地方债务问题是一个复杂的经济问题，它涉及微观、中观和宏观层面。化解债务风险既是地方政府的责任，也是中央政府的责任。已经实施的“6+4+2”化债方案体现了中央政府对这一问题的关注和责任。当前，全国上下正在贯彻落实中央经济工作会议精神，其中首要任务是扩大内需。因此，化债问题应当从更宏观的角度进行思考，不能仅仅局限于债务本身，而应在全球经济风险上升的大背景下进行考量。

　　债务问题是一个高度专业化的经济议题，涉及对化债力度和节奏的精准把握，这涉及到深层次的认知问题。当前的化债方案反映了化债思路的重要转变，即从单纯关注债务本身转向更加关注债务风险。这种转变意味着不再将债务与债务风险等同视之，而是将两者区分开来，这一区分至关重要。在市场经济条件下，将债务与债务风险等同并试图通过减少或消除债务来控制债务风险是行不通的。在社会主义市场经济体制下，进一步探讨债务与债务风险之间的关系显得尤为重要。从市场经济的角度来看，债务是影响债务风险的外因，而债务风险的内因则是债务的使用效果。历史上，尤其是在小农经济影响下，人们往往将债务视为债务风险的内因，并试图通过减少或消除债务来消除这一内因。这种做法与市场经济中对债务的理解存在明显差异。

　　二、债务风险管理的中观与微观实践

　　债务与债务风险之间的关系是一个值得深入研究的议题。在不同的发展阶段和条件下，债务作为内因或外因的角色是不断变化的。在社会主义市场经济体制下，债务被视为影响债务风险的外因，不应将其视为内因或根源，因为市场经济在另一个维度上就是债务经济。
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　　一是更加注重缓解地方的流动性风险

　　我们知道地方财政受到多重方面的挤压，地方的流动性非常紧张。这就导致地方政府对企业的拖欠，比如说工程款的拖欠，政府购买服务的这一类拖欠，还有可能存量PPP可行性缺口补助已经承诺的那一块也存在这种拖欠，所以这种拖欠实际上也产生衍生性的影响，就是在经济现在整个需求不足、内生动力不足的情况下，地方政府的拖欠实际上对经济产生一种收缩效应。从这一点上来说为什么要注重地方流动性风险。

　　二是化债方式从清偿转变为置换

　　这个变化实际上对地方来讲就可以省下一大笔真金白银，可以用于其他方面的支出，这就相当于增加了地方政府的可支配的活钱，因此，从这一点上来讲化债思路这种变化，实际上对地方财政的这种高度紧张的状态是带来了一个缓解。因为以前是要减少绝对的隐债规模直到清零为止，但是后来发现这一种绝对减少隐债规模的这种方式，可能在当前这种形势下要实现非常非常困难，还会带来衍生的风险，宏观收缩的风险，还带来其他的营商环境的风险。从这一点来说就要改变这种化债的思路，防止风险的进一步蔓延。

　　三是更加注重在经济发展中实现化债

　　我们过去强调的是把债务规模绝对减少，那么现在是通过促进发展稳增长去实现化债，这种方式毫无疑问是一种更佳的选择，所以现在化债的这些政策在思路方面实际上有三个明显的变化，当然11月8号新闻发布会上讲了四个转变大家可以看到。
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　　政策：实施更加积极有为的宏观政策

　　从宏观政策的角度来看，当前的政策目标主要集中在推动经济持续健康发展、稳定增长和稳定就业。中央经济工作会议明确了这些目标，强调了宏观政策在促进经济增长和保障就业方面的重要作用。这些政策目标旨在通过有效的宏观经济治理和调控，实现经济的平稳运行和社会的稳定发展。要实现未来更长时间内保持5%的经济增速目标，至少需要在以下四个方面发力：

　　实施更加积极的财政政策。中央经济工作会议提出要实施更加积极的财政政策，包括提高财政赤字率、增加发行超长期特别国债、增加地方政府专项债券发行使用等，这些措施将为经济稳定增长提供支撑。

　　实施适度宽松的货币政策。货币政策基调由“稳健”调整为“适度宽松”，这是十四年来的首次。适度宽松的货币政策有助于对冲宏观风险，降低风险成本，稳定资产未来收益预期，提振市场信心，推动经济回升向好。

　　加强超常规跨期调节。2024年12月，中央政治局会议提出，要加强超常规逆周期调节，这意味着在经济异常波动时，应采取比常规手段更为激进和迅速的调节方式，而且不只是当期调节，应实施跨期调节，以引导预期。这包括财政政策的扩张、货币政策的宽松、产业政策优化和就业政策的加力等。

　　构建中长期宏观政策框架。宏观政策不应仅局限于对未来一年的考虑，这会影响政策的持续性。
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　　随着“放权”（行政性分权）逐步转向“分权”（经济性分权），央地财政关系的改革原则经历了“财权与事权相匹配”“财力与事权相匹配”“事权和支出责任相适应”三个阶段，并逐步形成了基于“事权、财权和财力”三要素的财政体制认知框架。其中，事权指国家权力在央地间的配置，可分为中央事权、地方事权和央地共同事权；财权是各级政府为履行公共职能而拥有的财政资金的筹集权与支配权，包括税权（费权）、产权和债权；财力是一级政府在一定时期为履行公共职能拥有的全部可支配财政资金，是财政资源分配的最终结果。对三要素进行不同组合，可形成财政体制改革的不同原则和方案，但均未能完全解决“中央决策，地方执行”过程中事权层层下移的问题。在新发展阶段，各种风险和不确定因素急剧上升，发展的多目标性、整体性特征日渐显著，全局性、系统性事权明显增多，事权间的协同性要求越来越高。这类事权既要统一决策，又需统一组织实施。如果仍延续事权“中央决策、地方执行”的模式，只关注财力与事权匹配性，很可能陷入认知误区，导致“财力过度下沉”以至于难以持续，“地方支出责任无限扩大”导致地方政府“不堪重负”，从而带来效率下降、风险集聚以及“事权层层分解下移、原子化执行而导致的合成谬误”。为从根本上破解这些问题，亟待构建四要素财政体制分析框架，在“分税制”基础上推动“分责制”财政体制改革。相比于分税制，分责制的显著特征在于从支出侧划分各级政府间关系，并引入能力维度，强调各级政府必须在其实际能力范围内行使事权、财权和支出责任，避免地方政府的“能力小马”拉“办事大车”。
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　　一、地方财政支出大于全国财政收入，财政体制运行与已经明确的改革方向不尽一致

　　近年来，经济下行叠加减税降费政策使得基层财政愈发困难，“推动财力下沉，保障基层财政运行”成为当前财政体制运行的主要倾向。随着财力下沉，地方财政支出规模逐年加大，地方财政支出持续多年大于全国财政收入。

　　第一，“继续推动财力下沉”的运行模式不可持续。不断攀升的地方财政超支规模需以不断扩大的举债规模作为支撑。因此，这种“全国地方财政支出超全国财政收入”的运行态势不可持续，以举债支撑地方财政超支的模式难以为继。相应地，“继续推动财力下沉”的运行模式将陷入困境。

　　第二，地方政府支出责任过大，央地事权与支出责任划分不尽合理。这与事权、支出责任划分尚未完全法治化、制度化有直接关系，导致地方事权和支出责任越来越大。

　　第三，当前财政体制运行态势与已经明确的改革方向不尽一致。（国发〔2016〕49号）明确央地财政事权与支出责任划分改革的总体方向，要求“按照‘谁的财政事权谁承担支出责任’的原则，确定各级政府支出责任”“适度加强中央的财政事权”“强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使”“减少并规范中央与地方共同财政事权”。要求“事权和支出责任上移”，这意味着地方支出责任应该减少、支出规模适当下降，但现实运行却明显偏离，地方财政支出责任不断加大，支出规模持续攀升，直至地方财政超支于全国财政收入。因此，当前财政体制运行与已明确的改革方向不尽一致。
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　　化债新政背后的政策思路变化

　　如何看待“6+4+2”的12万亿一揽子财政增量政策？我认为这里面有三方面的变化。

　　第一个变化是更加注重缓解地方流动性风险。过去政策更加关注减少债务的存量，现在更注重缓解地方流动性风险。这些年来，地方政府用真金白银来减少地方债务，特别是多地设立“砸锅卖铁”工作专班以来，还债到了无以复加的紧张程度。不过，现在这种说法有所淡化，在资本市场不是很景气的条件下，各地同时出售资产即使低价转让也很难找到“买主”。

　　第二个变化是化债方式从清偿转变为置换。2018年至2028年的“十年化债计划”，要求隐性债务清零。以前，政府是通过绝对减少债务余额的方式进行化债。现在看来，以这种清偿的方式化债困难极大，与当前宏观经济政策也存在着不一致性的问题。中央也察觉到这个问题，并且果断进行了调整。9月26日召开的中央政治局会议对当前化债的形势作出正确判断，提出既要贯彻落实好存量政策，同时出台有力的一揽子增量政策。其中，化债方式要转换成置换式。

　　对于地方政府而言，隐债置换，意味着原来用于化解隐债的真金白银可以腾出一大笔，地方财政高度紧张状态得以缓解。从隐性债务变成显性债务，地方政府的债务结构发生了变化，债务偿还期限拉长了，成本也大大降低了。从这个角度来说，地方政府化债压力大大减轻。财政部长蓝佛安在11月8日举行的全国人大常委会新闻发布会上介绍，按照测算，政策协同发力后，2028年之前地方需要消化的隐性债务大幅降至2.3万亿元。
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　　财税改革作为社会高度关注的重要议题，其核心在于央地财政关系的改革。财税体制改革包括央地财政关系改革、预算制度改革、税收制度改革三部分内容，其中央地财政关系在整个财税体制中占据枢纽地位。实际上，央地财政关系改革对预算制度改革、税收制度改革具有显著的牵引与支撑作用，三者呈现出“一体两翼”的关系。这种关系模式可以类比为一架飞机，其中央地财政关系相当于飞机的主体部分——机身，而预算制度与税收制度则分别对应飞机的两个机翼，三者有机构成了财税体制。因此，财税体制改革并非孤立进行的各项改革的简单相加，而是一个需要有机联动、整体设计与协调实施的综合过程。央地财政关系、预算制度、税收制度之间的改革必须相互协调，才能确保改革能够取得良好效果，并实现预期的改革目标。

　　在财税体制改革的布局当中，央地财政关系改革无疑扮演着牵引者的角色，作为首要改革任务，其旨在带动预算制度与税收制度的改革。将央地财政关系改革视为财税改革的核心与起点，这一定位涉及到深层的分析判断。

　　常言道“财政是国家治理的基础和支柱”，在此框架下，央地财政关系在国家治理中占据支柱性地位，支撑着国家治理结构的整体框架。央地财政关系不仅是财力的分配问题，还涉及到国家治理的多重关系，包括行政、法律以及政治关系。国内外历史表明，央地财政关系一旦出现问题，整个经济、社会、国家都会出现严重问题与重大危机，例如：法国大革命的爆发部分归因于为财政危机；前苏联解体前，央地财政关系出现了严重的问题，中央财政陷入危机，最终成为苏联分崩离析的重要引发因素。
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　　本文尝试以公共风险的新范式和新认知，探讨财政与货币的关系、财政政策与货币政策的关系以及财政与央行的关系。这个认知框架的“新”体现在：以公共风险最小化为目标超越以宏观均衡为目标，以虚拟理性超越实体理性，以行为分工超越界域划分，以货币状态论超越货币数量论，以财政货币“量子观”超越财政货币“非黑即白”的两分法思维，以财政货币政策一体化超越财政货币政策二元协调论，稳估值优先于稳币值等。

　　一、财政与货币的关系：财政是现代信用货币的母体

　　从理论上探讨财政与金融的关系，要从研究财政与货币的关系开始，货币是财政金融中最基本的问题。

　　（一）国家主权信用是国家主权货币的基础

　　从本源出发探讨财政与货币的关系，需要从外到内，从表象到基础，层层递进来深入分析。纵观经济学思想史和金融学对货币起源的研究，货币的本质是信用，这种看法得到越来越多的认可。在金属货币时代，金银等商品自身的稀缺性和内在价值创造了货币自身的信用。在信用货币时代，国家信用是货币流通的基础，而财政的征税权支撑着国家信用。征税权的可实施性代表着民众对国家公共权力的认可和对施政者的支持，是社会共同契约达成的标志。马克思曾说：“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西”。在经济货币化的过程中，只有可以用来缴税的货币才具有信用，整个社会才会接受它。顺着这个逻辑链条推理，征税权衍生了国家信用，国家信用又衍生了主权信用货币。因此可以说，财政是现代信用货币的母体。
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　　最近，中央发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号），这无疑是预算绩效管理实施过程中具有里程碑意义的文件。这个文件的发布，表明预算绩效管理从部门推动上升到国家层面，从局部探索到全面实施，从事后评价到目标管理与评价相结合，从资金绩效拓展到政策绩效，从项目绩效覆盖到单位、部门整体绩效，并在管理机制上从“要我有绩效”变成“我要有绩效”。然而，文件的发布只是全面实施预算绩效管理的万里长征第一步，还面临着不少的困难和挑战。这需要随着预算绩效管理的推进，不断深化其认识，不断创新拓展其理论，为解决实践中问题提供理论指导。从当前预算绩效管理的实践来看，至少有下面几个问题需要深入研究，值得认真探讨。

　　一、预算绩效的内涵究竟是什么

　　这是一个前提性的问题，涉及到预算绩效管理的出发点和落脚点，也关系到绩效的确认和计量。传统理论有“3E”或“4E”的说法，受经济学观念和成本效益方法的影响很深，侧重于当前的资金所产生的结果，只是考虑现在与当下，与未来没有关联，只是考虑生产、提供公共服务成本、效率，与利益相关者当前需要及未来期待的表达没有关联。这样的绩效定义和评价是以当前的支出结构或资金分配使用符合利益相关者未来期待为假设条件的。而从历史实践来看，这样的假设并不成立，支出结构往往不反映未来的要求，资金分配使用往往在原有路径下不断偏离未来所要求的状态。可以说，当前流行的绩效概念，是指公共部门当下与过去相比的一种结果，如办事的成本是否降低了或效率是否提高了，而不是利益相关者当前及未来所要求的某种状态的实现。
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　　随着“放权”（行政性分权）逐步转向“分权”（经济性分权），央地财政关系的改革原则经历了“财权与事权相匹配”“财力与事权相匹配”“事权和支出责任相适应”三个阶段，并逐步形成了基于“事权、财权和财力”三要素的财政体制认知框架。其中，事权指国家权力在央地间的配置，可分为中央事权、地方事权和央地共同事权；财权是各级政府为履行公共职能而拥有的财政资金的筹集权与支配权，包括税权（费权）、产权和债权；财力是一级政府在一定时期为履行公共职能拥有的全部可支配财政资金，是财政资源分配的最终结果。对三要素进行不同组合，可形成财政体制改革的不同原则和方案，但均未能完全解决“中央决策，地方执行”过程中事权层层下移的问题。在新发展阶段，各种风险和不确定因素急剧上升，发展的多目标性、整体性特征日渐显著，全局性、系统性事权明显增多，事权间的协同性要求越来越高。这类事权既要统一决策，又需统一组织实施。如果仍延续事权“中央决策、地方执行”的模式，只关注财力与事权匹配性，很可能陷入认知误区，导致“财力过度下沉”以至于难以持续，“地方支出责任无限扩大”导致地方政府“不堪重负”，从而带来效率下降、风险集聚以及“事权层层分解下移、原子化执行而导致的合成谬误”。

　　为从根本上破解这些问题，亟待构建四要素财政体制分析框架，在“分税制”基础上推动“分责制”财政体制改革。相比于分税制，分责制的显著特征在于从支出侧划分各级政府间关系，并引入能力维度，强调各级政府必须在其实际能力范围内行使事权、财权和支出责任，避免地方政府的“能力小马”拉“办事大车”。
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