养老风险应纳入社会风险的宏观治理之中，要避免碎片化管理

　　第一，养老制度应有利于推动农民市民化。从社会角度来看，全国14亿多人口中，农民占53%，大约是7.5亿人；据统计，全国有4亿中等收入群体，主要在城市；全国缴纳个税的大概6000万人，都在城市。这些数据从不同维度反映出我国社会结构、人口结构、收入结构。讨论养老的问题不能局限在城市里，必须超越城乡二元结构的长期惯性思维，需要从全国人民的养老来做公平的整体设计，包括农民。

　　现在虽然有全覆盖的养老制度安排，但这种制度安排是碎片化的，对农民来说是一种附带性的考虑，并没有从动态的角度，即市民化的角度把农民纳入到全国养老保险体系之中。农民市民化是一个过程，这个过程如何纳入养老制度之中？在制度设计里要有动态的整体观思维，也需要风险思维，要防止养老制度对农民市民化产生阻碍，把农民固化在农村土地上和农村集体所有制当中。现有的制度设计是不利于人口流动、家庭迁徙和农民市民化的，至少没有任何激励的作用。

　　第二，防范化解养老风险的制度设计理念是共治和共担。这一点上世界都是一样的，差异是在具体模式和参数的设计上。养老风险的防范化解，其实是基于养老的风险矩阵。从主体来看，养老风险矩阵涉及到政府、企业和个人；从内容来看，涉及到收入养老风险和生活养老风险。在这里讨论的主要是收入养老风险。有没有钱，是养老的第一大风险。另外，还有生活养老的风险问题，涉及到养老服务、养老设施、养老社区等，要保障老年人生活，仅有钱是不够的，这就是生活养老的风险。这也涉及到政府、企业和个人。
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　　作为发展中大国，我国人均国民生产总值刚刚跨过1万美元，还不能算世界上的富裕国家，发展仍是硬道理。同时，我国的基尼系数在世界排名并不低，居民收入差距较大，且至今没有呈现出差距缩小的明显趋势。防止贫富差距进一步扩大，也是当前及今后的一项硬任务。既要促进发展，又要缩小差距，这不是短期能实现的。

　　促进共同富裕，不是走向以财富平均程度来衡量的平均主义，而是走向人的现代化，即以群体性的能力差距缩小为标志。农民问题，当前是以市民化减少农民数量、以能力提升缩小群体性差距，这在过去、现在乃至将来仍是我国发展中需要解决的根本性问题。只有围绕人，围绕农民市民化来做文章，才能找到促进共同富裕的钥匙。

　　一、如何理解“共同富裕”这个命题

　　共同富裕是人类文明发展中的难题，迄今为止，还没有任何一个国家完美解决这个问题。从经济学角度看，共同富裕是一个包括财产、收入在内的物质财富生产和分配的问题。

　　从社会发展角度观察，共同富裕的实质是人自身的发展问题。若只是在物质财富的生产和分配上做文章，不落到人的发展、所有人的共同发展上，则共同富裕只是分配政策的目标，仅仅具有短期意义。

　　从世界发达国家的历史经验观察，仅仅依靠分配政策的调整，不能逆转贫富差距扩大的基本趋势。因为分配差距的根源是人的能力差距，尤其是群体的、阶层的能力差距。

　　千万不要以为物质财富生产和分配在一定时期合意了，人的发展、所有人的发展也就自然实现了。这是一种基于确定性思维、线性思维的认识。
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　　第一，先讲成本，我是从风险的角度去讲成本的。

　　经济转型，现在讲的是从绿色的维度去讨论的，比如说，从数字化的维度去讨论、从城市化的维度去讨论、从绿色低碳这个维度去讨论，应该说这是一个确定性的趋势。因为从全球来看，大多数的国家都已经认可了绿色低碳转型这么一个趋势，这个趋势是确定的，这是全球最大的共识。如果说其他方面还有很多分歧的话，这个是有最大共识的。

　　在这个转型的过程中间，毫无疑问，过程中有风险，这种风险来自于治理结构的调整，还包括绿色低碳的政策、碳市场、技术创新。各位院士都讲了很多关于去碳的一些技术创新的问题，这些都会体现到转型的综合风险当中去。这些风险都会转化成成本，过去考虑成本是你的交易形成成本，其实风险也会形成成本，像《会计准则》里资产面临贬值的风险，那么就要提取净值准备，因为要计入成本。所以从风险成本转换的角度探讨绿色低碳转型的问题，这里头就非常的复杂。

　　我想简单围绕刚才讲的三个关键词谈谈看法，像绿色低碳转型有两种风险，有微观的，也有宏观的，也有直接的，也有间接的。直接的是绿色低碳转型实施的风险，推动绿色低碳转型，里面面临着各种的不确定性。在推动的过程中实施风险，可能对现有的产业、经济、社会都会带来各种不确定性的影响，这些影响有的不会带来收益，只会带来成本，就是负面的影响。间接的影响就是实施低碳转型路径的时候产生的风险，比如说，能源转型、能源的生产结构、能源的适应结构都需要转型，在转型的过程中间很难去规划一条康庄大道，这是要不断的摸着石头过河。
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　　当前数字经济和数字金融发展方兴未艾，大家都在探讨如何抓住这个难得的历史机遇，促进中国经济高质量发展。关于数字经济，总书记在一系列论述中指出，中国数字经济关系发展大局，事关中国未来竞争力，为数字经济发展指明了方向。

　　我认为，现在有必要进一步加深对数字经济的理解。一直以来我都有一个观点，那就是数字化不是工业化的简单延续。我们不能把当前的数字革命，看成是第四次工业革命，或当成是工业革命的一个余波。如果这样看待数字化和数字革命，可能会贬低数字革命长期而深远的全局性影响。我曾在一次会议上这样讲“数字革命要引领人类进入数字文明”，这意味着数字革命是与过去发生的农业革命、工业革命相并列的一次大型经济社会革命，引领人类进入新的文明形态。

　　当然，经济社会的数字革命是建立在工业革命基础之上的，整体来说就是工业化这个基础。我们过去大力发展工业，其实就是工业化，那么现在与之相并列的概念，放在文明革命的背景下来看，应当是数字革命，数字化将引领人类进入数字文明。我觉得只有从工业化的框架中跳将出来，将数字化摘出来，才能将数字经济或数字革命的内在逻辑看得更加清楚，不至于被工业化的逻辑所遮蔽、所束缚。我们一旦陷入工业化、工业经济的逻辑当中，就无法真正理解数字经济、数字革命和数字化等一系列新生事物和新生业态。比如，全国政协组织研究关于数据确权问题时做了很多调研，发现沿着过去工业化时期的确权思路根本走不通。目前国外如欧盟的《数据法案》，也改变了过去的老思路，不再强调所有权，放弃工业化时代的知识产权思维，而是强调数据的使用权和流通、分享。
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　　推动哲学社会科学理论创新是当下中国的共识。作为哲学社会科学体系中的重要内容和国家治理的基础，财政的理论创新更是迫在眉睫。把财政定位为国家治理的基础和重要支柱，相对于只是作为社会再生产分配环节的传统财政理论，这本身就是一个创新。财政是国家治理的基础，已经成为社会各界的新共识。问题是如何沿着这个新共识来深化财政理论创新呢？毫无疑问，这要从中国的实际出发，并借鉴世界财政研究成果，将财政理论创新置于数字文明、生态文明新时代的历史方位之中。财政理论创新和财政学科建设紧密关联，涉及财政学科定位问题。基于此，我重点谈谈如何以时代问题为导向，超越传统学科定位，推动财政理论顺应时代创新性发展。

　　（一）人类进入数字文明时代

　　理论创新要以问题为导向，而问题从何而来？时代是思想之母，实践是理论之源。所以，问题从时代来，从实践中来。推动财政理论创新，首先必须分析我们处于一个什么样的时代，在从事什么样的实践。只有这样，才能超越传统、突破局限。

　　习近平总书记一再强调，要站在人类文明发展的高度，准确把握我们所处的历史方位，他还在一次讲话中明确提出了数字文明的概念。把握我们所处的时代，必须意识到人类已经从工业文明进入数字文明时代。正在展开的数字革命并非是工业革命框架下的第四次技术革命，而是超越工业革命，与农业革命、工业革命并列的第三次文明革命。正因为如此，人类文明时代也从农业文明时代、工业文明时代发展到了数字文明时代。

　　时代之变会带来许多深刻的问题。
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　　近期，国务院出台《关于加快建设全国统一大市场的意见》。建设全国统一大市场需要重新配置相应中央和地方相关领域的事权与支出责任。中国财政科学研究院院长刘尚希认为，中国已经进入新发展阶段，发展目标更为多元，中央对地方的考核，已经由过去单一的GDP增长指标变为多元的目标，地方面临更多的发展任务。在这种情况下，区域横向之间外溢性问题在增多，这些问题既包括正的外溢性，也包括负的外溢性。

　　刘尚希表示，过去单一发展目标下，区域之间竞争更多可能是良性的，现在多元目标下，辖区之间的外溢性问题，本来应由上级解决，上级则把这个事权下沉到地方，实际上给多元目标的区域之间带来极高的博弈成本。表现为市场没法真正统一。各种有形无形的障碍就出来了，这种以邻为壑的现象层出不穷。

　　他建议，消除外溢性问题，毫无疑问要通过制度安排。“最有效的一个办法就是调整纵向的中央与地方的财政关系，鉴于中央本级支出占全国一般公共预算支出的比例较低，可以增加中央本级财政支出，以破除统一大市场中存在的障碍。”

　　刘尚希是6月16日在中国财政科学研究院与中国财政学会区域财政研究专业委员会联合举办的“建设全国统一大市场视角下的区域财政研讨会”发表上述观点。以下是刘尚希的发言全文，经本人审定。

　　区域问题实际是个空间问题。区域财政和区域经济，都涉及到区域经济社会形态的变化，在不同的发展阶段，区域经济社会发展的形态是不一样的，特别是城市化的推进，经济、社会的形态都发生了大改变。
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　　当前经济出现的各种短期问题，实际上都是长期问题衍生出来的，当前面临的各种风险挑战都是日积月累的问题导致的。因此，稳增长必须要从长期入手来解决短期问题，从化解日积月累的问题着手来防范化解系统性风险。刘尚希建议，第一，在制定今年下半年经济政策时，大方向上必须坚持“循环思维”，把短期的“稳”与促进“双循环”新发展格局的长期政策有机结合起来，从构建新发展格局的高度来稳住经济、稳定就业；第二，要把“循环思维”体现到资产负债表的关联中；第三，要高度关注各种不确定性事件给已十分脆弱的市场主体信心所造成的打击，特别应“稳住”疫情防控、房地产行业调整等不确定性因素。刘尚希指出，“求进”必须要有较大力度的改革措施，要围绕农民市民化来推进我国经济结构转型，为我国下一阶段经济增长提供更扎实、更稳定的基础。

　　当前经济形势面临下行压力，但也展现出中国经济的韧性。从上半年经济指标看，在疫情防控逐渐好转的情况下，一些经济指标也在好转。但与此同时，我们仍面临十分严峻的挑战。面对下半年经济形势，我们应当采取什么策略？如何实现中央提出的“稳中求进”的政策安排？

　　第一，从大方向上看，必须坚持“循环思维”。当前情况下，“稳定”是第一要务。中央提出“六稳”，这是一种整体性方案，不能单一地“稳”。简单分工到各地方、各部门，将很容易产生合成谬误。要实现整体稳定，必须坚持宏观经济循环的思维。经济是循环的，“六稳”的各方面是相互影响、互为条件的，只能在循环中实现。
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　　区域问题实际是个空间问题。区域财政和区域经济，都涉及到区域经济社会形态的变化，在不同的发展阶段，区域经济社会发展的形态是不一样的，特别是随着城市化的推进，产业和人口的聚集，经济、社会的空间形态都发生了很大变化。区域财政也是随之变化，财政的区域分化日渐明显，财政体制面临着经济社会空间形态变化带来的挑战。

　　财政学里很少涉及到空间维度，一般都是在假设空间是均质的条件下来考虑财政问题，以此为前提来设计财政体制。但从现实来看，经济社会空间不是均质的，而且在进一步分化。我国在1994年推出分税制改革方案时，当时提出的基本原则“财权与事权相匹配”，其潜在的假设条件就是经济社会空间的均质性。只有在空间均质的情况下，财权与事权相匹配的原则才能成立。由于潜在假设脱离我国的实际情况，故而财权与事权相匹配的原则在实施中呈现出越来越多的问题，在党的十七大报告中明确更改了这个原则，改为“财力与事权相匹配”。从这点来看，我们从空间的维度来探讨财政体制的改革，在新发展阶段是非常必要的，也是很紧迫的，这也是全国统一大市场的建设无法绕开的问题。

　　一、多元目标下如何实现激励相容

　　从全国统一大市场的角度来看，当前面临着多元目标下实现激励相容的问题。这与央地关系直接关联，其中的核心问题或基础性体制是财政体制。统一大市场是区域之间的横向分工与协作的问题，而其中存在的各种各样的障碍，却与纵向制度安排有直接关系。在纵向的制度安排里，中央与地方的财政关系处于核心地位。
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　　当前，统筹发展与安全，以高水平安全保障高质量发展已成为时代大势。从风险视角来观察，安全、发展实际上都是风险问题。

　　需要明晰的是，这两种风险处于不同层次。安全风险是当前的、某个领域和环节的风险，如网络安全风险、数据安全风险、个人信息安全风险等，有具体指向；而发展风险则是长期的、综合的和全局的风险，如国际竞争力下降的风险、现代化进程被中断的风险，从局部、在短期内难以直接观测，有很强的隐匿性。发展风险往往要等到聚集、累积到严重程度，甚至出现危机时才能被发现。

　　党中央多次强调，增强忧患意识，防范风险挑战要一以贯之。要落实好这个要求，必须树立风险整体观。比如在数字经济治理方面，要把短期风险和长期风险、局部风险和整体风险统筹嵌入数字经济治理当中。

　　从风险整体观来看，以下几个问题值得重视：

　　一是安全与发展不能割裂。虽然市场化推动了经济治理转型，但计划经济体制遗留下来的条块分割现象依然隐性存在，在数字安全问题上，条块分割的体制特征逐步显现，纵横交错的规范要求、监管约谈等，很可能产生“合成谬误”，使得数字经济被“捆住”了。从局部的部门职责看，通过出台各种出发点良好的规范和强监管政策，短期的数字安全风险小了；从国际竞争力来看，我国数字发展风险却在上升。

　　在现行体制下，安全风险是“分散”的形态，有相关的责任主体去实施行为监管；而发展风险是“公地”的形态，没有对应的责任主体，只有承受其后果的主体，即国家和人民。
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　　一、财政是货币、金融的基础

　　征税权产生了国家信用，国家就可以开“空头支票”，即依托国家信用，可发行信用货币，没钱也可以花钱。唯一可以开空头支票的就是国家，而个人和公司都不行，这是因为国家信用在主权货币条件下是无风险的，而个人和公司的信用都存在风险。国家财政提供无风险资产，国债就是无风险的金融工具，这当然也是给私人部门提供金融财富（一种不同于实物资产的财富载体）。国债作为无风险的金融工具为资本市场提供基准，比如国债收益率曲线对资本市场的定价是极其重要的，金融投资者会去观察一个国家短期、长期国债收益率曲线，比如美国十年期国债收益率曲线就成为许多世界投资者关注的参照物，它的变化都会影响资本的流动。从这一点来看，无风险资产，资本市场定价基准是财政提供的，这不管财政有没有赤字，其实它都需要为金融市场提供这种无风险的流动性工具。从这个意义上讲，财政是金融的基础，也是资本市场的基础，具体来说，国债就是资本市场的基础，国债收益率曲线是资本市场的基础设施。在发达经济体中，都是如此。当然，中国国债收益率曲线的基础设施还不够完善，还要进一步去打造好。

　　二、以支定收是现代国家预算的基本思维和程序

　　以支定收是现代预算的基本思维和程序，先考虑支出，再考虑收入。现代国家很少有这样的情形：先考虑收入再考虑支出，有多少钱办多少事，钱少少办事，没钱就不办事。作为现代国家要承担公共责任，要防范化解社会的、甚至世界的公共风险是不可能这么做的。
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