财税改革作为社会高度关注的重要议题，其核心在于央地财政关系的改革。财税体制改革包括央地财政关系改革、预算制度改革、税收制度改革三部分内容，其中央地财政关系在整个财税体制中占据枢纽地位。实际上，央地财政关系改革对预算制度改革、税收制度改革具有显著的牵引与支撑作用，三者呈现出“一体两翼”的关系。这种关系模式可以类比为一架飞机，其中央地财政关系相当于飞机的主体部分——机身，而预算制度与税收制度则分别对应飞机的两个机翼，三者有机构成了财税体制。因此，财税体制改革并非孤立进行的各项改革的简单相加，而是一个需要有机联动、整体设计与协调实施的综合过程。央地财政关系、预算制度、税收制度之间的改革必须相互协调，才能确保改革能够取得良好效果，并实现预期的改革目标。

　　在财税体制改革的布局当中，央地财政关系改革无疑扮演着牵引者的角色，作为首要改革任务，其旨在带动预算制度与税收制度的改革。将央地财政关系改革视为财税改革的核心与起点，这一定位涉及到深层的分析判断。

　　常言道“财政是国家治理的基础和支柱”，在此框架下，央地财政关系在国家治理中占据支柱性地位，支撑着国家治理结构的整体框架。央地财政关系不仅是财力的分配问题，还涉及到国家治理的多重关系，包括行政、法律以及政治关系。国内外历史表明，央地财政关系一旦出现问题，整个经济、社会、国家都会出现严重问题与重大危机，例如：法国大革命的爆发部分归因于为财政危机；前苏联解体前，央地财政关系出现了严重的问题，中央财政陷入危机，最终成为苏联分崩离析的重要引发因素。
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　　本文尝试以公共风险的新范式和新认知，探讨财政与货币的关系、财政政策与货币政策的关系以及财政与央行的关系。这个认知框架的“新”体现在：以公共风险最小化为目标超越以宏观均衡为目标，以虚拟理性超越实体理性，以行为分工超越界域划分，以货币状态论超越货币数量论，以财政货币“量子观”超越财政货币“非黑即白”的两分法思维，以财政货币政策一体化超越财政货币政策二元协调论，稳估值优先于稳币值等。

　　一、财政与货币的关系：财政是现代信用货币的母体

　　从理论上探讨财政与金融的关系，要从研究财政与货币的关系开始，货币是财政金融中最基本的问题。

　　（一）国家主权信用是国家主权货币的基础

　　从本源出发探讨财政与货币的关系，需要从外到内，从表象到基础，层层递进来深入分析。纵观经济学思想史和金融学对货币起源的研究，货币的本质是信用，这种看法得到越来越多的认可。在金属货币时代，金银等商品自身的稀缺性和内在价值创造了货币自身的信用。在信用货币时代，国家信用是货币流通的基础，而财政的征税权支撑着国家信用。征税权的可实施性代表着民众对国家公共权力的认可和对施政者的支持，是社会共同契约达成的标志。马克思曾说：“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西”。在经济货币化的过程中，只有可以用来缴税的货币才具有信用，整个社会才会接受它。顺着这个逻辑链条推理，征税权衍生了国家信用，国家信用又衍生了主权信用货币。因此可以说，财政是现代信用货币的母体。
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　　最近，中央发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号），这无疑是预算绩效管理实施过程中具有里程碑意义的文件。这个文件的发布，表明预算绩效管理从部门推动上升到国家层面，从局部探索到全面实施，从事后评价到目标管理与评价相结合，从资金绩效拓展到政策绩效，从项目绩效覆盖到单位、部门整体绩效，并在管理机制上从“要我有绩效”变成“我要有绩效”。然而，文件的发布只是全面实施预算绩效管理的万里长征第一步，还面临着不少的困难和挑战。这需要随着预算绩效管理的推进，不断深化其认识，不断创新拓展其理论，为解决实践中问题提供理论指导。从当前预算绩效管理的实践来看，至少有下面几个问题需要深入研究，值得认真探讨。

　　一、预算绩效的内涵究竟是什么

　　这是一个前提性的问题，涉及到预算绩效管理的出发点和落脚点，也关系到绩效的确认和计量。传统理论有“3E”或“4E”的说法，受经济学观念和成本效益方法的影响很深，侧重于当前的资金所产生的结果，只是考虑现在与当下，与未来没有关联，只是考虑生产、提供公共服务成本、效率，与利益相关者当前需要及未来期待的表达没有关联。这样的绩效定义和评价是以当前的支出结构或资金分配使用符合利益相关者未来期待为假设条件的。而从历史实践来看，这样的假设并不成立，支出结构往往不反映未来的要求，资金分配使用往往在原有路径下不断偏离未来所要求的状态。可以说，当前流行的绩效概念，是指公共部门当下与过去相比的一种结果，如办事的成本是否降低了或效率是否提高了，而不是利益相关者当前及未来所要求的某种状态的实现。
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　　随着“放权”（行政性分权）逐步转向“分权”（经济性分权），央地财政关系的改革原则经历了“财权与事权相匹配”“财力与事权相匹配”“事权和支出责任相适应”三个阶段，并逐步形成了基于“事权、财权和财力”三要素的财政体制认知框架。其中，事权指国家权力在央地间的配置，可分为中央事权、地方事权和央地共同事权；财权是各级政府为履行公共职能而拥有的财政资金的筹集权与支配权，包括税权（费权）、产权和债权；财力是一级政府在一定时期为履行公共职能拥有的全部可支配财政资金，是财政资源分配的最终结果。对三要素进行不同组合，可形成财政体制改革的不同原则和方案，但均未能完全解决“中央决策，地方执行”过程中事权层层下移的问题。在新发展阶段，各种风险和不确定因素急剧上升，发展的多目标性、整体性特征日渐显著，全局性、系统性事权明显增多，事权间的协同性要求越来越高。这类事权既要统一决策，又需统一组织实施。如果仍延续事权“中央决策、地方执行”的模式，只关注财力与事权匹配性，很可能陷入认知误区，导致“财力过度下沉”以至于难以持续，“地方支出责任无限扩大”导致地方政府“不堪重负”，从而带来效率下降、风险集聚以及“事权层层分解下移、原子化执行而导致的合成谬误”。

　　为从根本上破解这些问题，亟待构建四要素财政体制分析框架，在“分税制”基础上推动“分责制”财政体制改革。相比于分税制，分责制的显著特征在于从支出侧划分各级政府间关系，并引入能力维度，强调各级政府必须在其实际能力范围内行使事权、财权和支出责任，避免地方政府的“能力小马”拉“办事大车”。
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　　新一轮财税体制改革的定位及面临的挑战

　　新一轮财税体制改革的定位。作为国家治理的基础，财税改革具有形塑国家治理结构的动能，对政府与市场、政府与社会、中央与地方、经济与社会、效率与公平、权利与权力等重大关系，具有枢纽性的影响和黏合性的作用。过去，财税体制总是被作为经济体制的中心环节看待，主要是基于经济维度的考量，推动构建社会主义市场经济体制，促进经济发展，旨在化解短缺经济衍生的系列风险。现在，新一轮财税体制改革已置于上述多维度的国家治理结构关系之中，围绕推进国家治理现代化这个总目标，防范化解风险循环累积，构建经济社会运行和发展的确定性。

　　财税体制改革应作为进一步全面深化改革的“排头兵”和“突破口”。财税体制改革之所以要打头阵，在于财税就像社会的血液一样，渗入到了经济社会有机体中的各个细胞，如个人、家庭和企业，各种重大关系的处理首先就涉及到财税问题。财税既是国家各种利益关系处理的枢纽，也是各类风险关系处置的关键，激励市场创新、实行社会保护、城乡区域协调发展、效率与公平的融合、重大风险的防范化解等都需要财税打头阵。正确处理好政府与市场的关系，核心是实现国家预算对政府活动范围和方向的规范和约束，通过财税法定，管住有形的手，放活无形的手。促进社会公平，缩小贫富差距，既需要财税来兜底和调节，更需要通过教育、健康等公共服务来缩小人力资本积累的差距。健全宏观经济治理，加强宏观调控，稳定社会预期，更是离不开财税来铺路。财税改革涉及中央与地方之间、区域之间、部门之间的责与权、风险与利益关系的调整，改革难度最大。
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　　第一，面临中央与地方间事权与财权分配的不确定性。一是事权和支出责任划分的不确定性。现有事权中基础性、普惠性、兜底性公共服务主要由地方政府负担，地方一般公共预算支出在全国一般公共预算支出中占比长期保持在85%上下，远高于OECD国家和发展中国家的水平，地方支出责任超出了地方治理能力。此外，风险治理中的属地责任往往成为共同事权和地方支出责任的推定依据，导致地方支出责任不确定、不稳定和不可预期。

　　二是财权和财力分配的不确定性。中央和地方的大部分收入是共享收入，地方自有的体制性收入少，高度依赖转移支付。现有分税制框架下，房产税、土地增值税、契税等地方专享税收入占比偏低，而以非进口环节增值税、企业所得税、个人所得税三大税种为代表的共享税收入占比偏高。减税降费等政策措施在不确定性地改变央地之间的收入划分和财力分配，使得地方各级财政进一步承压。

　　第二，面临公共出资人与公共债务人关系的不确定性。一是作为公共出资人面临的不确定性。风险社会中各类公共风险频发，使得财政作为出资人面临的资金需求是无限的，而出资能力是有限的。2020年以来，需求收缩、供给冲击、预期减弱三重压力导致财政出资能力进一步下降。同时，政府主导的重大基础设施项目往往涉及项目论证、四项审批、征地拆迁、开工建设、验收结算、运营管理等诸多环节，任何一个环节失管，都将使已经投入的财政资金等面临损失，甚至会招致潜在的财政支出负担。

　　二是作为公共债务人面临的不确定性。
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　　我主要讲三个基本观点：第一，认清本质，夯实数实融合的认知基础；第二，把握发展趋势，夯实数实融合的技术基础；第三，遵循市场逻辑，夯实数实融合的制度基础。

　　认清本质 夯实数实融合的认知基础

　　对于数字经济的认识，正在经历一个不断深化、不断拓展的过程。其中最核心的一个问题是，如何正确认识数字经济和实体经济的关系。

　　在传统的语境下，实体经济与虚拟经济是相对应的。我们强调实体经济，就意味着实体经济比虚拟经济更重要。但同时我们也看到，随着数字技术的蓬勃发展，泾渭分明的产业分类已经越来越与现实状况不相吻合，产业融合成为新的趋势，数字经济和实体经济实际上也在融合。那么，正确认识数字经济和实体经济的关系，其实也就意味着，实体经济要不断向数字化转型。

　　早在2014年，总书记指出：“信息技术成为率先渗透到经济社会生活各领域的先导技术，将促进以物质生产、物质服务为主的经济发展模式向以信息生产、信息服务为主的经济发展模式转变，世界正在进入以信息产业为主导的新经济发展时期。”由此来看，总书记早在十年前就预计到了，我们的实体经济在向信息经济也就是现在的数字经济这个方向发生转变。

　　所以，实体经济和数字经济不是对立的。从战略上来看，数字经济更重要，从现实经济大盘来看，实体经济更重要，所以二者是一种辩证关系。而从未来发展趋势来看，所有实体经济都需要向数字经济转变，换言之，所有的实体经济最终都将变成数字经济。
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　　通俗地讲，就是怎么挣钱，让人民生活好起来、国家强起来，相对于计划经济，承认物质利益的激励作用，这已经是个很大的进步了。

　　处理好国家与市场的关系，有利于放开搞活，充分利用我们国家的劳动力资源，再借助于市场优胜劣汰机制，对外开放、引进外资、引进技术，发挥了我们劳动力充足的优势，让大家的生活水平提高了。

　　而“国家与社会”的改革，就慢于经济方面，城乡关系当然是“国家与社会”关系中最核心的一部分，关涉大多数人的身份、权利，还有很多其他的内容，比如干部身份和工人身份等划分，都是在这一框架里头。

　　有些人担心农民大量举家迁徙进城后，一旦出现大的经济波动，社会稳定怎么办，因而就有了所谓“农村是劳动力的蓄水池”的说法，农村可以吸纳大量的失业人群。这就是说，要做一种准备：让三五个人去种一个人可以种的地，这样每个人就只是吃个半饱。历史的记忆总是担心农民没有土地，进城之后不利于社会稳定。

　　对“国家与社会”关系的改革，首先就是要取消这种社会身份划分，赋予市民、农民等不同职业身份人群以平等的社会权利，这个是属于社会改革范畴内的。

　　这也是为什么后来我们提“新型城镇化”，更明确地提出了“以人为核心的新型城镇化”，也是意识到了这一点，不能光让土地城镇化，光从经济的角度把农民的地征过来了，造房子、卖房子，城市里头一片繁荣，农民仅仅是个打工者，也要让人实现真正的城市化，实际就是农民的市民化。
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　　01 重新认识风险

　　我们对风险这个概念并不陌生，金融尤其微观金融要谈风险，企业管理也要谈风险。现在需要重新认识风险，这对于我们构建自身所需的确定性来对冲风险是非常必要的。

　　（一）风险与不确定性

　　世界的本质从确定性到不确定性。爱因斯坦说“上帝不玩骰子”，但是量子力学让我们不得不相信，上帝似乎是玩骰子的。随着自然科学的发展，大家认识到，世界的本质是不确定性的，而非原来认为的确定性。风险与不确定性是直接关联的，如果这个世界都是确定性的，那就没有风险可言。现实生活中的不确定风险处处存在。奈特在其名著《风险、不确定性和利润》中，从企业视角对风险和不确定性进行区分，这是微观视角。从宏观角度来看，风险既是研究对象，也是研究方法。风险是未来世界在当今世界的投影，研究风险意味着从未来看今天，未来的风险决定今天的行动。当今社会关于风险方法最典型的例子就是投资决策，未来赚不赚钱就决定了今天投不投资，如果预期悲观就不会投资，反之就会投资。

　　风险讲的是一种可能性，不能通过物理学方法证伪。我们所处的物理世界是一个“实体现实”，可以通过实验进行验证。风险属于“虚拟现实”，区分于“实体现实”，不是“有”或“无”，而是二者的叠加态，要用一个新的概念去描述它，就是概率思维、量子思维。

　　概率思维和量子思维显然不同于传统的确定性思维、机械化思维。风险具有几个特征，首先是不确定性。
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　　接下来，我欲与各位同仁就“新质生产力”这一热门议题进行深入交流。对于如何理解新质生产力这一概念，我们不应仅仅局限于概念本身。当前市面上诸多书籍往往从概念出发，通过定义中的关键词如科技创新、产业创新等，结合劳动力与生产资料的配置，最终落脚于全要素生产率的讨论。诚然，这是研究的一种路径，业界亦不乏从企业等角度切入的研究。

　　然而，总书记提出的新质生产力概念，实则为一种全新的理论指引，它建立在原有生产力理论基础之上，却又有所发展。为了深刻把握这一全新概念，我们除了从概念本身出发外，更需从宏观的历史背景与人类文明形态的演进中寻求理解。生产力的发展与人类文明形态的变迁紧密相连，从农业文明到工业文明，再到当前的数字文明，每一次文明的跃迁都伴随着生产力的根本性变革。

　　值得注意的是，当前部分观点将数字革命简单地视为工业革命的延伸，甚至将其归类为第四次工业革命，这种理解方式可能导致对数字化、数字革命及数字经济本质的误解。实际上，每一次文明形态的变化都伴随着新质生产力的跃迁。工业文明相较于农业文明，其生产力主要依托机械力与电力，而当前我们正站在工业化的基础上，通过数字革命推动数字经济的发展，进而延伸至数字社会与数字政府，实现经济社会的全面数字化。在此背景下，数字文明下的新质生产力将会呈现出与传统截然不同的内在逻辑。

　　因此，我们在理解新质生产力时，必须跳出工业化的逻辑框架，从数字革命、数字文明、数字经济及数字社会的广阔背景中，从大历史观来寻求其真正内涵。
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