1.国资管理的分类与分层

　　在改革中探讨国有资产管理体系建设，是在上世纪80年代后期已为我国高度关注的重大问题，我在研究中形成了关于国有资产分类与分层管理的思路，于1991年《财政研究》第5期发表的论文中，作了条理化的阐述。

　　健全与完善国有资产管理体系，对于深化改革、建设有中国特色的社会主义，具有极为重要的意义。近年我国建立了国有资产管理局，一系列复杂的相关问题也接踵而来，需要认真研讨，以求正确解决。

　　第一，国有资产的分类管理。

　　国有资产是一个内容广泛的总体概念，有必要区分其不同组成部分，进而根据各部分的不同特点采取适当管理形式。从不同的角度，可以对国有资产作不同的分类，如动产与不动产，有形资产与无形资产，实物资产与证券资产，等等。但是，我认为，从宏观的角度，首先需要把国有资产划分为最基本的三类，即自然资源型资产、公益型资产和经营型资产。

　　(1)自然资源型资产。包括天然形成的地上水泽、水、地下水源、矿藏、原始森林、山岭、荒地、草原、滩涂等，也包括珍稀野生动植物和未发掘的古文物等。这类资产在处于未经开发的状态时，即已构成或潜在地构成国家物质财富的内容，但并不呈现价值形态。其中相当大的一部分也是国家整个生态环境的构成因素，对社会经济生活发生某些直接或间接的影响，但并不加入各经济单位经济效益的核算。这类资产一经开发利用，就要改变其性质，或转变为公益型资产(如，把自然状态的地下水转变为公益性居民供水系统的水源;把荒地建为公共运动场)，或转变为经营型资产(如，把自然状态下的矿藏转变为生产经营型的矿山的开采对象，把滩涂辟为水产基地)。

　　对于未开发的自然资源型资产的管理，主要涉及对其的护卫(如防止偷伐、偷掘、偷猎)，防范或减轻自然灾害(如预防、监视与及时扑灭森林火灾)，以及纺织污染等方面的工作。这些工作一般需要由国家财政预算的经常性支出项目提供资金来源(有时还需动用预备费)。今后，也有必要开拓和鼓励其他的资金来源，如各种以自然生态保护为宗旨的民间基金会与捐助等。

　　另外，森林、矿藏、地下水源等自然资源一旦处于开发之中，便立即牵涉资源的计价与补偿问题。通过计价收费，林木这样的再生性资源可以筹得维持其后续采伐量的投资，矿藏等非再生性资源则可以取得其后续替代资源的开发资金。这种计价与补偿的缺或不足，将对国民经济的长远发展留下重大的隐患。

　　(2)公益型资产。包括对社会成员提供公益性服务的道路、桥梁、隧洞、上下水系统、公共场所照明设备等基础设施，和某些公众活动、休息、娱乐场所(如广场)与环境美化设施(如绿地)，也包括国立公益性文教、卫生、科研单位的资产和为社会生活正常运转所需要的国家行政管理部门的资产。

　　总体而言，这类资产都必须通过制造或修建过程来形成，而且它们所提供的公益性服务的性质，又决定了它们无法由市场上利润导向的企业行为所有效地形成，必须由政府来举办，因而需要以国家财政的经常性支出提供用以形成并维修、护卫这些资产的资金来源。但是，极为值得重视的是，现实生活中，公益型资产的公益性程度高低有别，资金运转方式也相应不同，除了行政管理部门的资产和那些完全不收费的公益设施要百分之百地依靠财政资金之外，不少事业单位和某些可以实行收费服务的基础设施和公用设施，自身都有或大或小的服务收入来源，有的能够藉此满足资产维修费用的需要，甚至有的可以收回资产本金。因此，管理方式上应当依据不同情况而加以区别对待。凡对于服务对象收取一定服务费的资产项目，管理上都可酌情采取低拨、差额补助等形式来解决资金来源问题。有一些收费过低、不利于资产合理配置和有效运用的项目，则有必要将收费标准提高，如政府向居民提供的住宅的租金，就应采取适当措施，逐步提高到能够满足房产维修、复建开支的水平—即使达到了这一水平，资产仍然是不赢利的，因而仍未改变其公益型资产的属性。

　　当然，如果某项原属公益型资产的资产项目，其资金回收能力超出收回本金的水平仍绰绰有余，并且这种超过了临界点的“质变”在经济意义和社会意义上是合理的(如近年在某些从事应用型技术研究的科研单位中发生的情况)，那么就应当将其划转为经营型资产，从而与财政经常性开支的资助脱钩。

　　(3)经营型资产。包括各种从事商品生产、流通和赢利性服务的国有企业中的资产，以及股份企业、合资企业中国家股权所对应的资产。这些资产具有回收并增殖本金的功能，在营运中不仅应该保值，而且应该逐步扩展其总量。对这类资产的管理，是国有资产管理中最为复杂的方面。

　　回顾以往，我国国有企业之所以存在活力不足、资产使用效益不高的问题，固然有众多方面的原因，但国家在资产管理上没有分清经营型资产与公益型资产，无疑是重要原因之一。本来，商品与公共货品有质的不同，资产运动形态上则正好相反，后者需要依靠政府从社会总资产价值中集中一部分剩余产品价值不断提供其资金来源，而前者在社会再生产过程中却理所当然地要产生出一个剩余产品价值部分。因此，从事商品生产经营的资产，应当是增值型的资产，国有企业的经营资产，也不能例外。当然，从全社会的角度考察，由于存在经营风险，总是难免会有某些企业发生亏损，但如果建立了较健全的优胜劣汰的资产存量重组机制，在客观上便能防止国民经济中的亏损总规模过大，并鞭策各企业不断追求经济效益的提高，使剩余产品价值源源不断产生出来。然而，我国长期以来国有企业的亏损是固定地由国家、或在事实上是最后由国家动用财政补贴手段予以弥补的，除特定调整时期的行政“关停并转”措施外，不存在规范化的资产存量筹组手段，这就意味着在常规的经济运行中取消了劣汰机制，并不断地将相当一部分从事商品生产的经营型资产按提供公共货品的公益型资产处置，混淆了两者界限。

　　这里也应当指出，出于价格体系状况等因素的制约和为了实现某些特定的宏观调控目标，亏损补贴手段在我国至少在现阶段还不能完全弃置不用，但是应当严格限制在某些局部场合和企业发展的某些特定阶段上，同时，补贴总规模宜小不一大;并且，实行补贴与动用税收、利率等经济杠杆一样(补贴实际上是一种负的税收)，属于国家一般社会管理职能的范围，专司资产管理职能的资产局，则不应受理对企业的补贴事宜，而应当把资产保值并增值，作为核心的管理目标(资产局在工作中也要配合国家在产业发展、区域发展等方面的结构性政策，但实施这些结构性政策的主体，一般情况下不是资产局，而应是计划、财政、税收、中央银行等综合部门)。

　　由此可知，划清经营型资产与公益型资产的界限，并严格按照各自的运行规律对它们加以正确处置，保证经营型资产在社会再生产过程中的完整并按期取得应有的产权收益，是资产局义不容辞的重要任务，严格控制亏损补贴，建立和健全资产存量重组机制，是提高国有资产使用效益的重要途径。

　　第二，国有资产的分层管理。

　　另外，我国的国有经营型资产，过去一直是“条块分割”地按照企业行政隶属关系由各级政府和主管部门管理的。这一格局产生了一系列弊病。经济改革中国有资产管理局的成立，为减轻乃至消除政企不分、条块分割的弊病，改进国有资产管理体制，提供了一个重要的前提条件，但具体如何改进，则是个复杂的课题，笔者提出了“分层管理、资产分红”的思路。

　　国有资产的分层管理有两大方面的含义：

　　其一，前述三大类国有资产在实际生活中分属于从中央到地方的各级政府，因此，在实行分类管理的同时，必须相应地健全分层管理体系。

　　其二，经营型资产是实现社会扩大再生产的最基本的源泉，对这类资产的管理，也是以往问题最为突出、在改革中复杂程度最高的资产管理领域。我认为，有必要划分政府、中间机构和企业三个层次来实行经营型资产的分层管理，并以企业实行国有资产分红为基点，实现今后国有企业改革的配套和深化。对此的研究探讨内容包括：

　　(1)政府层次上的监督管理和收益处置管理。

　　各级政府都应以国有资产管理局作为专门机构，对资产管理总负其责，对于其中的经营型资产，资产局的核心管理目标可设定为维护资产的完整并促进、推动资产的增值，定期获取产权收益。资产局本身是国家行政机关，但它一方面不同于那些行使国家一般经济管理职能的综合部门，并不以政治权力为依托实行调控，而是直接诉诸国家持有的产权来作用于经济;另一方面，它也并不直接介入国有资产的经营事务，而是在宏观层次制定和掌握关于国有资产营运的制度规范，维护其严肃性，对资产经营与增殖过程实行必要的监督和按照规范收取产权收益。

　　(2)中间机构(公司)层次上的资产价值调度经营。

　　在资产局与企业之间，有必要构建一个中间层次，即设立多个作为经济实体、在业务上开展竞争的控股公司和投资公司。这样做，主要是着眼于防止把资产局建成自上而下全套的行政网络而“换汤不换药”地重蹈政企不分的覆辙，因而在国有资产管理体系内部进一步将资产的价值调度经营和日常具体经营与资产局层次的监督管理分离开来;将资产的价值调度经营放到中间层次，日常的具体经营则放到企业层次。

　　我国国有企业的数量以十万计，经营特点千差万别，在资产局与如此大量的企业之间的构建中间层次，是使国有资产管理具有效率和实际可行性的必然选择。中间机构按照企业化原则塑造，一可以使之在寻求资产增殖的行为中承担经营风险，让动力机制与约束机制相对称，二可以使之脱出行政隶属关系的单线网络而相互竞争，防止形成垄断局面，从而适应经营型资产的属性和商品经济的规律，履行好自查价值调度经营(控股、投资)的职能。公司的设置不应按行政区划，而应按经济区域或企业群体多头分布，以强有力的法律规范维护公司层次上的公平竞争。在这一体系的形成过程中，与财政的分税制等其他改革措施配合，企业原来的行政隶属关系将被淡化，直至形成企业无行政级别、不分大小一律公平竞争的新格局。

　　（来源：贾康学术平台）