我以研究者定位谈一下自己对于新一轮财税体制改革的一些基本认识。各位一定高度关注中央政治局会议已经给出的明确时间表，7月份要召开三中全会——这具有大家都认识到的重要性，要按照中央所说谋划新一轮重大改革举措，通过制度创新，进一步来发展新质生产力，推动中国继续在现代化道路上努力达到战略目标。

　　7月份这次中央全会上将有指导深化改革（而且一定是配套改革）的文件，内容会非常丰富，但中央前面的口风，已经有特别提到的“谋划新一轮财税改革”，显然这样一个单独点出的财税改革，又会作为这一轮发力推进全面改革、打开新局面的先行军和突破口——这个逻辑关系在中国改革前面几十年的历程中间，已经有过非常清楚的表现。

　　在上世纪70年代末决定改革开放基本国策之后，在宏观层面，首先启动的改革举措是1980年推出财政分权的“分灶吃饭”体制。那是在基层、企业方面已经有以企业基金、利润留成等推动的改革试点，农村方面一开始是宽容对待、以后又引导和鼓励了被人们称为“分田到户”的联产承包责任制，区域方面有设立特区和开放沿海城市方面的特别安排，等等举措的这个形势之下，宏观层面认识到不能采取那种“大爆炸”式一夜取消指令性计划的激进方案，必须是渐进改革，摸着石头过河，遂首先在宏观层面上松动传统体制——就是在财政分配环节向下分权，并在中央向地方分权的同时，也明确要求分权要进一步向企业来落实，让企业活起来。

　　现在回顾，在分灶吃饭这个重要的、以财政分权为整个全局来松动旧体制的改革事项上，我们可以把它称为“行政性分权”，起到了积极的作用，但后来很快也显示出局限性和一些相关问题上的进一步演变。如果说它的正面作用，首先就是它松动传统体制给出了后面陆续跟进的计划体制、以及物资、投资、人事、价格等等这些方面体制变革的空间，使渐进改革从分配开始，引出后面一系列逐步推进的展开过程。调动地方积极性，就给出了地方实际上在很多情况下以双轨制来寻求过渡，发展中掀起了一轮由增速提高、景气上升而来的积极态势表现。但后来跟着的，又有诸侯经济、地方保护主义、市场分割、低水平重复建设、中央财政困难等等问题。现在总结起来，这个行政性分权是以块块为主替代了条条为主，但是没有改造以行政隶属关系“条块分割”地控制企业的旧体制的症结。所以，表现得越来越带有负面效应，同时，特别感觉到中央的日子过不下去了——中央财政困难使中央政府无法行使应有的统领全局职能。所以，这促成了到90年代前期，决策者高度一致认识到必须有新的一轮财政体制改革，进而带动全局性的局面改变。

　　现在简要勾画一下：这个重大的契机是出现在小平同志南方谈话（我们一般称为“南巡”）这一被老同志称为他有生之年的“天鹅之舞”之后，很快确立了社会主义市场经济的改革目标模式，跟着他点将镕基同志主持经济工作，紧锣密鼓准备了1994年1月1号推出的分税制配套改革。这个改革是为市场经济打造间接调控体系的一个带有里程碑意义、突变式特征的重大改革。现在总结可以说，它使前面的“行政性分权”终于转变为和市场经济的运行逻辑内洽的“经济性分权”。今年分税制改革走过第30个年头了，有很多纪念和评论的文章，但我比较直率地说，我接触到的这些文章和信息中，能说到问题关键之处的不多，很多是停留于表面或某个侧面。比如，讲到分税制改革，直到现在很多人士（包括体制内一些有影响的人士）主要强调1994年分税制正确处理了中央和地方的关系，带来了“提高两个比重”的效果，解除了中央财政面临的困难局面，认为这是它最主要的功绩。这样的说法当然事实本身正确，但远非全面。我所强调的1994年改革里程碑的意义，它所正确处理的、排在第一位的，应该是政府和市场（市场主体）或者说政府和企业的关系。这个基本经济关系被总书记称为我们改革的核心问题（在正确处理政府和企业关系方面，当然受到了当时必须变革的中央和地方关系困局的倒逼，1994年的改革，也随后在直观表现上很好地把原来中央的困难局面扭转了）。在政府和企业、中央和地方关系正确处理的同时、还有现在看得越来越清楚的，是把各级政府（我们可以称为公权体系）和作为自然人的纳税人（就是所谓公民）的关系，也纳入了理顺经济关系的基本框架，是三位一体地把前面三种经济关系改变到适应市场经济基本逻辑、客观要求的结合状态。

　　最简单地说，1994年的改革在政企关系方面，是终于推进到了所有的企业都不讲经济性质、不论大小、不问所谓官本位阶梯上的行政级别，也不看隶属关系，首先是税法面前一律平等，依法该交国税交国税，该交地方税交地方税（共享税则是政府体系内按体制安排自己去分的问题），税后可分配的部分，按照产权规范和政策环境实现自主分配。这就是划出了各类企业公平竞争的一条起跑线，对于整个改革深化当然是居功至伟。以后国有企业和非国有企业的跨隶属关系、跨行政区划的兼并重组，要素的充分流动，国有企业行政级别的淡化，所有这些深化改革的事情，都得到了一个大体制框架的前提条件。这是非常重要的进步。

　　当然，中央和地方的关系本来就是触发这一改革非常重要的、关键的一个促进因素。实际上中央和地方关系在1994年以后确实告别了“体制周期”，没有什么一定三年、五年不变这样的必要了，就一直延续到现在，中央和以省为代表的地方之间，可以在桌面上阳光化地讨论怎样把分税制作动态优化。

　　在这样的局面之下，我们看到了一系列1994年改革的积极成果，对于后面的改革、发展、稳定产生了深远的正面影响效应。现在总结分税制改革，要说很多的话，《地方财税研究》杂志跟我约稿，我后来写成的是一个三万多字的论文，已经全文发表，《新华文摘》也已转载，在微信公众号“贾康学术平台”上一搜就能搜出来，它界面的右上角有一个像放大镜的圆圈那样的搜索位置，点开输入主题词“分税制改革，回顾与展望”可以看到这个全文，今天我这里不展开说1994年改革一系列的正面效应和它的贡献。

　　现在主要勾画一下由于当时种种条件的制约，1994年改革还带有相当浓厚的过渡色彩，后续的深化改革任务还相当艰巨。这么多年下来，分税制的改进方面，容易做和一些看得很准的事情，都做了，都值得充分肯定，但仍然还遗留着改革攻坚克难的任务。这方面如果讲主要问题是什么，在我接触到的所有的文件、文字材料、研究文献里，实话实说一般人很少指出、但我愿意强调的代表性主要问题，是我们必须正视一个基本现实：一直到现在，中国省以下的分税制并没有真正落实。省以下是什么样的体制状态？我们很多年以前就开始收集的、现在为止能拿到的所有省以下财政体制文件，非常清楚地表明，可分为两种情况，一种是在沿海、中部一些代表性的很有影响的省级行政区，文件上直接表述为省以下不搞分税制，是实行总额分成，这是传统财政体制的一种比较典型的代表形式；另外的一种，是不少地方都说省以下比照中央和省之间的分税制，我们也搞分税制，但实际上看一看是怎么分呢？地方拿的主要财力的大头是共享税，当然也有一些地方税种，它们是按税种分成——在地方各个层级之间怎么分成？三十多个省级行政区（也包括计划单列市），在中国的省以下，实际形成的是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓厚的财力分成制，这总体而言跟传统体制下我们知道会产生种种扭曲和弊病的情况大同小异。所以，对这些年人们不断抨击的基层财政困难、隐性负债，还有“土地财政”短期行为，这些在地方政府层面表现出来的问题，就要有一个基本判断，它的成因怎么看？有人说1994年的分税制重启了中央集权，所以，造成基层财政困难等等问题，而我认为这是陷入了严重的认识误区。1994年以后如果存在上述提到的三大问题，它主要的制度性成因，就紧密联系着省以下的分税制迟迟不能够到位。本来分税制应该是跟统一大市场建设相对应，横向到边、纵向到底贯彻落实的，然而恰恰是这么多年来，这个过渡中想实现的落实不能达到，过渡态变成了凝固态，地方层面的实际的分成制，在很大程度上可以解释为什么演变出前述的三大问题。这是省以下财政体制问题的症结所在。

　　我们现在如果作前瞻，三中全会将要推进财税改革，服务于整体的配套改革，这方面的逻辑关系中央早已说清楚：十八届三中全会的《决定》（就是被称为“60条”的文件），明确表述了“财政是国家治理的基础和重要支柱”，而到了改革的深水区，这个现代国家治理所要求的基础，必须做到在符合市场经济基本逻辑客观要求的轨道上深化改革。这一轮深化改革，我认为要解决的最现实的问题，就是怎样与二十大关于构建高水平市场经济体制的要求相匹配，真正实质性地深化财政体制和财政税收的配套改革，来使分税制在中国解决省以下迟迟未能落实的问题。中央和很多相关部门的文件并没有直截了当地说中国省以下没进入分税制，我们作为研究者愿意直截了当来表述这个基本事实，但是我们从十八大、十九大一直看到现在，中央关于财税改革的指导意见里，实际上就是要深化制度创新这样的改革举措，解决好相关的政府间体制理顺的问题，而实际上就是必须坚持分税制的改革方向，让它真正达到整体上贯穿各个地方政府层级的连通与落实状态。

　　具体看一下，十八大、十九大对于财税改革所要求的，可以概括为三大任务。十八大表述上，首先是预算改革，跟着的是税制改革，再往下第三排列的是理顺政府间的体制关系。到了十九大，三大任务没有变，但是排序有变化，第三调为第一，原来第一的预算改革排到第三。并不是认为预算改革的重要性有什么变化，这三大任务都很重要，他们相互之间也不是此消彼长的矛盾关系，是一个有机的整体，但是预算改革在具体的思路、要领、内容上少有争议，在很具共识的情况之下已经做了有长足进步的工作。如果说再进一步深化预算改革，思路也比较清晰，就是要进一步以预算绩效水平的提高为导向，去发展现在已有的预算体系——总体来说的代表性事项是中期滚动绩效预算。实际上十八届三中全会是直接表述为三年滚动绩效预算的，后来实际工作中感觉一下做不到，预测能力尚不能支持这样的预算编制，所以，就改称为三年滚动预算规划。今后为了突出预算绩效导向，总体来说是要进一步打造绩效预算的相关条件。而原来排在第三、改为放第一位的理顺体制关系，即中央和地方各级政府间理顺财政体制这个问题，显然是问题导向下针对着前面所说的基层困难、隐性负债、土地财政短期行为这些方面的问题，越来越带有燃眉之急必须解决的特点了。各个方面都在抨击这些问题。怎么解决？肯定还是要以制度建设、制度创新为纲。这个轨道上要有一系列能够真正对症下药的解决方案。

　　中央给予的指导也比较清晰：如果说，有了各级政府政权，后面跟着的要解决的，就是合理设定他们的事权，施行政府职能转变，使职能合理化。那么这几年中央一直是在指导着推出一系列文件——这些红头文件在中国具有法律效力，作为依据来解决中央和地方各级之间如何行使自己的事权（称为政府事权也好，财政事权也好，讲的其实是一回事，因为财政是“以政控财、以财行政”的分配体系，它就是为政府履职服务的）。这样的事权，在中央和地方专享事权方面，没有争议，是很清楚的：比如国防、外交是中央的事权，地方辖区内的治安是地方政府事权，而另外很多的事项是中央和地方都必须介入的共担事权，怎样形成合理的规定，把事权对应到支出责任的可操作？为达到这样一个全套的设计，文件规定就是要实际上形成事权的一览表和对应着事权的支出责任明细单。大体的套路，是在一些显然需要中央和地方都参与的事权领域里，比如义务教育、医疗保障、公共交通基础设施建设、环境保护等等方面，这些大类的、需要共同承担的事权，在全国列出八类、九类的区域差异（这等于说划出不同的台阶），三十多个行政区哪几个进入哪一类（哪个台阶），给出合理的设计，然后一个具体类型的台阶上，归属在内的几个省级行政区的支出责任的具体操作，又是差别化的，都要在量值上一一标明来规定清楚。最简单地说，比如义务教育，中央和地方共同承担，最后支出责任的落实，在上海、北京这样的地方，中央可能只承担10%，而到了西藏、新疆等欠发达地区，中央要承担90%，甚至95%。这些支出责任都已经清晰量化了，就是对接操作了。三中全会进一步深化改革，在这样的基础之上，应该进一步把这种事权的合理化设计推到全面覆盖，使所有应该覆盖的事权都应该有一览表和对应的支出责任明细单。

　　这样进一步的改革和工作，又必然涉及到还有争议的一些问题。现在已经在一些场合听到有讨论者讲，三中全会如果说进一步推进改革，那么财政事权上面它主导的方向是向中央提升，还是往下放，更多给地方放权呢？这样的一种说法听着好像很简洁，但是我觉得它有个不对应——其实从经济社会转轨来说到底是更多集权还是分权，这个意义上的问题已经在1994年改革形成经济性分权基本框架里予以解决了——我前面强调了它里程碑的意义。再往后讨论的这些具体事权到底由哪级政府来掌握，更多的是就事论事的合理化问题，不是说某一个事权的调整往中央提，就是搞了整个体制意义的集权，往下放，就是搞了整个体制的分权，已经不是那样一个性质的问题。我举个例子，若干年前我就听到我们财政部老领导楼继伟说，有这样一个改革新时期以后碰到的事情：出现水上的走私，河道、海洋上都有走私行为，就必须有一个水面打击走私的缉私，这个水上缉私事权，一开始设定在地方，但是实际执行过程中，倒逼着必须把它往上提升。为什么呢？一个走私船在被缉私部门追赶的过程中，可能就到了两个行政区划的边界，这时候两个地方的事权主体，必须办交接，等到交接办好了，那个走私船可能早已经跑得无影无踪了。这样倒逼着以后就明确规定：水上缉私是中央的事权。但其他很多类似的事权，并没有这种明显的直接倒逼机制，需要进一步理清逻辑，形成共识，推进改革。

　　我们现在可回溯一下，十八届三中全会那个“60条”文件出来以后，好评如潮，当时有心人把文件中涉及到的有具体改革切入点的事项排列出来，一共是336项，其中有一项，就是明确提出要试行中央设立巡回法庭和建立跨行政区划的司法机构，它要解决什么问题？主要就是越来越多的经济案件，其司法审判权不宜再继续放在地方，应该向中央提升，收归为中央的事权是最合理的。我们可以具体设想一下，经济案件由地方来作它的审理，这个事权在地方层面上假如由山东来做，而这个案件涉及的经济利益关系，很可能是跨区域的，要牵涉到江苏、浙江、广东，甚至是海外，而实际上拿着这个审理事权的具体办案当地，地方保护主义、本位主义、近水楼台先得月的各种拉关系、处关系的力量，会一拥而上，很容易影响案件判决结果的公正性。所以，合乎逻辑的这样一个事权的安排，应该是把它提升为中央的事权，那就是要有巡回法庭和跨行政区划的司法机构来行使权力。但在十八届三中全会有这样明确的改革事项以后，我们没有听到更多的进展。这方面的难度也可想而知。但是，如果按照合乎逻辑的事权合理化考虑继续往下走，显然应该在这次三中全会以问题导向对症下药，去优化相关事权配置。

　　有些事权，原则上讲没有争议，比如国防是中央事权，实际生活中，其实早就有把地方拉进来的种种机制，比如说建双拥模范城，军民联防，地方要在预备役这方面做各种各样的配套——实际上这些问题怎样合理化，也有待今后进一步在事权方面做出更细致、也在操作上更可行的一些改进。

　　中央说的三大任务的第二条，跟这个事权的履行，其实也有非常紧密的内在联系。一个地方，它和税制联系起来的突出问题，是支持着地方行使自己事权的地方税体系建设问题到了现在应该讲，这么多年，中国的地方税体系还没有成型，没有一个总体上看着有一套规范设计的地方税体系。这实际上跟前面说到的中国省以下没有进入分税制状态，是同一个问题的两种表述：没有一个成型的地方税体系，何谈省以下分税制的落地？看起来是技术性的税制改革任务，其实牵一发动全身，又联系到我们整个体制的深化改革。动真格的一些事情，在这里就表现出难度来了。

　　比如我们考虑中国地方税体系建设，首当其冲的是什么任务？应该讲就是多年来中央态度非常明确、方向上指出要建立的房地产税。这个财产税、直接税里的一个重要税种，它的立法和实际税制确立起来以后的运行，这样一个目标早早就已经明确了，最初是以物业税模拟空转的试点做技术性准备，后面跟着的是上海、重庆两地以房产税名义来做的房地产税改革的试点（因为房产税在1986年就有全国人大对国务院的授权，国务院可以制订它的实施细则，而到了两地试点启动的时候，国务院同意在这个细则里从两地开始，原来只涉及的经营性房产，扩展到试点区域里非经营性的一部分住宅也要有税收调节）。当然这两个地方的方案也有差异，都是柔性切入，但是重庆就做得更激进一点儿，它不只涉及了增量，也涉及了高端存量，就是在那时候摸底，重庆辖区之内三千多套称为独立别墅，或者叫“花园洋房”这样的高端住宅，要开始每年征收称为房产税的住宅保有环节实质性的房地产税。这个改革试点，在本土积累经验这方面，是非常值得看重的。重庆的柔性切入，没有简单照搬美国“普遍征收”那样最简化的模式，它要考虑给出一个“第一单位的扣除”，即哪怕你是住豪宅，独立别墅，花园洋房，也有180平米扣除，超过180平米的部分才交税。这就是社会可接受性上在中国于这方面有了一个我们值得看重的经验。后来运行过程中，几年过去，没有什么特别的、突出的对抗，没有听说有什么抗税、有什么跟政府特别过不去的麻烦，于是当地的方案又拧螺丝，把180平米下调到120平米，但同样在这个框架上承认：就是顶级富豪的豪宅，也要给出一个部分做了扣除然后再征税。这涉及以后在中国更开阔地涉及房地产税往下推进的时候，怎样化解相关的矛盾、至少降低其烈度。这个事情在上海、重庆两地试点多年之后，又有后续的新的要求，是2021年8月间政治局会议特别强调要发力推进共同富裕，这时就特别看重了房地产税在二次分配、即再分配这个环节上面促进共同富裕的功能作用。所以，很快形成了可以称为“双管齐下”的推进方案：在地方试点的范围上要扩大，人们称为“扩围”；要在五年为期的试点扩围提供更丰富本土经验的支持下，在国家层面积极稳妥推进房地产税立法。这两方面呼应着推进，已经箭在弦上，但后来由于当年年底中央指出了“三重压力”，而跟着的基本取向上明确地说凡是收缩性的政策都审慎考虑，其后财政部就明确公布，新的年度2022年，不考虑房地产税改革试点扩围的动作了。到了2023年，全年我们都紧张地看着怎样能够把经济运行维护在合理区间，也没有能够得到正面讨论这个房产税改革扩围的时机。今年这几个月，宏观运行有明显的向好，政治局会议已经肯定开局良好，但是还要努力把向好趋势的基础夯实，那么在今年这段时间里，也显然还没有正面考虑推出房地产税改革试点扩围的时机。但到了7月，三中全会文件指导的，可不是短期，是从短期到中长期、到长期、乃至超长期的通盘考虑，那么我认为房地产税改革这个硬骨头要啃下来的事情，是无法回避的。但是怎样措辞，还会要作一番周到的考虑：给出方向，但肯定推进的过程中并不是中央出了这样一个文件，马上就得怎么样大力度地来实行，还要审时度势，在中央指导下一步一步（肯定是个渐进过程）去解决这个制度建设的难题。

　　还有地方税体系的一些事项，点到为止说一下。难度相对来说有一些是明显要比房地产税改革为低的。比如资源税，是地方税体系里一个也很值得看重的税种。在房地产税未来有希望培养成为一个大宗、稳定收入来源的同时，得考虑如果说铺开了，各地都有房地产税，它的丰裕程度可是大相径庭的。沿海发达地区的房地产税在工商业很发达情况之下，那里税源的丰裕度很高，而到了中西部欠发达地区，同样是房地产税，它税源的丰度明显降低，两地的税基和财源建设带出的收入水平的差距，在这个对比上是会拉大的。但是中西部却有另外一种特点，即恰恰是中国的资源富集地区，资源税凡可按照属地原则认定的都归地方（只有海洋石油不好认定是哪个省的，那就都归中央），基于这种属地原则在中西部发挥资源税调节作用的导向上，又是要适当加大税负调节力度的，所发挥的对于欠发达、但是资源富集地区的财力支撑作用，正好可以缓解前面所说的发达、欠发达两方面的财产税收入差距扩大问题。这些都是在中国可以具体设计的。

　　这里我们实际上已经把中央说的三大任务中，理顺体制关系和后面的税制改革配合理顺体制关系要做的地方税体系建设的有机联系，勾画出来了。配套中还有一个重要的事情，就是地方税体系在中国特色之下，地方原来有四级，它到底怎么样去配置税基？再加上中央是五级，五级分税在1994年的时候，并没有提出特定的设计，当时寄希望的就是中央跟省代表的地方先形成分税制框架之后，省以下各个地方自己设计走出一条中国特色的五级分税道路，但很快就发现，五级分税无解：二十种左右的税按五级怎么分，都不可能形成一个看起来稍微像样一点的方案。那么怎么样在省以下贯彻分税制？要想真正在这方面解决分税制跟市场经济匹配而横向到边、纵向到底的问题，实际上带出一个看起来是技术性的问题：能不能通过扁平化，来解决分税怎样形成可行方案的问题？这个扁平化，实际上由于各种原因，在前些年已经有了一些建设框架上很好的的进步。千年之交以后，农村税费改革使乡镇这一级普遍实行了“乡财县管”，实际上就是把乡镇财政变成了县级预算下管的一个预算单位，而乡镇本身不用再搞全套的“乡镇财政建设”了——不可能给它配税基，也不可能给它设金库，条件方面已经配不上了。那么这实际上就把实体层级意义的财政基层概念上提了。以后乡镇实际上按照这样的内在逻辑，行政上也将越来越多地会跟街道办事处一样，变成上级政权的派出机构，这是未来可逐渐去解决的问题。现在已经有了这一层级“乡财县管”的铺垫，上面省与市县间，还有一个浙江经验，可以把市和县处理为“行政不同级但财政同级”、在一个平台上对省说话搭体制——这样的一个“财政省直管县”的状态，浙江是几十年一直坚持的，好处大家也看到了；省直管县带来的是县域经济蓬勃发展，实际上就是关联着浙江民营经济的蓬勃发展，对于整个经济社会发展来说，它带来的这种支持焕发活力的机制，是大家都觉得非常值得看重的。这种浙江经验，它还内含政府层级减少以后降低行政成本、减少信息在上下级之间沟通方面的时滞、形成更高运行效率等以后体现出来的很多好处。基于浙江的经验，后来中央发文，财政部也有专门的执行文件，要求全面铺开。但这么多年了，所谓“铺开”只是做到各省级行政区往下说是有试点，并没有真正做到全覆盖。我认为，此轮深化改革如果按照前面的分析逻辑，省直管县这个财政体制的全面铺开，应该是题中应有之意。行政方面中央也曾经发文提到，有条件的地方可以试行行政的省直管县体制，但后来知道全国只有广东顺德有相关文件依据地搞了行政省直管县，以后那里是无疾而终，也没有总结出什么具体的经验，实际上这很难在它一个地方延续下去。这将是未来的配套改革逐渐去解决的问题了。

　　当下如果考虑三中全会，我认为应该把前面说到的理顺各级政府体制关系首先从事权切入、配上支出责任合理细化，再加上地方税体制建设。而地方税体制建设，就必须在扁平化的大前提之下，找到配套改革合理的、可行的方案，这是个系统工程，是我们现在可以展望的三中全会面对的实际改革任务。中央所说的三大改革任务，有它的承前启后，希望在这一次，三中全会将有大力度改革推进这种形势之下，我们能够取得分税制完善这个轨道上比较明显的进展。

　　我抓紧时间再说一说还有大家关心的共同富裕导向很明确的情况之下，中央说要逐步提高直接税比重。这在改革中间要处理的主要问题，跟前面所说体制、地方税体系，也是连接在一起的。一些要点简单勾画一下：在中国，直接税的另外一个很有影响的税种，是个人所得税，它在2018年这一轮改革中间已经有了值得肯定的进步，说了很长时间的综合税基，初步形成，是把四种收入综合到一起，“归堆”到一个税基上以后，实行超额累进税率的调节，那么这个调节力度就明显提高了。但这四种收入都是劳动收入，分别是工薪、稿酬、劳务收入和特许权的相应收入（特许权收入包括创造发明这种知识产权所带来的收益）。如果这些讲都是劳动收入，那么实际上带来的就有一个不平衡的、对于劳动收入的税收歧视问题了，非劳动收入一分钱都没纳入这样一个加强调节力度的综合税基。那么直观地看起来，是说加强了再分配力度，但它没有落到人们觉得首先要去调节的那种“先富起来”的厂主型富豪阶层头上，对他们实际的调节机制方面，没有跟2018年个人所得税改革发生什么相关的联动关系，实际生活中他们过去也很容易就避开这种个人所得税的调节，2018年以后仍然是这样。比如有社会上挺有影响的头部企业掌门人说，他只给自己每年发一块钱的工资，听起来好像还被人称为高风亮节，但实际上他和他家人高收入的表现形式，是他们实际生活水平里的那种高消费，包括他和家人每年可能有几次到海外去度假，都可以打入他们公司的运营费用支出。个人所得税找不到他们的税基，谈何超额累进税的调节机制呢？2018年以后还是这样。但是这个加强了的超额累进调节机制，却结结实实落在了那种知识分子型的专家、创新型人士身上，这种影响下，压力最大的是一些高新科技企业，它们必须拢住自己的人才团队，这对他们来说是最关键的人力资本支撑，于是不得不给他们发放名义上更高的工资，使这些专家实际收入不下降，这样才能够防止他们用脚投票而不在那里干了。这样的一个情况是逼出来了很快就要打的补丁。2018年新的个人所得税推出之后，很快就知道粤港澳大湾区得到国务院批准，在已经有的制度规范上要网开一面，给大湾区的外籍专家特殊处理，使他们实际上有这个处理之后，把边际税率45%压回到15%的低水平，这样才能防止这些人用脚投票跑到香港、跑到新加坡去这种不良局面的出现。跟着的，就是海南，它要按中央战略部署建设全球最大规模的自由贸易港区，需要聚拢人才。所以，海南做的是把外籍和本土的专家放在一起，以国务院批准了的方式将最高边际税率45%压回到15%。我看过他们相关的文件，实际上认定为工程师以上资质的专家，都可以对应海南的这种政策。这样的一个情况，肯定会引起其他地方的攀比，明的暗的这些打补丁的事情，就必然会出现。公开出来的，又有深圳：深圳是大湾区内的增长极，它显然不能满意于只对外籍专家网开一面，所以深圳以财政设立一个特别的基金，用补助的方式把内地、本土认定资质的专家的最高边际税率压回到25%以下。新的一轮个人所得税改革，就得处理类似的规范化问题了。

　　当然，非劳动收入怎么纳入综合税基，得作具体的合理设计。有一个国际经验值得注意，就是资本利得概念之下，那种用作直接投资的部分，应该得到税收优惠。我想在新的一轮改革里，如果提建议，是可以考虑把广义资本利得里面金融资产的存款衍生的利息纳入“综合”。过去曾有利息税，后来停征了，可把它恢复，而且对这个利息部分的征税应该纳入综合的税基，接受超额累进税率调节。这是可以在新一轮改革里积极考虑的。但同时我也建议，要借鉴对于直接投资网开一面的那种优惠引导。像美国，个人所得税是非常重要的税种，有多年规范化的一些经验积累，而曾经是美国首富的巴菲特就说，他实际的个人所得税的税负，也就相当于他公司内中级员工的水平，为什么呢？就是阳光化的规则，明确地给出了直接投资方面的税负是个较低的比例税率，不作超额累进的调节。巴菲特大量的投资是股权投资、股票投资，得到的收益即资本利得，他又基本上都马上做了股票市场上新的直接投资。那么他就享受了这样一个优惠待遇，这对于整个社会的发展是有好处的。这种有比较丰厚的资本利得的社会成员，如果马上把这些可用资金又转为直接投资，有利于经济的繁荣发展。中国在新一轮税制改革里，要借鉴这些经验，正确借鉴这种直接税调节力度要加强、但还要有适当区别对待的经验。

　　地方税体系和直接税对接的部分，前面说到的有房地产税，另外促进共同富裕的直接税，也有中央说“研究开征”的遗产和赠与税。遗产和赠与税我认为在新一轮推进改革过程中，还是要放在房地产税实质性推进的后面，因为它的前提条件更严格。我个人认为应该在配套改革使中国可以明确地推出官员财产报告制度和一定级别官员的财产公示制度之后，才可以顺理成章来考虑：要求所有社会成员对政府报告自己的全部财产信息，准备身后接受遗产和赠与税的调节。这个事情必须把顺序摆对，我不认为可以提前到在房地产税怎样切入这方面还有如此棘手问题的时候，在改革的日程上一下子把遗产和赠与税再提到靠前位置上，还是要有一定的先后顺序的合理安排。但是很值得在新一轮改革的文件里，延续“研究开征遗产赠与税”这样的表述，因为我们是一个要特别强调“共同富裕是社会主义本质”的社会主义市场经济国家。这个方向上虽然有争议，我个人认为，还是应有“研究开征”来对这样一个方向作出认定的。

　　再有，各位一定关心在地方筹集收入方面，有土地财政机制，也有地方债的机制，这两边他们之间的呼应和所谓平衡关系应怎么认识？土地财政在中国总体来说，大家是把它作为一个贬义词，它主要指的就是在地方土地批租环节上有一种倾向性，是一次把钱拿足，在任的领导人很看重通过这种方式凑齐一大笔钱以后，做自己要做的突出表现政绩的项目，这样来实现他自己仕途上的抱负，带来更好的政绩肯定和升迁前景。而一块地皮以土地批租的方式取得收入之后，40年到70年，不会再贡献类似的一分钱收入了，而时间上覆盖的是后面十几届甚至二十几届领导的任期——这个事情对于当时位子上的领导人，是基本不加以考虑的，短期行为就出来了，这样的一种动机，很容易形成和开发商之间的所谓共谋，大家来不断制造“地王”。把钱拿足的地王，从政府方面讲固然是支持领导人出政绩而受益，在开发商那边他也完全可以对应着形成高地价之后如果还有卖方市场特征的时候，一定很容易形成高房价，它的投资的回报也不成问题。这样一种短期行为弊病，被人们抨击，那么怎么去合理地在配套改革中解决问题呢？国际经验给我们可以提供的启示，是其实地方政府层面还有一种更广义的土地财政，它就不是单打一的光讲土地批租，它还要把“靠山吃山、靠水吃水”这方面自己辖区国土开发形成的不动产方面千家万户的住宅，也纳入税收调节的范围，而形成年复一年大宗稳定收入来源的房地产税——这又是说到我们地方税体系建设首当其冲的税种了。这种广义的土地财政在美国、英国，也是一个两方结合：英国、美国其实并不是像有些人说的清一色都是土地私有制，它们也有国有的和地方政府掌握最终产权的地皮。这种国土开发的过程中，凭借最终产权的经济权利，收取地租，那是有全球规范上的同一性的，他们也有这个收入，但是因为他们已经发达到国土开发基本饱和的状态，这样一些收入总体上给地方政府做贡献的地位，已经非常辅助性了。像英国，它甚至有999年时期如此之长的租约，已经把最终产权和使用权的分离推到极致了，但是产权的清晰度不受影响。那种情况之下，地方政府不会多么看重类似于中国所说的土地批租收入了，他们更看重的是把自己辖区之内的公共服务做好、投资环境做好，每年都会收取的房地产税的收入，就有了一个很好的在发展过程中间丰度上升、形成大宗稳定收入来源的状态。这个经验启示我们，以后中国的地方层面，应该发展到这种广义的土地财政，而消除贬义的那样一种短期行为特征，那么还是要回到前面说的，地方税体系里的房地产税的改革，要寻求实质性推进。

　　说到地方债这个概念，是另外一种由政府政治权力派生出来的收入来源。地方政府跟中央政府一样，都有政治权力，这种社会管理者的政治权力可以派生出税收，也可以派生出公债。地方债在中国已经在预算法修订以后有阳光化发行的法律依据，登堂入室之后，原来潜规则强制替代明规则的那种地方隐性负债，本来有一轮较好的消化，被称为债务的置换，应该说已经“开明渠堵暗沟”了，地方不应该再有隐性负债的困扰了。但实际不是，这些年大家还在讲地方政府隐性负债仍然在形成风险。原因肯定跟我们前面所说到的省以下分税制没有到位，是有不解之缘的。地方没有一个稳定的分税制可预期地形成财力的支撑条件，那么还是使地方政府往往也要在隐性负债这方面来做财力补充。以后如果我们规范地把省以下分税制真正落地，加上地方税体系建设基本成型，那么就应该极大地消除地方政府再搞隐性负债的动机了。这也是配套改革为主、制度创新标本兼治而追求“治本为上”来解决的问题。

　　再有，我们要说一说国有资产管理体系结合在一起的国企改革，点到为止勾画一下。可能各位也关心中央所强调的“管资本为主”，它在新一轮改革中间应该怎么体现？我觉得这个方向是非常正确的，管资本为主就意味着不要再延续比较早时候说的国有资产的管理体系是“管人管事管资产”这样一个统管表述，管资本为主实际上就是把注意力聚焦到价值形态的运行上。资本的本质要求就是要保值增值，国有资本也是资本，应强调跟市场对接的保值增值，这是它的第一目标。当然，还有以后更多的问题有一并解决的必要，但在起点上清晰树立第一目标，使很多人感觉那就是对接新加坡的淡马锡模式。其实淡马锡模式早就被中国人所看重，最近一段网上又在强调可能这就是新一轮国企改革的重点了。它的倾向性上，肯定是可以更好地促使国有企业顺应市场规律，保值增值。在新加坡做得非常清晰，财政部100%掌控淡马锡的股权，却只是派出一个代表加入它的董事会，在实际过程中绝不干涉具体的生产经营决策，只是考察它的绩效，要追求保值增值。中国在这方面非常值得借鉴，但也不可能简单照搬淡马锡模式。因为我们是如此庞大的一个经济体，而且有这么多复杂的问题。新加坡一个城邦小国，它那里单一目标容易实现，我们这边很多的国企，还是可能被附加上一些政策性、公益性的任务，一旦附加上政策性的任务，就必须于深化改革中进一步去探讨它的可行机制与方案。

　　在前瞻三中全会的情况之下，可能还有一个要点到为止说的问题，就是我们会面临什么样的难题。其实在改革深水区攻坚克难，就意味着难度非常明显，改革已经步履维艰，但一定要寻求突破。我觉得这个难之所在，浓缩地讲，就是总书记上任不久他谈的感受：好吃的肉都吃完了，剩下的都是骨头。但啃硬骨头的事情一定不可回避。啃这种硬骨头，就得在体制内形成所谓“最小一揽子多轮推进”的改革过程中，要有战略耐心，也要有胆识和魄力，抓住时机，一轮一轮来攻坚克难。实事求是地讲，我也不认为三中全会这一轮就能够一步到位、完全解决中国经济社会转轨的问题，但一定会有一个新局面的打开。中央的态度已经表明了这一点，我们需要在冲破利益固化的藩篱、克服既得利益的阻碍这方面有大力度，有中央指导之下尽可能高水平形成一揽子的配套推进。可以拭目以待，在中央三中全会给出指导性文件之后，来一起形成合力去实现这种以改革解放生产力、形成新质生产力来促进中国升级发展的新局面。