2005年，中央1号文件明确提出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”。在农村金融服务体系不完备，农村资金大量外流的情况下，开展小额信贷成为丰富农村金融体系多层次格局、满足农村金融需求的必然之选。与大型国有金融机构相比，小额贷款公司更像是一种微型的金融便利店，有其特点及优势。2006年4月10日，四川省广元市“全力小额贷款有限公司”正式挂牌营业，这是央行将小额贷款试点确定在山西平遥县、四川广元市中区、贵州江口县、陕西户县和内蒙古鄂尔多斯市东胜区之后，全国推出的第三家商业性小额贷款公司。几个月的实践表明：这一全新的金融组织形式的发展仍然存在诸多问题与不确定性，我们必须采取更为积极稳妥的政策措施，确保此次改革与创新试验能够在广元获得成功。
一、广元全力小额贷款公司的基本情况
广元全力小额贷款公司（以下简称全力公司）被设计成一家工商企业，实行纯粹市场化运作，自主经营、自负盈亏，政府不帮忙兜底。由于国际上以往的小额信贷或有政府背景，或有国际组织背景，所以，全力公司的开业不仅在中国是第一次，在世界范围内也是第一次。
全力公司由广元本地三家企业注资组成，资本金2000万元。根据央行的要求，公司将不允许吸收存款，只能用资本金放贷。经营范围在市中区，不得跨区服务。公司的服务对象主要是农户、个体工商户和微小企业。公司对农户的贷款不得低于贷款总额的60%。个人单户贷款余额不得超过5万元，个体户单户贷款余额不得超过8万元，微小企业单户贷款余额不能超过注册资本金的2%。贷款分为信用贷款和担保贷款，其中信用贷款比例要超过60%。贷款期限分别为3个月、6个月和1年。利率由借贷双方自主约定，上限为央行基准利率的4倍。贷款方式有两种，一种是整贷整还，即一次性还本，按月还息；一种是整贷零还，即按月、季度归还本金，按月付息。
根据央行及省领导的要求，小额贷款公司必须寻求与国有商业银行和农村信用社不同的发展思路，实现错位和特色经营。全力公司开业后，对广元市中区各乡镇、社区的农户、个体户及微小企业2006年借款需求进行了调查，并在部分乡镇、村、社区相关部门的配合下逐户进行分析、筛选，在此基础上对急需贷款的客户进行集中走访，有针对性地选定贷款对象。公司的贷款方式力求灵活多样，一是对上门客户做好柜面服务；二是公司全体员工深入现场实地发放贷款，使客户需求及时得到满足，及时投入养殖、种植、生产、经营，早日实现收益；三是简化贷款程序，为客户提供方便、优质、高效的服务。目前，农信社贷款手续相对复杂，从提交贷款申请到批准一般要2-3个月，而在全力公司，农户及个体户只要提供户口薄、身份证、结婚证和工资收入证明，微小企业只要提供营业执照、税务登记表等材料，就可以办理贷款业务。通常只需要两到三天，最快的只要两个小时，就可以放款。
开始阶段，公众对商业性小额贷款公司不了解，也不放心，持观望态度，这从前两个月公司仅发放150万元贷款可以看出来。但是，经过前两个月的等待之后，公众对这一新生事物逐步趋于接受。截止7月31号，公司累计发放贷款173笔，贷款总额707万元，贷款余额577万元。其中，发放给“三农”119笔，贷款总额419万元，贷款余额368万元，余额占比63.7%；个体户48笔，贷款总额153万元，贷款余额148万元，余额占比25.7%；微小企业6笔，贷款总额135万元，贷款余额61万元，余额占比10.6%。贷款回收情况良好，到7月末，累计回收各类贷款74万元，其中，回收农户贷款43万元，应收贷款全部收回。
二、小额贷款公司初创过程中的主要问题
应该说，在政府各级部门的支持下，全力公司经营取得了一个良好的开局，也得到了中央及省市领导的肯定，但是，公司面临的问题及不确定性仍然较多。
第一，贷款风险问题。尽管到目前为止，全力公司没有发生坏帐，但是，毕竟只有短短的三个多月的时间，而且，8月份以来，少数借款人已经开始出现欠款不还的苗头，不仅不能按时还本付息，而且拒不接听信贷员的催收电话。根据央行规定，全力公司的信用贷款要达到较高比例，这对当地的信用环境要求较高。广元长期以来诚信意识淡薄、信用环境较差，使全力公司可能面临更为严峻的信用贷款风险压力。
第二，盈利问题。到目前为止，全力公司经营亏损约2万元，主要是开业时的宣传投入，否则公司经营并不亏损，但是，与此同时，公司也几乎没有投资回报。根据全力公司总经理赵琼女士的介绍，全力公司出资人共有三个，一家房地产企业、一家建筑企业以及她本人。他们从事其他行业的资本收益率基本在15-25%。三家股东一致认为，他们可以承受一年的亏损。如果公司效益持续得不到改善，不排除他们退出的可能。
第三，可持续性问题。由于存在“只贷不存”、“出资人不超过5个”的限制，又没有放开银行同行业拆借的口子，全力公司的企业规模不可能太大。如果再遭遇贷款到期无法收回的风险，出现资金链的短期中断，对于公司的打击将是致命的。如果真的出现“无米下炊”的情况，只有向有关部门要政策。况且，受其他因素影响，目前，全力公司仍有1000万元资本金并未到位。公司至今也未找到新的出资者，凑齐央行规定的5个出资人，以扩大公司的资金规模。
第四，交易成本问题。根据央行的设计，全力公司的客户主要应当面对“三农”，但是，由于农户居住分散、人多面广、贷款额度小、利率低，发放每笔贷款产生的费用大、成本较高、收益低。例如，从公司所在地到市中区主要乡镇通常都需要2-3个小时车程，那里的情况比较陌生。相反，全力公司的业务人员对城区范围内的个体户和小企业更为熟悉。对于完全商业化运作的全力公司来讲，本应更多选择利率相对较高的个体户和微小企业，但是，出于符合政策要求的考虑，又不得将有限的资金占压在收益较低甚至亏损的农户贷款上。这相当于商业性资本承担了部分政策性金融职能。
第五，农户的接受能力问题。全力公司设计了事前的风险控制机制。他们有意对农户贷款采用“信用连坐制”，即将一村之内有贷款需求的农户按一定数量作为一个信用联合体，只要其中一户出现逾期不还贷款的情况，其余各户的贷款信用就会受到“连坐”影响。但是，在实践中，或者相互不信任，或者不愿意承担相关责任，农户并不接受联保小组的形式。由于全力公司对农户的资信状况的把握方面并不具有优势，同时，又失去了有效的安全保障机制，无形中增大了公司进入农村市场的风险。
三、促进小额贷款公司的健康、持续发展
尽管在全力公司的设计过程中，地方政府提出不对公司经营兜底，但是，这只是指直接的风险损失，涉及到间接的或外部的风险，问题则复杂得多。总体来讲，中央政府要为这一“草根金融机构”的发展提供更多的政策支持；而地方政府也要在自己的职责范围内为小额贷款公司的健康发展付出自己的努力，并承担相应的职责；与此同时，小额贷款公司也要不断探索新的机制，提升自己的核心竞争力。
第一，增强政策支持的力度。国有商业银行从农村和城镇中小金融领域退出，就是因为这一金融市场的收益较低、风险较大，而以全部由民间资金支撑、商业化运作的小额贷款公司填充这一市场空间，没有相应的优惠政策支持，同样难以持续。尽管经营者有满腔热情，十分珍惜这次机遇，想把事情作好，但是，公司毕竟要求一定的回报。因此，政府应制定更为优惠的政策，保护这一尚处于幼稚期的新生事物的健康发展。建议按照农村信用社改革期间的优惠政策执行，即所得税全免，营业税按3%征收，同时，逐步落实“广元市小额贷款公司实施方案”中提及的各项优惠政策。
第二，适当扩大融资渠道。当公司发展到一定程度，必然存在吸收其它资金以扩大规模的冲动。全力公司的经营者就认为，其资本金与试点期间的业务发展需要之间仍有一定缺口。有专家建议，可考虑以三年为限，监管机构对小额贷款公司进行考核，达到标准允许其经营范围扩大，如在本县（区）吸收存款；达到五年满足标准，可以在本地区来拓展融资渠道；进而，可允许其向标准的商业银行转化。笔者认为没有一定的规模，小额贷款公司就不可能做大做强，也不可能明显降低成本，股东收益必定受到影响，因此，允许小额贷款公司扩大融资渠道是必须的。
第三，合理确定农户贷款比例。公司对农户的贷款不得低于贷款总额的60%的规定表明央行要改变目前金融体系严重偏离“三农”、农村金融服务严重倒退的状况。但是，以小额贷款公司的现有实力与能力显然难以真正实现这一目标。由于农户贷款利率通常低于个体户，个体户贷款利率低于微小企业，收益率最低的是农户贷款，因此，从保持小额贷款公司必要盈利水平的角度考虑，建议降低公司对农户贷款比例要求，使之不高于50%，同时，相应扩大城镇客户贷款比例。
第四，创造良好的社会信用环境。建设社会信用环境的核心是发展，基础在诚信，关键在政府。根据笔者的了解，广元信用环境差，一个重要因素是某些政府部门、企业和工作人员的恶意逃废债，并因此产生了很坏的示范效应，带坏了整个社会风气。因此，一是要从政府自身做起，在此基础上，通过司法和行政的手段打击社会上的逃废债行为，支持小额贷款公司的正常经营活动。二是大力开展金融知识教育，向农民和个体工商户宣传诚实守信的观念，创建信用社区和信用村落。三是加强社会信用制度建设，特别是尽快建立社会信用评价体系。
第五，创新风险控制机制。贷款户联保遭受一定的阻力并不意味这一机制不行，仍需加强宣传，提高农户参加联保的意识。同时，要探寻新的风险控制机制。例如，小额贷款公司应建立与各类专业合作组织和农业大户的稳定联系，避免由于直接面对千家万户农户造成公司风险过大、成本过高。建议允许小额贷款公司向相关农业产业化龙头企业贷款，实现对“三农”的支持，或实行由龙头企业担保向企业基地农户贷款。探索建立专业合作社、小额贷款公司、保险机构三方的合作机制。合作社社员上了保险，才能去小额贷款公司借贷；若社员有钱不还贷，保险机构就停止其保险。这种思路，使得小额贷款公司与保险公司围绕合作社构建出了一个农村金融的互补平台。
