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| “财政全域国家治理”理论的构建 |
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2016-2-26 16:15:00 |
在党的十八大确立的“五位一体”总体布局和“四个全面”导向的历史背景下，财政基础理论层面客观需要以“财政全域国家治理”为基本框架来创新。财政收支与政策导向及理顺政府间事权与支出责任等深化改革任务，都是国家治理的问题。对于财政的制度体系和运行机制，客观上应在促进深化财税改革和促进深化全面改革进程中，以“财政全域国家治理”理论为支撑，致力于不断建立健全优化经济社会生活的现代财政制度，推动国家治理能力提升。现代财政制度是一整套、一系列相互协调、相互关联的财政制度的体系，包括预算制度、税收制度、政府债务管理制度、国库集中收缴和集中支付制度、转移支付制度、政府采购制度、国有资本管理制度、财政支出管理制度、财政监督制度等等，是覆盖财政活动所有领域的制度总和。当前迫切需要结合全面改革的顶层设计与财政改革与发展中的问题导向，重点推进现代预算制度、现代税收制度改革，理顺政府间事权与支出责任关系体制，创新财政投入机制，切实提高财政管理及依法理财的能力与绩效等。
建立现代预算制度
现代预算制度是现代财政制度的核心载体，因而是建立现代财政制度的关键环节，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。十八届三中全会对改进预算管理制度做出了明确要求：实施全面规范、公开透明的预算制度。新预算法是发挥和实现财政全域国家治理功能的重要制度保障,对于完善政府预算体系，逐步实行全口径预算，建立跨年度预算平衡机制，规范地方政府债务管理，完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化，硬化预算支出约束，健全透明预算制度等实现了重大的立法进步，标志着我国向建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实步伐。
在今后的预算工作中，要不断吸引和扩大相关主体参与预算编制，包括各级政府财政与其他部门单位以及人大、政协和社会公众的参与，增加预算编制的时间，扩展预算视野，在预算编制环节展开多方博弈和论证预算编制内容的合理性，只有这样，才能不断提高预算编制能力，科学合理地安排预算内容，全面体现合理统筹配置财政资金，进而才有利于预算执行过程中保持法律严肃性。同时，要实现全口径预算，逐步编制跨年度预算，实行财政中期规划管理，引入权责发生制和建立政府财务报告制度与报表体系。在预算执行中，要硬化预算约束，强化预算法律效力，增加预算透明度。未来还应根据实际情况和工作进度，逐步修订新预算法实施条例，研究制定与现代预算制度相关的转移支付制度、政府债务管理制度、政府综合财务报告等，形成一整套较为完善，具有权威性、严肃性、可操作性的现代预算制度。
长期深化税制改革
现代税收制度是在税收法定原则下解决政府履职的基本制度安排。经过多年税制改革，我国已初步形成了现代税收制度的框架体系。但在实际税收收入中，流转税仍占绝对主体地位。在全部税收收入中，流转税(包括国内增值税、国内消费税、营业税、进口货物增值税和消费税、车辆购置税等)与直接税(包括企业所得税、个人所得税等)税收比例大致为70∶30。而且，各类企业(包括国有企业、集体企业、股份合作企业、股份公司、私营企业等)与自然人(即非企业)缴税比例大致为90∶10。
这说明，在我国流转税成为实际生活中名副其实的绝对主体税种，与现代税制的结构特征尚存在较大差异，同时也反映出现阶段我国税收制度建设与税收征管改革中存在的一系列顺周期调节、再分配功能薄弱等问题。因此，中国税制体系的现代化还需长期深化税制的改革，在现代税收制度建立和完善过程中，应坚持以下原则：
一是在税制建设与改革中，税种设置要体现国家治理战略利益，优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平和国家长治久安的目标。在逐步提高直接税比重、改进各个税种具体设计的改革进程中，税收负担需要动态合理化，税率制定要具有专业水准和公众可接受性。同时要统筹把握税收收入、国债收入等与预算支出的平衡关系，兼顾国家、企业、个人相关各方主体战略利益与发展诉求。
二是税收法定，立法先行，动态完善。我国目前18个税种中，只建立了《企业所得税法》《个人所得税法》《车船税法》三部法律，其他税种主要通过相关行政规章、暂行条例或规范性文件的形式来制定，法律层级较低，有待积极推进税收相关法律体系的建设和完善。
三是依法治税，引导诚信纳税，降低税收成本。在合理制定和完善税收立法的基础上，需依法征税，严格执法，并积极引导纳税人诚信纳税，进一步完善相关征税基础设施建设，建立各级政府间对企业和个人相关信息共享机制，提高企业或个人违反税法偷逃税款的成本或代价，加大惩处力度。
理顺政府间财政关系
国家治理离不开中央政府和地方各级政府间的体制协调与共同努力。中央政府主要负责国家治理顶层设计、战略部署等，各级地方政府则是国家治理战略安排在各辖区范围内的重要执行者、推广者、落实者，是保证国家政令统一畅通，中央政府与广大人民群众、企业、社会组织等主体之间重要的桥梁和纽带。建立分工合理、权责一致的政府间财政关系，是形成合理的行政秩序、市场秩序和社会秩序的基本前提，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
因此，要以财政分配和政府间财政体制合理化为依托，正确处理好中央与地方政府的关系。在现代市场经济和构建和谐社会框架下，理顺中央与地方及地方政府间财政关系，是促进各级政府更好履行治理职能的重要基础和保障。十八届三中全会明确提出，要发挥中央和地方两个积极性，建立事权和支出责任相适应的制度。事权就是各级政府履行国家治理职能开展具体相关事务、事项、工作的权力。事权按不同政府层级分中央事权、地方事权、中央委托地方事权、地方政府之间委托事权等等。支出责任就是政府在履行国家治理职能的过程中，对承担的具体事务、事项有责任应提供或筹措必要的经费或资金并实施支出管理，以保障其事权事务的顺利完成。事权和支出责任相适应就是各级政府承担的事权要有合理、清晰的界定，并有与之相匹配的经费或资金对应，尤其是在各级政府发生委托事权的过程中，要做到经费或资金的责任主体同时转移，拨付相应的经费、资金，以保障事权或委托事权的顺利完成。事权和支出责任相适应的一个重要前提就是，先把各级政府的事权划分明确清晰，而且最好是以法律制度的形式予以明确、确认。事权划分是现代财政制度有效运转的基础和支撑，是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。事权清晰，才可以明确履行事权的责任主体，形成预算科目相对应的、可问责的支出责任。如果把事权委托给下级承担，应把相应的资金同时拨付或转移支付给下级使用。
为合理调动地方政府的积极性，一是要清晰合理地让事权与支出责任相适应，事与钱对应，完成相关事权得到资金的保障。二是要给予地方政府或下级政府在国家治理框架下政府间财政分配关系的一些必要的参与决策权力。地方有地缘优势、信息优势、执行优势、效率优势、监督优势等，给予其一定的参与决策权，有利于发挥地方诸多优势，并且提高中央和地方乃至整个国家的治理能力。
创新财政投入机制
国家治理内容丰富、事项繁多，财政作为国家治理的基础和重要支柱，理应实施“财政全域国家治理”，这对财政来说，既是光荣的责任也是持续的挑战。财政管理的一个最佳境界，就是使财政贯彻国家治理意图的资金分配产生乘数效应和放大效应，使财政资金所到之处，能够带动社会、民间的许多资金，所向披靡，共同实现国家治理的意图，达到共赢的结果。为此，应积极创新财政投入机制和方式，优化财政资金运行机制，重视和促进包括政策性金融等在内的财政与金融的结合，大力推广公私合作——政府与社会资本合作机制(PPP)，带动社会资本，提高财政资金使用效率，发挥财政资金的引领带动示范效应。例如，财政扶持产业发展的投入方式从直接投入转向部分间接投入，通过建立基金、风险池、提供担保等方式，政府引导叠加市场化运作模式，来吸引市场主体共同参与扶持和促进产业结构优化发展，既有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，又有利于提高财政投入杠杆效用。
提高财政管理能力
财政管理能力是落实现代财政制度体现治理能力、执行能力水平高低的关键所在，是执行财政制度、落实财政政策的“最后一公里”事项。没有财政管理水平，一切制度和治理目标都会流于空谈。各级政府和财政部门在我国制度安排规范化、法治化不断完善的进程中，面对经济形势发展变化中产生的新问题，还要进一步创新和提高财政管理能力，特别是财政制度与政策因地制宜的执行能力，狠抓财政制度和财政政策诉求的落实。
“财政全域国家治理理论”框架，是与时俱进的客观现实需要，财政理论创新所引发的逻辑性延展，是从过去的“跳出财政看财政”“财政服务全局、支持长远”和以“建设财政”“经营管理财政”和“公共财政”等的转型递进而进一步构建现代财政制度的认识升华。“财政全域国家治理”有利于确立财政部门和财政工作者的全局意识、创新意识和服务大局的担当意识，形成应有的战略思维和战略实施能力。 |
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