一、投资基本状况

2007年1-5月份，城镇固定资产投资累计完成32045亿元，同比增长25.9%。从各月投资增长情况看，投资保持平稳发展态势，2-5月份，当月投资分别增长了23.4%、26.8%、25.8%和27.1%，月度之间波动不大。月度平均增速25.8%，同比下降2.9个百分点。但是，与前两年同月水平相比，2007年各月投资仍然保持在较高水平之上。

1-5月份，城镇投资资金来源累计达到40296亿元，其中，国家投资、国内贷款、利用外资、自筹资金分别为1345亿元、7716亿元、1630亿元和22916亿元。国家投资增幅由年初的47.3%下降到5月份的12.3%，国内贷款由2.7%上升到17.2%，利用外资由10.7%上升到20.6%，自筹投资由22.9%上升到37.4%。也就是说除国家预算内资金增幅下降外，其他资金来源的增幅都有所上升，特别是自筹资金增速上升迅速。

1-5月份，不同行业投资增长差异较大。农业实现了快速增长；采矿业总体投资增长不快，但是，有色金属矿开采投资高速增长，各月平均增速高达61%。制造业各月投资增速高而且稳定，平均增速达到34.7%，成为投资扩张的主要因素。在制造业中，农副产品加工投资增长51%，木材加工投资增长60.1%，塑料加工投资增长53.8%，非金属制品投资增长53.5%，金融制品投资增长54.6%，通用机械投资增长54.2%。在制造业中，投资增长较慢的只有钢铁、医药和烟草行业。电力投资增速相对较慢。在第三产业中，商贸、餐饮投资热度不减，居民服务业投资高速增长，房地产投资增长较快，而教育投资增长缓慢。

2007年以来，东、中、西部投资均保持平稳增长态势，中部投资增速最快，西部其次，东部相对较慢。1-5月份，月度投资平均增速超过35%的有福建(47.8%)、辽宁(38%)、吉林(51.6%)、安徽(54.5%)、河南(37.4%)、广西(37.1%)、陕西(37.1%)和宁夏(35.2%)，这些省区投资增幅过快。而经济相对较发达的北京(16.7%)、上海(13.7%)、浙江(8.1%)和广东(14.2%)投资增长却都不高。

新开工项目情况在一定程度上反映了投资未来发展的趋势。从表5可以看到，2007年1-5月份，全国新开工项目（不包括房地产投资、城镇和工矿区私人建房投资）同比多增加了7282个，与上年同期相比，多增加项目个数下降了近3000个。中部地区新开工项目增加最多，多增加了3892个，东部地区多增加了999个，而西部地区多增加了2390个。再看新开工项目占施工项目比例的同比增减情况，1-5月份，全国这一比例下降了1.4个百分点，东、中、西部地区分别下降5.5个百分点、增加0.8个百分点和增加了2.1个百分点。

新开工项目计划总投资变动情况与项目数量变动情况相似。2007年1-5月份，全国新开工项目计划总投资同比只增长6.1%，增幅比上年同期明显下降。其中，中部地区增长18.1%，增长较快，而东部和西部地区分别只增长了0.8%和4.2%，东、西部地区新开工项目投资增长乏力。全国新开工项目计划总投资占施工项目计划总投资比例同比下降1.5个百分点，东、中、西部地区均有不同程度的下降。

二、投资宏观调控效果

2003以来，针对我国经济社会发展中出现的经济增速偏快，固定资产投资膨胀，信贷投放过多，国际收支不平衡问题加剧，以及经济增长方式转变缓慢，社会事业发展滞后，就业、资源和环境的压力很大等问题，国家采取了有保有压的调控政策和适度微调的调控方式，提出了严把土地审批和信贷投放两个闸门，以及环保、节能、技术安全等准入标准，对房地产、高耗能、高污染投资项目进行了重点调控。投资宏观调控贯彻了科学发展、和谐发展的理念，大力推进社会主义新农村建设，建设资源节约型和环境友好型社会，加快发展就业、住房、医疗、教育和社会保障。投资宏观调控在保持各地区投资和经济稳定快速增长的同时，也使其社会发展迈上了新的台阶，使普通大众切实享受到了发展带来的实惠。与此同时，投资宏观调控比较注意制度建设，通过法律法规约束各类市场主体行为。地方政府官员依法行政的意识明显增强，上项目时，各级官员普遍关注环评是否作好，是否符合国家的土地政策，投资管理上更为严格与规范。

2003年以来，我国经济发展正处于新一轮经济周期上升阶段的波峰年份，极易发生经济全局过热。但由于实施了上述政策措施，将经济增长限制在经济局部过热的范围内，防止了经济增速的大起，以及由此必然造成的大落。

但是，同时必须清醒看到，2003-2007年上半年，我国经济局部过热趋于加剧的状态。2003-2006年经济增速分别为10%、10.1%、10.4%、10.7%。2003-2007年第一季度的经济增长率分别为9.9%、9.8%、9.4%、10.3%和11.1%。而且流动性过剩问题加剧，银行贷款增速过快，外贸顺差继续增长，固定资产投资反弹，通胀、环境和资源的压力都在加大。这些情况充分证明：2003年以来的宏观调控在一定程度上存在力度不足的情况。如果把这次宏观调控与1993年开始的那次宏观调控做一下对比还可以更清楚地看到这一点。那次宏观调控面临的是经济全面过热，但仅用了五年（1993-1997年）时间就实现了经济软着陆。这次宏观调控面临的是经济局部过热，但已经用了四年时间，经济局部过热不仅没有改变，而且还有可能向经济全面过热转变。

如果按照现有的发展趋势和数量关系，可以推算2007年全年的投资规模。近几年来，1-5月份城镇投资约占全年城镇投资比例逐年上升，2005-2006年平均在26%左右，我们以2007年这一比例上升到27%计算，全年城镇投资将达到97859亿元，增长30%。近年来，城镇投资占全社会投资比例呈上升趋势，每年上升约2个百分点，2006年，全年城镇投资约占全社会投资的87%，我们以2007年这一比例上升到89%计算，2007年全社会投资将达133353亿元，增长23.5%。这一增长速度仍然是比较快的。

三、当前投资与经济中存在的问题

1．宏观政策比较宽松，调控力度仍显不足

2003年已经发生了经济局部过热，但1998年提出的、旨在制止经济增速过渡下滑和通缩趋势的积极的（扩张性）财政政策，直到2005年才宣布转变为稳健的（中性）财政政策。而且在这以后，尽管财政赤字和长期建设国债逐年减少，但总额仍然不小。所以，这期间稳健的财政政策的执行实际上是宽松的。

2003年以后，继续实行了稳健的（中性）货币政策，本应依据经济局部过热的情况，适度向从紧的方向微调。但在实际上2003年以来，M0、M1和M2的增长都超过了经济增长的需要。从这方面来看，实际上也是执行偏松的。作为基本货币政策工具的利率的作用也发挥得很不够。特别是近半年来，在负利率已经显露，资产价格飙升、泡沫已很严重的情况下，加息仍迟迟拖到5月19日才出台，而且其力度仍显不足。

2003年以来，原本已经滞后的第三产业，其增加值在国内生产总值中的比重不升反降；重工业增速又大大超过轻工业；许多行业的产能过剩和产品过剩，以及低水平的重复建设都有进一步增长。凡此种种都表明：在产业政策的执行方面，力度也较弱。

当前，我国无论在对外贸易方面，或在引进外资方面，都面临着由数量扩张型到质量提高型的转变。但2003年以来，在这些方面并无显著改变，甚至数量扩张型的对外经贸关系还有所发展。特别是1998年以后制订的旨在鼓励出口的出口退税政策，也未得到及时、有效的转变。这些就成为2005年以来流动性过剩急剧增长的一个十分重要的因素，也突出反映了对外经贸政策执行中的问题。

2．地方政绩考核与评价体系存在缺陷，与宏观调控目标冲突

从本质上讲，当前的投资过热更大程度上是体制性现象，是地方政府追求政绩和攀比竞争的必然结果。当前，地方政府之间在招商引资过程中的竞争是改革开放以来最激烈的，而这种竞争是不合理的政绩考核与评价体系导致地方官员决策与动力机制扭曲的真实反映。宏观调控“降、降、降”，弱化了投资的作用，但是，地方政府政绩“升、升、升”，反而强化了投资的作用。到目前为止，我国各级政府均未建立起一套符合政府公共服务职能要求的官员考核和评价制度，经济增长指标份量较重、要求较实，社会发展指标份量较轻、要求较虚。这也是造成2003年以来投资反复膨胀，而目前仍居高不下的主要原因。

以某地级市为例，2007年度，市委下达给各县区的工作目标，经济发展目标占了60分（100分制），而社会发展目标仅占15分，党建、维稳工作目标占25分。经济发展目标15项，每项平均6.7分，而社会发展目标15项，每项平均1分。在经济发展目标中，GDP增长、地方财政一般预算收入增长和固定资产投资增长分别占5分，工业强市目标占12分，招商引资目标任务7分。与经济与投资增长相关的目标得分就占了全部考核得分的44%。可见，市委、市政府对县区党委、政府的经济增长要求非常高，甚至不惜出现经济指标之间的相互交叉和重复统计计算。与此同时，和地方基本公共服务密切相关的领域，如就业、最低生活保障、教育、医疗、环保任务分别只占1分，这些公共服务好坏对地方官员政绩影响力较小、重要性较低、约束性较差。

由此可见，如果地方政府政绩考核与评价机制不发生根本变化，追求投资增长的冲动就不会减弱，国家的投资宏观调控就很难达到既定目标的。

3．经济增长方式难以在短期内转变，与资源环境保护存在较大矛盾

对于国内的许多地区来讲，由于要素禀赋、区位条件和经济基础的局限，主导产业被自然固化在产业链的低端。要想实现经济的快速增长，只能依托本地资源，开发资源型、耗能型和污染型产业，引进发达地区禁止发展或淘汰的工业，否则高经济增长只能是一句空话。由于这些产业技术含量低、进入门槛低，容易造成一窝蜂的盲目发展和投资膨胀。转变经济增长方式，引进高技术含量的项目，不断优化产业结构也是这些地区的追求，但是，有技术含量的企业落户的可能性微乎其微。即使是现有企业的生存与发展也与资源环境保护存在较大矛盾。如果严格按照国家节能减排方案的要求，这些地区绝大多数企业都将因不符合国家产业政策和环保政策而被淘汰。而这又是不可能的，因为地方政府的正常运转会因此出现问题，相关企业关闭产生的失业人员也会给社会带来不和谐。

就此次国家投资宏观调控的作法来看，其核心是限制消耗高、污染重、技术落后的项目建设，抑制钢铁、水泥、电解铝、铁合金、焦炭等产能过剩行业盲目扩张，加快产业结构调整升级。而就欠发达地区的实际而言，虽然当地工业并不发达，大企业也很少，但是，由于经济增长方式粗放，节能减排措施不得力，工业废弃物排放严重超标，本地的环境容量已经十分有限。一方面在现有情况下，要达到上级下达的节能减排目标难度较大；另一方面一批重大工业骨干项目还要相继上马，将形成新的污染排放，势必对本已饱和的环境容量造成更大的压力。

4．土地政策在促进发展和保护资源方面处于两难境地

土地作为调控手段是具有中国特色的举措。由于土地是经济建设的重要载体，对土地供应进行调节能够对宏观调控发挥立竿见影的效果。随着《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发28号文件）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发31号文件）以及一系列文件的出台，国家从土地利用规划和计划、土地出让、土地审批、土地征用、土地收益分配、土地监管、耕地保护、土地管理责任制度等方面来全方位构建土地调控网，进一步严把土地闸门。

上述政策会从两个方面影响未来投资发展。其一，提高了土地的取得和保有成本。被征地农民的征地补偿安置费用将提高，同时，提高被征地农民的社会保障水平，强调了凡社会保障费用不落实的不得批准征地，另外，城镇土地使用费也要相应提高征收标准。这些措施将提高土地要素价格，使土地价格回归到合理的水平之上，本身就能抑制投资增长；同时，还有利于提高土地的投资强度。其二，引导地方的招商引资活动进入理性和规范的轨道。《通知》规定工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。这将使工业用地的出让价格恢复到基准地价的水平。

尽管土地政策在投资宏观调控与管理中发挥了积极的作用，但是，遇到地方发展经济的迫切需要时，也处于政策执行的两难境地。对市县两级土地管理部门来讲，上面管帽子（上级垂直管理），下面管票子（同级财政负担工资），两个婆婆都得罪不起。所以，在国家政策框架下，寻求适宜地方经济发展的空间就成为市县国土部门的必然选择。对于工业用地来讲，市县国土局会严格按照规定的基准地价挂牌，与此同时，政府投入一定资金，作好该地块的土地平整和部分基础设施，这样，政府投入与基准地价的差额就是政府补贴给业主的部分，通过这种方式吸引投资。尽管这种方式属于暗补，国家也不允许，但是，现在某些地方还是在按照这种方法操作。

5．投资管理程序混乱，投资调控成为某些部门的谋利工具

目前，各类行政管理部门之间的协调不够，对政策的理解也不一致，造成管理上的混乱。根据2004年10月国家发改委发布的《关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》（发改投资［2004］2656号），“环境保护、国土资源、城市规划、建设管理、银行等部门（机构）应按照职能分工，对投资主管部门予以备案的项目依法独立进行审查和办理相关手续。”即备案制是由发改委先发项目备案通知书，再办理土地和环保等手续。而国土资源部2004年11月发布的《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部第27号令）却规定，“需核准、备案的建设项目在申请核准、备案前，由建设用地单位向国土资源部门提出预审申请。”即项目建设单位在向发改委等部门申报备案时，必须附国土资源部门预审意见。显而易见，两部门的规定互为前置条件，造成业主无所适从。

当前，国家利益部门化现象比较严重。国家强调通过土地、环保手段进行调控，于是相关部门的收费权力大增，国家政策成为某些部门的摇钱树。以水电项目为例，从规划到建设，需要经过30-40道审批程序，比以前复杂了很多。再如在使用国家资金的公路项目的审批过程中，省发改委要组织省咨询院、省公路局反复踏勘、论证两遍。如果程度复杂后能够管好，也有价值，但是，实际上，在项目论证、评审和审批过程中，项目单位、业主要做通政府部门、各类机构、专家的工作，公关成本大大增加。通常一个项目可研报告平均需要20万元，评审又要花10万元，项目审批论证费用就占整个项目投资的3-5%。对于欠发达地区来讲，项目资金的上级部门补助本来就有限，地方配套资金又难以落实，本地还没有符合资质的评审机构，只能到省上请专家，所以，负担非常重。在国家出资项目建设过程中，要由审计部门和财政部评审中心分别进行建设资金的核定，作为招投标依据。审计部门相对公正与客观，而财政部的评审中心则倾向于更多审减项目资金，因为审减得越多，财政部评审中心就可以按比例获得更多的经费提成。

四、未来对策

转变投资宏观调控的思路，完善投资宏观调控体系，改进投资宏观调控的方式方法，使之更加符合经济运行规律，符合公共利益的要求，符合各地的实际情况，不但是中央政府的想法，也是地方政府和民众的愿望。

1．建立以公共服务为主，经济建设为辅的政绩考核与评价体系以及相应的政府问责制度。减少经济建设指标和分数在考核体系中的比重，大大提高社会事业指标和分数的比重。不仅要重点对地方政府在土地、环保和能耗上的决策和行为进行考核，而且要用基本公共服务的均等化标准来考核官员，强化政府对基本公共服务供给过程和结果的职责。要确立可靠的评价指标和测量方法，把权力赋予、奖励报酬真正与公共服务的绩效挂钩。

2．对地方政府行为的节制可以是来自于中央政府的纵向约束，也可以是来自于本地区内部的横向监督。如果单纯依靠中央政府的宏观调控，而来自于本地区的民主监督和制约机制没有建立起来，地方政府的投资冲动将会反复不断出现。因此，应削减地方政府部门对项目的自由裁量权，相应增强地方人大对地方政府投资项目以及债务融资的民主监督与制约，提高社会公众对项目规划、评估与建设的民主参与程度。

3．欠发达地区往往是生态敏感与脆弱的地区，大江大河的上流保护地区，在这些地区限制高耗能和高污染产业的发展有其合理性。但是，考虑到欠发达地区经济与社会发展的现实要求，必须建立规范的生态环境补偿机制，解决好生态投资者和生产者的合理回报问题，解决好这些地区的基本公共服务均等化供给的问题，否则相关政策是不会真正被这些地区所接受并转化为自觉行动。建议按照地方污染物减排量的多少，以及由此引起的税收减少，中央政府安排足够的转移支付，补齐这些地区的人均财力，同时，中央政府还要对当地关闭企业新增失业人员给予妥善安置。要完善地区之间横向转移支付机制，直接向受益主体收取适当费用来充实相应的生态补偿基金。

4．宏观调控还应注意细节管理，注意部门间的协调配合。目前国土部门发布的土地基准地价相对粗糙而缺少弹性，一个县区地域辽阔，但地价却是一样的。因此，土地政策应在技术层面上做得更细一些，如工业用地的控制价能否有一定的弹性空间，最好区内能够再有个分级，下浮一定比例，以真实反映土地资源的稀缺性。中央各部委要加强信息沟通，政策要保持一致性，不应该相互打架，更不能互为前置条件。对于投资宏观调控和管理，该收的权力要收住，该简化的程序的则要简化，不要让宏观调控成为某些部门的寻租手段。对于省市级政府来讲，要强化发改部门对项目的综合管理和监督职能。

5．作为宏观调控的重要关口，基层环保、建设、规划、土地部门的管理体制要进一步完善。以基层环保部门为例，目前，县区一级环保局隶属同级人民政府，无法排除地方政府的干扰，专心致志的执法；同时，县区一级财力有限，编制经费普遍不足，执法装备落后，影响了环境监管工作的正常运转。因此，县级环保部门应收为省直管或市直管，机构、人员、编制，参照当地人口总量等因素配置。同时，中央和省级部门要加大对县区环境监测装备投入，加强对基层工作的指导和培训，提高基层部门应对突发事件的能力。