地方债务问题是一个复杂的经济问题，它涉及微观、中观和宏观层面。化解债务风险既是地方政府的责任，也是中央政府的责任。已经实施的“6+4+2”化债方案体现了中央政府对这一问题的关注和责任。当前，全国上下正在贯彻落实中央经济工作会议精神，其中首要任务是扩大内需。因此，化债问题应当从更宏观的角度进行思考，不能仅仅局限于债务本身，而应在全球经济风险上升的大背景下进行考量。

　　债务问题是一个高度专业化的经济议题，涉及对化债力度和节奏的精准把握，这涉及到深层次的认知问题。当前的化债方案反映了化债思路的重要转变，即从单纯关注债务本身转向更加关注债务风险。这种转变意味着不再将债务与债务风险等同视之，而是将两者区分开来，这一区分至关重要。在市场经济条件下，将债务与债务风险等同并试图通过减少或消除债务来控制债务风险是行不通的。在社会主义市场经济体制下，进一步探讨债务与债务风险之间的关系显得尤为重要。从市场经济的角度来看，债务是影响债务风险的外因，而债务风险的内因则是债务的使用效果。历史上，尤其是在小农经济影响下，人们往往将债务视为债务风险的内因，并试图通过减少或消除债务来消除这一内因。这种做法与市场经济中对债务的理解存在明显差异。

　　二、债务风险管理的中观与微观实践

　　债务与债务风险之间的关系是一个值得深入研究的议题。在不同的发展阶段和条件下，债务作为内因或外因的角色是不断变化的。在社会主义市场经济体制下，债务被视为影响债务风险的外因，不应将其视为内因或根源，因为市场经济在另一个维度上就是债务经济。因此，债务风险管理的重点需要相应调整，不应将重心完全放在债务本身上。这一思路的转变已经显现，并且正在朝这个方向发展。这种转变是否彻底，以及债务管理体制、债务政策和其他相关改革的进展，都值得进一步观察和研究。无论如何，从关注债务本身转向关注债务风险，标志着债务管理思路的重大转变。

　　随着关注点从债务本身转移到债务风险，对防风险与发展关系的理解也随之发生了变化。当前趋势表明，发展策略已从单纯防范风险转向在发展过程中主动管理风险，其中需要重点讨论的是“在发展中防风险”。

　　在探讨“在发展中防风险”的策略时，首先需要强调的是，经济增长和民生改善是防风险的基础。如果债务风险化解措施与扩大内需的目标不相容，则表明需要改进和完善。债务风险化解应当如何有助于扩大内需，这不仅仅是减少债务存量的问题，而是要确保债务适度增长，以保持一定的支出强度。关键在于提高债务使用的效果，以此促进经济增长。从这个基础出发，可以理解发展是防风险的根本。

　　其次，从经济循环的角度分析，发展指的是正反馈机制下的经济循环扩张。只有在正反馈的经济循环中，才能实现经济社会的发展。相反，负反馈的经济循环会导致经济收缩和下行，进而增加风险。因此，在经济循环的框架下，实现正反馈的经济循环是控制风险的根本策略。经济扩张时，风险自然得到控制。发展的核心在于促进经济正反馈，增强经济复苏的动力，并培育更强劲、更有活力的新动能。

　　第三，债务应与未来GDP相比较，而非当前GDP，以避免夸大风险。从发展中防风险的角度来看，必须以未来的眼光审视问题，而非依据过去或现在的指标来测度未来的风险，这容易导致风险在时间上的错判。风险本质上是指向未来的，因此，将未来偿债资源与未来GDP进行比较在逻辑上更为合理。将未来偿债责任与当前GDP进行比较可能会高估风险。例如，假设当前GDP为126万亿，政府债务规模为60万亿，这些债务将在未来若干年偿还，而未来的GDP预计将超过当前的126万亿，明年会超过130万亿，后年或许是接近140万亿。从债务期限来看，债务可能分为五年、十年、二十年等不同期限，债务应与相应年份的GDP相比较。今后我们会达到GDP150万亿、200万亿、250万亿，与届时需要偿还的债务规模进行比较时，比值将明显减小，测度出的风险也将大大降低。因此，未来与未来比较在逻辑上更为合理。当前对风险的认知或风险测度指标存在偏差，即将当前GDP与未来要偿还的债务进行比较，在逻辑上是不合理的。尽管当前化债思路有所转变，但理论上仍有许多问题需要基于风险来深入探讨。

　　当前化债措施取得了显著成效，主要体现在以下几个方面：首先，地方债务存量结构得到优化，隐性债务转变为显性法定债务，提高了债务风险的透明度，有利于债务风险的控制。其次，实施的“6+4+2”化债方案有效减轻了地方政府的财政压力，使得地方政府能够释放更多资金用于“三保”和改善民生，显著缓解了财政压力。第三，从还本付息的角度来看，延长了还本期限并节省了利息支出，从而减轻了地方政府未来的压力。第四，增强了地方政府实施积极财政政策的能力。在当前央地支出结构中，地方占比高达86%，实施积极财政政策依赖于地方的扩张能力，化债方案为保持地方支出强度提供了基础。地方支出强度的提升，意味着积极财政政策能够有效传导，否则可能会受到影响打折扣。11月上旬出台的化债方案是为贯彻落实12月份中央经济工作会议精神下的先手棋，具有前瞻性。从化债方案到中央经济工作会议的部署，可以看出其间的逻辑关联，这是对化债效果的简要评价。

　　三、债务风险管理的策略与建议

　　从地方债务风险管理的角度来看，核心议题在于实现两个良性循环：债务与资产的循环以及债务与经济增长的循环。唯有这两个循环得以实现，才能认为地方债务管理机制真正建立。换言之，构建地方债务风险管理体制机制应聚焦于债务与资产的良性循环以及债务与经济增长的良性循环。这一构建过程涉及三个层面。

　　1、宏观层面：央地财政关系

　　央地财政关系的核心在于央地财政结构。当前的央地支出结构中，地方支出占比偏高，而中央支出占比偏低，中央仅占14%。因此，提升中央支出比例是关键。央地财政关系的改革是构建地方债务风险管理机制的一个宏观条件，其背后是国家治理层面的央地关系问题，在此不做深入探讨。

　　2、中观层面：政府的或有责任

　　债务管理体制的核心问题在于地方政府或有负债转化风险的管控。或有负债是财务会计中的专业术语，对应政府会计准则中的或有支出责任。对地方政府而言，债务风险与或有责任密切相关，或有责任是或有负债的源头。从所有制关系来看，地方国企、地方金融机构、地方投融资平台的债务均属于政府或有债务。政府还有间接承担的担保责任，例如政府出资成立的担保公司债务，也涉及或有责任。尽管担保法明确规定地方政府不得直接为企业或市场主体担保，但这并不意味着地方政府的或有责任消失，实际上地方政府的或有责任是多样的。面对经济和社会稳定的需求，尤其是在微观风险向系统性风险、宏观风险、公共风险转化时，地方政府的或有责任尤为明显。随着不确定性的增加，地方政府的或有责任也随之增多。在这种情况下，地方政府的或有负债不仅仅限于城投公司、投融资平台向银行的借贷、向社会发行的债券，还可能包括那些未直接借债但可能最终由政府承担的债务。出于经济和社会稳定的考虑，财政可能需要兜底，即财政承担债务。这些都属于或有负债的范畴。因此，或有负债也应纳入管控范围，必须考虑到这些问题，以避免被动兜底和背债对地方财政正常运行造成冲击。财政管理，尤其是债务管理，必须是全口径的，即包含政府的或有负债。

　　3、微观层面：投融资模式

　　地方投融资新模式需要进一步探索。过去BOT对高速公路等社会基础设施建设发挥了重要作用。当前，投融资平台的转型成为核心议题，关键在于理顺投融资平台与地方政府之间的关系，这包含两个层面的关系：所有者关系和法律关系。这两种关系有时相互交织，难以明确区分，导致在管理地方投融资平台时，时而依据法律关系，时而依据所有者关系。例如，在资产盘活过程中，从所有者的角度出发统筹管理国有单位的资产；而在债务问题上，则依据法律关系，将国有单位的经营性债务与政府债务区分开来。这种基于不同关系的评价标准显然是不对称的，而资产和负债必须保持基于主体的一致性。所有者关系和法律关系在不同层面的应用存在脱节，这对投融资平台的转型构成了障碍。因此，深化对这一问题的认识是必要的。当前，PPP新机制、REITs以及与生态文明和环境相结合的EOD模式，均为值得探索的地方投融资新模式。

　　综上所述，地方政府投融资不应仅限于发行债券，而应考虑整合市场与社会力量，构建新模式以集聚各方资源，提升公共服务供给质量。这种模式不应将公共服务或公共产品视为政府单独承担的责任，在社会主义市场经济体制下，应重视政府、市场与社会力量的有机结合，这在微观层面，选择合适的投融资模式显得尤为关键。

　　从上述三个层面入手构建新的债务风险管理机制和管理体制，旨在促进两个良性循环：债务与资产的良性循环，以及债务与经济增长的良性循环。这些措施共同服务于提升地方债务风险管理的效率和效果。