新一轮财税体制改革的定位及面临的挑战

　　新一轮财税体制改革的定位。作为国家治理的基础，财税改革具有形塑国家治理结构的动能，对政府与市场、政府与社会、中央与地方、经济与社会、效率与公平、权利与权力等重大关系，具有枢纽性的影响和黏合性的作用。过去，财税体制总是被作为经济体制的中心环节看待，主要是基于经济维度的考量，推动构建社会主义市场经济体制，促进经济发展，旨在化解短缺经济衍生的系列风险。现在，新一轮财税体制改革已置于上述多维度的国家治理结构关系之中，围绕推进国家治理现代化这个总目标，防范化解风险循环累积，构建经济社会运行和发展的确定性。

　　财税体制改革应作为进一步全面深化改革的“排头兵”和“突破口”。财税体制改革之所以要打头阵，在于财税就像社会的血液一样，渗入到了经济社会有机体中的各个细胞，如个人、家庭和企业，各种重大关系的处理首先就涉及到财税问题。财税既是国家各种利益关系处理的枢纽，也是各类风险关系处置的关键，激励市场创新、实行社会保护、城乡区域协调发展、效率与公平的融合、重大风险的防范化解等都需要财税打头阵。正确处理好政府与市场的关系，核心是实现国家预算对政府活动范围和方向的规范和约束，通过财税法定，管住有形的手，放活无形的手。促进社会公平，缩小贫富差距，既需要财税来兜底和调节，更需要通过教育、健康等公共服务来缩小人力资本积累的差距。健全宏观经济治理，加强宏观调控，稳定社会预期，更是离不开财税来铺路。财税改革涉及中央与地方之间、区域之间、部门之间的责与权、风险与利益关系的调整，改革难度最大。
……

　　第一，面临中央与地方间事权与财权分配的不确定性。一是事权和支出责任划分的不确定性。现有事权中基础性、普惠性、兜底性公共服务主要由地方政府负担，地方一般公共预算支出在全国一般公共预算支出中占比长期保持在85%上下，远高于OECD国家和发展中国家的水平，地方支出责任超出了地方治理能力。此外，风险治理中的属地责任往往成为共同事权和地方支出责任的推定依据，导致地方支出责任不确定、不稳定和不可预期。

　　二是财权和财力分配的不确定性。中央和地方的大部分收入是共享收入，地方自有的体制性收入少，高度依赖转移支付。现有分税制框架下，房产税、土地增值税、契税等地方专享税收入占比偏低，而以非进口环节增值税、企业所得税、个人所得税三大税种为代表的共享税收入占比偏高。减税降费等政策措施在不确定性地改变央地之间的收入划分和财力分配，使得地方各级财政进一步承压。

　　第二，面临公共出资人与公共债务人关系的不确定性。一是作为公共出资人面临的不确定性。风险社会中各类公共风险频发，使得财政作为出资人面临的资金需求是无限的，而出资能力是有限的。2020年以来，需求收缩、供给冲击、预期减弱三重压力导致财政出资能力进一步下降。同时，政府主导的重大基础设施项目往往涉及项目论证、四项审批、征地拆迁、开工建设、验收结算、运营管理等诸多环节，任何一个环节失管，都将使已经投入的财政资金等面临损失，甚至会招致潜在的财政支出负担。

　　二是作为公共债务人面临的不确定性。
……

　　我主要讲三个基本观点：第一，认清本质，夯实数实融合的认知基础；第二，把握发展趋势，夯实数实融合的技术基础；第三，遵循市场逻辑，夯实数实融合的制度基础。

　　认清本质 夯实数实融合的认知基础

　　对于数字经济的认识，正在经历一个不断深化、不断拓展的过程。其中最核心的一个问题是，如何正确认识数字经济和实体经济的关系。

　　在传统的语境下，实体经济与虚拟经济是相对应的。我们强调实体经济，就意味着实体经济比虚拟经济更重要。但同时我们也看到，随着数字技术的蓬勃发展，泾渭分明的产业分类已经越来越与现实状况不相吻合，产业融合成为新的趋势，数字经济和实体经济实际上也在融合。那么，正确认识数字经济和实体经济的关系，其实也就意味着，实体经济要不断向数字化转型。

　　早在2014年，总书记指出：“信息技术成为率先渗透到经济社会生活各领域的先导技术，将促进以物质生产、物质服务为主的经济发展模式向以信息生产、信息服务为主的经济发展模式转变，世界正在进入以信息产业为主导的新经济发展时期。”由此来看，总书记早在十年前就预计到了，我们的实体经济在向信息经济也就是现在的数字经济这个方向发生转变。

　　所以，实体经济和数字经济不是对立的。从战略上来看，数字经济更重要，从现实经济大盘来看，实体经济更重要，所以二者是一种辩证关系。而从未来发展趋势来看，所有实体经济都需要向数字经济转变，换言之，所有的实体经济最终都将变成数字经济。
……

　　通俗地讲，就是怎么挣钱，让人民生活好起来、国家强起来，相对于计划经济，承认物质利益的激励作用，这已经是个很大的进步了。

　　处理好国家与市场的关系，有利于放开搞活，充分利用我们国家的劳动力资源，再借助于市场优胜劣汰机制，对外开放、引进外资、引进技术，发挥了我们劳动力充足的优势，让大家的生活水平提高了。

　　而“国家与社会”的改革，就慢于经济方面，城乡关系当然是“国家与社会”关系中最核心的一部分，关涉大多数人的身份、权利，还有很多其他的内容，比如干部身份和工人身份等划分，都是在这一框架里头。

　　有些人担心农民大量举家迁徙进城后，一旦出现大的经济波动，社会稳定怎么办，因而就有了所谓“农村是劳动力的蓄水池”的说法，农村可以吸纳大量的失业人群。这就是说，要做一种准备：让三五个人去种一个人可以种的地，这样每个人就只是吃个半饱。历史的记忆总是担心农民没有土地，进城之后不利于社会稳定。

　　对“国家与社会”关系的改革，首先就是要取消这种社会身份划分，赋予市民、农民等不同职业身份人群以平等的社会权利，这个是属于社会改革范畴内的。

　　这也是为什么后来我们提“新型城镇化”，更明确地提出了“以人为核心的新型城镇化”，也是意识到了这一点，不能光让土地城镇化，光从经济的角度把农民的地征过来了，造房子、卖房子，城市里头一片繁荣，农民仅仅是个打工者，也要让人实现真正的城市化，实际就是农民的市民化。
……

　　01 重新认识风险

　　我们对风险这个概念并不陌生，金融尤其微观金融要谈风险，企业管理也要谈风险。现在需要重新认识风险，这对于我们构建自身所需的确定性来对冲风险是非常必要的。

　　（一）风险与不确定性

　　世界的本质从确定性到不确定性。爱因斯坦说“上帝不玩骰子”，但是量子力学让我们不得不相信，上帝似乎是玩骰子的。随着自然科学的发展，大家认识到，世界的本质是不确定性的，而非原来认为的确定性。风险与不确定性是直接关联的，如果这个世界都是确定性的，那就没有风险可言。现实生活中的不确定风险处处存在。奈特在其名著《风险、不确定性和利润》中，从企业视角对风险和不确定性进行区分，这是微观视角。从宏观角度来看，风险既是研究对象，也是研究方法。风险是未来世界在当今世界的投影，研究风险意味着从未来看今天，未来的风险决定今天的行动。当今社会关于风险方法最典型的例子就是投资决策，未来赚不赚钱就决定了今天投不投资，如果预期悲观就不会投资，反之就会投资。

　　风险讲的是一种可能性，不能通过物理学方法证伪。我们所处的物理世界是一个“实体现实”，可以通过实验进行验证。风险属于“虚拟现实”，区分于“实体现实”，不是“有”或“无”，而是二者的叠加态，要用一个新的概念去描述它，就是概率思维、量子思维。

　　概率思维和量子思维显然不同于传统的确定性思维、机械化思维。风险具有几个特征，首先是不确定性。
……

　　接下来，我欲与各位同仁就“新质生产力”这一热门议题进行深入交流。对于如何理解新质生产力这一概念，我们不应仅仅局限于概念本身。当前市面上诸多书籍往往从概念出发，通过定义中的关键词如科技创新、产业创新等，结合劳动力与生产资料的配置，最终落脚于全要素生产率的讨论。诚然，这是研究的一种路径，业界亦不乏从企业等角度切入的研究。

　　然而，总书记提出的新质生产力概念，实则为一种全新的理论指引，它建立在原有生产力理论基础之上，却又有所发展。为了深刻把握这一全新概念，我们除了从概念本身出发外，更需从宏观的历史背景与人类文明形态的演进中寻求理解。生产力的发展与人类文明形态的变迁紧密相连，从农业文明到工业文明，再到当前的数字文明，每一次文明的跃迁都伴随着生产力的根本性变革。

　　值得注意的是，当前部分观点将数字革命简单地视为工业革命的延伸，甚至将其归类为第四次工业革命，这种理解方式可能导致对数字化、数字革命及数字经济本质的误解。实际上，每一次文明形态的变化都伴随着新质生产力的跃迁。工业文明相较于农业文明，其生产力主要依托机械力与电力，而当前我们正站在工业化的基础上，通过数字革命推动数字经济的发展，进而延伸至数字社会与数字政府，实现经济社会的全面数字化。在此背景下，数字文明下的新质生产力将会呈现出与传统截然不同的内在逻辑。

　　因此，我们在理解新质生产力时，必须跳出工业化的逻辑框架，从数字革命、数字文明、数字经济及数字社会的广阔背景中，从大历史观来寻求其真正内涵。
……

　　在具体展开之前，还要确立三点基本认识。第一，我们处在不确定性的世界里，风险是守恒的。第二，风险可以被分散、转移，但不能消灭，宏观上转移风险也很难，除非转移到其他国家；有观点认为应该尝试消灭风险，甚至有些观点认为在某些领域、某些方面、某些事情上没有风险，其潜在含义是风险可以消灭，这实际上是不可能的事情。第三，人们可做的就是权衡风险，做出合适的选择。在微观、宏观等不同层面上，权衡风险所遵循的规则也是不一样的。

　　市场经济就是债务经济，不要试图拒绝债务

　　第一，小农经济的观念认为债务是坏东西。

　　我国从计划经济转向市场经济的时间并不是很长，很多传统观念根深蒂固。小农经济的观念认为债务是坏东西，“无债一身轻”。将债务本身等同于风险，债务增长等同于风险扩大。因此，我们经常根据债务规模大小、增长速度去判断风险的变化，这种判断风险的方式毫无疑问是片面的。

　　在宏观层面上，至今仍有债务越小越好的认识倾向。但事实上，债务不是越小越好，也不是越大越好，而需要适度。怎么才能适度？不同国家、不同发展阶段，最优适度债务比率也是不同的，没有放之四海而皆准的标准。

　　虽然在微观层面上，存在债务无序扩张现象，但看待债务问题需要区分宏观和微观两个层次。在小农经济观念中，债务被当成一个坏东西，会不由自主地拒绝债务。尽管有时被迫形成很多债务，但在认知上总是觉得债务还是少点更好。

　　然而，实际上拒绝债务也是有风险的。一是在不确定性的世界里，做出选择是有风险的。
……

　　财税体制改革并非政策上的修修补补，也不是隔靴搔痒，而是要展开一场事关国家治理现代化的重大变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新与系统性重构。

　　关于深化财税体制改革，需要探讨两个方面的问题。

　　一是从三个“有利于”看财税体制改革的整体性。习近平总书记指出，财税体制改革的“主要目的是明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性”。

　　这三个“有利于”实际是化解经济社会发展过程中面临的风险挑战，通过财税体制的系统性改革和重构来夯实国家治理基础，为我国发展的可持续注入确定性。这必须要有整体思维，树立一盘棋思想。

　　二是财税体制改革事关国家治理现代化的基础是否稳固。当前，我国财税体制及其改革的目标和路径均发生了根本性变化。

　　过去财税体制改革主要是基于经济维度，其总目标是构建社会主义市场经济体制，促进经济发展，旨在化解短缺经济衍生的系列风险，其改革路径是放权和分权，目标具有单一性。而当前的财税体制改革是基于国家治理的要求，其总目标是围绕国家治理现代化，促进高质量发展，旨在防范化解经济社会发展不可持续的风险，其改革路径是治权，通过财税来约束公权，保障民权。

　　国家治理体系和治理能力现代化是中国式现代化的重要内容，也是实现物质现代化和人的现代化不可或缺的条件。
……

　　高度不确定性、不稳定性和复杂性，是当前全球经济形势的基本特征。对此，2023年底的中央经济工作会议有清醒的认识，并做出了一系列政策安排。财政政策是政府宏观调控的主要手段，也是政府为经济社会注入确定性的主要工具和途径。

　　全球经济的波动性、国内经济的结构性和体制性问题叠加，是造成当前经济高度不确定并带来各种严重风险挑战的根源。当前经济复苏不稳、房地产业转型艰难、政府债务结构失衡等风险挑战，都还只是经济发展中的表象，更深层次的是新阶段的经济底层逻辑变了。

　　这种底层逻辑的变化用传统理论是难以阐释的，也使得包括财政政策在内的宏观政策效果不如新阶段之前。政策注入确定性的效果下降，意味着不确定性的扩大和风险公共化的增强，由此也隐性改变着市场与政府之间的关系，政府作用变强呈现为世界性的现象，试图为市场、为发展构建新的确定性。安全、去风险、可持续，等等，这些热词反映出世界各国面对不确定性和风险挑战的回应和宏观政策取向。

　　主流经济学是以“非均衡-均衡”为理论范式的，矫正非均衡，逼近均衡，这一直是宏观经济学的追求，也是解释经济运行、经济危机的基本逻辑，所有的矛盾、问题和危机都隐藏在非均衡之中，全球经济的问题也是顺着这个逻辑延伸，归因于非均衡，如供需失衡、贸易不平衡、不平等竞争、实力不均衡，等等。国际社会的争吵都源于这个观念。

　　为了干预非均衡，自发明了“政策”这个工具以来，形成了复杂的公共政策体系，都是为此服务的，财政货币政策无疑都是实现经济均衡的有力工具。
……

　　一、社会保障内嵌于中国式现代化的底层逻辑是以人为本

　　中华民本文化是中国式现代化的根脉。我国民本思想源远流长，肇始于夏商周，发展于春秋战国，定型于汉代。自孟子明确提出“民贵君轻”思想以来，民本思想逐渐成为我国政治文化的主流。“民之所欲，天必从之”提出后，“天人关系”开始向人倾斜，天命、天道、天理与人命、人道、人理的关系发生改变，民变为天。随后富民、利民、乐民、忧民渐渐成为主流。我国几千年历史底蕴提供的丰富思想文化资源，衍生出“为民服务”政治价值观，也将支撑起以人为核心的中国式现代化。

　　从物本逻辑转变为人本逻辑是中国式现代化的要求，也是社会保障制度底层逻辑的构建。“中国式现代化”是重大理论和实践创新，其“新”在于突破了发达国家的现代化之路，将现代化从物的逻辑、资本的逻辑，转向人民的逻辑。应从三个维度理解中国式现代化，即物质的现代化、治理的现代化和人的现代化。这三个方面是相互关联的有机整体，是三个层次，也是接续的历史过程和阶段。进入新阶段，人的现代化是现代化的出发点和落脚点。这和社会保障制度的转型——基于人的自由与发展，具有逻辑上的内恰性和一致性。

　　二、可持续的社会保障制度对冲不确定性风险

　　经济社会演化是非线性的复杂动态过程，本质上是一个不确定性过程。追求现代化，离不开两类“破坏性创造”：一是制度的破坏性创造，二是科技和生产生活方式的破坏性创造。两者互动，既有规则构建的秩序及其带来的确定性在“破坏性创造”中不断失效。
……