革举措。刘尚希表示，这些改革部署不仅有助于解决长远问题，更将起到引导各方预期、增强市场信心的巨大作用。