一、国家扶贫开发政策的历程

我国扶贫开发工作可以分为四个主要阶段。

第一阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978-1985年）。1978年，按我国政府确定的贫困标准统计，贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%。制度的变革就成为缓解贫困的主要途径。以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情，从而极大地解放了生产力。与此同时，在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，也为解决农村的贫困人口问题打开了出路，大多数农户从困扰了几十年的贫困状态中挣脱出来。这一时期也是我省脱贫速度最快、解决贫困人口温饱数量最多的一个时期。

第二阶段：大规模开发式扶贫阶段（1986-1993年）。为进一步加大扶贫力度，我国政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。其中，“七五”时期，国家扶贫政策重点是解决“三不”（食不裹腹、衣不蔽体、房不遮雨）贫困农户的温饱问题。“八五”时期，国家扶贫开发工作的目标任务调整为实现两个稳定，坚持救济与开发、生产与生活、生产性扶持与改善生态环境、经济开发与解决社会问题相结合。

第三阶段：扶贫攻坚阶段（1994-2000年）。以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，我国的扶贫开发进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。在1997—1999年这三年中，我国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入20世纪90年代以来我国解决农村贫困人口年度最高水平。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。

第四阶段：为达到小康水平创造条件阶段（2001-2010年）。按照《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》（以下简称《纲要》）的要求，扶贫开发的基本目标是基本解决贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区生产生活条件，提高贫困人口的生活质量和综合素质。长期目标是解决贫困人口的基本需要，不仅包括温饱问题，而且包括基本的住宿、医疗、清洁的饮用水、基本的教育、交通等生活质量和发展能力。按照集中连片的原则，国家把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县。

自1980年开始设立财政扶贫专项资金以来，中央财政预算安排的扶贫资金规模由最初的5亿元增加到了2004年的122亿元。24年间，累计安排扶贫资金1200多亿元。同期，地方各级财政也在不断增加扶贫开发投入。贫困人口人均拥有财政扶贫资金由2000年的296.2元提高到2002年的375.9元，增加了约80元。减少一个贫困人口需要财政扶贫资金从1999年的1091.9元提高到了2002年的9928元，增加了8836元。如果加上扶贫贴息贷款、地方财政投入的财政扶贫资金、各级部门定点扶贫投入的扶贫资金和社会捐赠的扶贫资金，扶贫投入总量比减少一个贫困人口真正需要的扶贫资金量还要大得多。安排扶贫贴息贷款是政府支持扶贫开发的一项重要措施。据统计，1986-2003年，中央财政共计安排贴息资金近49亿元，通过对扶贫贷款利率给予补贴的方式，引导金融机构发行扶贫贷款1330多亿元。

中央财政在增加扶贫资金投入的同时，还制定了一些财税优惠政策。促进贫困地区经济发展和农民的增收减负，主要包括政府对贫困地区新办企业，在3年内先征后返或部分返还所得税；政府从粮食风险基金中拿出一部分资金对吃返销粮的贫困户给予补贴；对贫困户或受灾人口实行减免农业税政策；从2000年开始进行的农村税费改革，大幅度减轻了农民负担。

二、广元扶贫开发成效及资金使用分析

（一）广元扶贫开发情况及效果

长期以来，我市对扶贫开发工作十分重视，扶贫开发工作也取得了较为明显的成效。1986年，中央政府第一次确定国定贫困县标准，我市苍溪和旺苍被列入国家贫困县重点扶持，其余县区均为省定贫困县。“七五”时期，我市利用国家投入推广良种良法，发展短平快的种养业项目，1989年，全市提前完成“七五”扶贫目标任务；“八五”期间，我市将扶贫开发工作由面向千家万户分散扶持转向发展区域经济，建立支柱产业，增加造血功能，初步形成畜牧、蚕桑、药材、食用菌等农村产业。在“八七”扶贫攻坚阶段，广元除保留苍溪县和旺苍县外，增加了朝天区为国定贫困县。1999年，全市提前一年完成了国家“八七”扶贫攻坚的目标任务。

根据国家新世纪确定扶贫开发重点县的方法，我市苍溪县、旺苍县和朝天区为国家扶贫开发工作重点县（以下简称国贫县），其余县区均为省扶贫开发工作重点县（以下简称省贫县）。根据国家及省的要求，我市制定了《广元市农村扶贫开发实施方案》，主要任务是建设838个扶贫新村，改扩建89所乡镇卫生院；实施3万人自愿移民搬迁。近期，市级有关部门对我市《纲要》的实施情况进行了中期评估。结果表明：2001-2004年间，我市共启动建设扶贫新村303个，占十年规划任务的89%；新（改）建乡镇卫生院42所，占规划的46%；完成移民搬迁2133户，占规划的27%；基本解决了4.11万绝对贫困人口的温饱问题，占规划的39%。基础设施建设加快，农民生产生活条件得到改善；产业结构得到优化，特色支柱产业初步形成；劳务扶贫效果比较明显，贫困人口综合素质提高。

（二）广元扶贫开发资金使用分析

根据各县区资料及市农业银行数据汇总，2000-2005年，我市扶贫资金共计近15.3亿元，其中，国家扶贫资金合计为14.7亿元，其他扶贫资金合计5085万元。 国家扶贫资金占全部扶贫资金的96.6%，而其他扶贫资金只占3.4%，可见，中央政府是扶贫开发的主导力量，而对口扶贫、定点扶贫、捐赠、国际合作等方式只是扶贫开发的必要补充。在国家扶贫资金总额中，财政性资金2亿元，以工代赈资金2.1亿元，扶贫贴息贷款10.6亿元。2000年以来，我市各年扶贫开发资金呈波动态势，2001年最高达到3.22亿元，2002年最低只有1.56亿元，2005年预计为2.59亿元。各类扶贫资金年度变化无明显规律，2000-2004年间，国家财政性资金趋于上升，但2005年预计有所下降；以工代赈投入先减后增；2000-2001年，贴息贷款规模较大，之后有所下降，2003年以后基本保持平稳。；其他扶贫资金则年度波动很大。

再看看我市扶贫资金的相对变化情况。2000-2005年间，我市全部扶贫资金、国家扶贫资金和其他扶贫资金分别占同期GDP的2.50%、2.42%和0.08%。全部扶贫资金占GDP的比例由2000年的3.31%下降到2005年的1.80%，其中，其他扶贫资金占GDP的比例变化不大，扶贫资金相对规模下降主要是由国家扶贫资金占比下降引起的。由于扶贫贴息贷款并不是无偿的财政投入，所以，将其从国家扶贫资金中减去，分别考察国家扶贫资金占我市财政支出和专项资金的比例。2000-2005年，国家扶贫资金平均占我市财政支出的5.6%，我市财政支出对国家扶贫资金的依赖性并不强。但是，由于扶贫资金是国家专项资金的组成部分，扶贫资金占专项资金的比例更能说明扶贫资金的重要性。2000-2005年，国家扶贫资金平均占我市专项资金的11.4%，这一比例相对较高。同时，必须注意到的：由于市本级也获得了大量的国家专项资金，各县区实际得到的专项资金合计数明显小于全市专项资金总额；因此，大多数各县区扶贫资金占该县区国家专项资金的比例要明显高于全市平均水平。例如，旺苍、苍溪、朝天和元坝上述比例分别高达28.4%、20.8%、28.6%和24.4%。这说明在各县区获得的专项资金中，扶贫资金占有举足轻重的地位。

将旺苍、苍溪和朝天三个国贫县，以及中区、元坝、剑阁和青川四个省贫县的数据分别汇总，结果表明：2000-2005年间，国贫县全部扶贫资金、国家扶贫资金和其他扶贫资金分别合计为4.75亿元、4.4亿元和3460万元，省贫县全部扶贫资金、国家扶贫资金和其他扶贫资金分别合计为3.22亿元、3.1亿元和1625万元，国贫县扶贫资金分别占59%、58%和68%，国贫县获得的扶贫资金支持明显多于省贫县。除去扶贫贴息贷款部分，近6年间，三个国贫县资金总量占全市年度扶贫资金无偿部分的69%。再以以工代赈为例，1987年、1996年、2004年和2005年省贫县几乎未安排任何资金，以工代赈资金基本都支持了国贫县。特别是2003年温总理批示，中央扶贫资金只能用于国家扶贫开发工作重点县区，以工代赈资金的配置方向更加明确。从国贫县和省贫县扶贫资金相对规模比较中可以更清楚地看出差别。2000-2005年，国贫县全部扶贫资金占其GDP的比例为2.02%，而省贫县只占0.86%；国贫县国家扶贫资金占其财政支出的比例为6.84%，而省贫县只有4.42%；国贫县国家扶贫资金占其国家专项拨款的比例为24.8%，而省贫县只有13.9%。从扶贫贷款的投向来看，农行的扶贫贴息贷款也是集中用于国家扶贫开发工作重点县。因此，在扶贫资金的争取过程中，国贫县的身份还是非常重要的。

2000-2005年，在三个国贫县中，以国贫县名义申请的扶贫资金占其全部扶贫资金的34.6%，如果将全部扶贫资金的贷款部分扣除，上述比例则上升为58.6%。这意味着，近年来旺苍、苍溪和朝天扶贫资金的2/5—3/5是通过国贫县的名义争取而来的，失去这一名义，则国贫县的扶贫资金将有比较明显的减少。

在一些个体项目规划和安排上，国家也对贫困县给予了特殊优惠。例如，目前进行的县医院建设规划要求只能覆盖国贫县、省贫县和少数民族县，其余不予规划。在农村中小学义务教育“两免一补”方面，根据国家、省有关规定：对国贫县农村贫困生的学杂费和教材费分别由省级财政和中央财政一次性负担到位；对省贫县农村贫困生学杂费由省、市两级财政分三年负担到位，教材费由中央财政一次性负担到位。从2004年秋季以来，由中央、省、市财政安排的贫困县农村贫困生“两免资金”已达1915万元。另外，如果加上民政、卫生等国家隐性资金与政策支持，贫困县特别是国贫县得到的实惠更多。

综上，中央政府扶贫资金是我市各县区扶贫开发的主要支撑力量。从全市范围看，在财政支出和获得的国家专项资金中，扶贫资金所占比例并不高，且比例呈现下降趋势；但是，在各县区获得的国家专项资金中，扶贫资金占有举足轻重的地位。因为绝大多数扶贫资金均为戴帽下达，所以，拥有贫困县的身份有利于获得国家及省的资金支持；由于国贫县获得的扶贫资金支持明显多于省贫县，所以，在扶贫资金的争取过程中，拥有国贫县的身份更为重要。

三、扶贫开发中存在的问题

第一，援助对象范围宽泛和瞄准性不强，导致援助资金的稀释。比如，扶贫资金主要运用在592个国定贫困县，然而，目前国定贫困县的大约2亿人口中，只有2000-3000万贫困人口，因而绝大部分扶贫资金可能稀释到非贫困人口头上。尽管以前贫困县中贫困人口比例高一些，但是，上述稀释作用仍然不同程度存在。从近年的情况看，现有贫困人口大约只有一半位于非贫困县，这种稀释作用更为明显。1993年，我国贫困人口的70%集中分布于592个国定贫困县，到1996年这一比例下降到60%，到1998年下降到50%左右。这就是说，1998年，分布在国定贫困县的2100万贫困人口只占全部贫困人口4200万的一半，仍然享受着中央几乎全部的扶持资金，扶贫瞄准精度大大下降。但是，显而易见，在现行扶贫资金分配体制下，非国定贫困县贫困人口能够获得的帮助微乎其微。

第二，遗漏效应现象严重，扶贫资金边际效应递减。国家和地方政府下拨的扶贫资金相当部分没有真正用在扶贫上，扶贫资金被挤占、挪用的问题相当突出。2004年，国家审计署审计21个省（区、市）592个国家扶贫工作重点县的扶贫资金，发现用于平衡预算4.3亿元，用于买车和弥补行政经费等1.5亿元；扶贫贴息贷款投向不合理，主要投向交通、工业、电力、通讯等基础性和竞争性行业，而扶持农产的小额贷款逐年减少。其深层次原因是扶贫资金用在农户的小额贷款上，经济效益差，贷款收回率低。2000-2003年，到户贷款不良贷款率分别为47%、50%、51%和60%。扶贫资金通过各级政府扶贫部门逐级分配，到达社区时由当地干部来决策，贫困人口没有决策权，导致资金流失率高，使用效果越来越低。进入新世纪以来，扶贫工作的难度也进一步增大，解决贫困人口温饱的速度明显趋缓。造成这种情况的原因，一是连年没有解决温饱的贫困农户76%生活在山区，生存和发展的环境更差；二是贫困人口自身文化素质亟待提高；三是贫困人口居住更为分散，瞄准贫困人口的难度更大，取得效果的难度更大；四是刚刚越过温饱线的贫困人口在经济上极其脆弱，一遇天灾人祸极易返贫。在“九五”期间，脱贫1个人中央投入的扶贫资金和信贷资金约为2800元，2002年脱贫1个人相应的资金高达15000多元。

第三，扶贫开发缺乏激励机制，在相当大程度上造成了依赖性。目前，“国贫县”的帽子在一些贫困县里，并不是经济发展缓慢的体现，而是炙手可热、可带来种种实惠的宝贝称号。在许多地方，戴上并保住“贫困帽”是政绩，丢了这一帽子反而成了罪人。每个“国贫县”一年可平均分配到扶贫资金2000万元左右，在教育、招商引资等各个领域，国家都有明文规定的优惠政策，除国家的扶贫专项资金外，还有部门的资金支持。戴着“国贫县”的帽子，各垂直管理部门可直接向其上级主管部门争取资金支持，这部分资金更是可观。每个“国贫县”都有中央国家机关、大中型企业定点帮扶，以及发达地区对贫困地区的对口帮扶。这些帮扶单位不仅带来了大量的资金，而且也带来了贫困县所急需的技术、人才和项目。因为有了许多看得见和看不见的好处，对诸多“国贫县”来说，摘掉“贫困帽”是傻子，保住“贫困帽”反而是政绩。

第四，在扶贫开发过程中，“扶富不扶贫”产生不公平。各省区都有一些既不是“国贫县”也不是“省贫县”的县，它们的经济水平和自我脱贫能力比有的“国贫县”差得多，但因为没有被确定为“国家扶贫开发工作重点县”，因此无法享受到国家提供的种种政策优惠条件。例如：2004年，内蒙古准格尔旗GDP达95亿元，年财政收入完成12.5亿元，在全自治区101个旗县区中名列第1，但是，至今却仍戴着国家扶贫开发重点县的帽子。这种“扶富不扶贫”的倾向，对真正的贫困县来说是一种不公平，也使国家的扶贫政策打了折扣。

第五，扶贫开发的评价与监督机制不健全，贫困帽在一定时期形成“终身制”。根据国家十年扶贫开发《纲要》，评定“贫困县”的依据主要是贫困人口数量占乡村人口比例、农民人均纯收入、人均GDP以及人均地方财政收入等多项指标，取各县从1997—1999年3年各项指标的平均值进行比较。国家扶贫工作重点县的评定原则是：国家确定各省名额总量，具体县由各省根据实际情况分别确定。国贫县确定之后，并未对监测、评估、调整机制作出科学与明确的规定，因而形成在十年期限中，国贫县相对固定的局面。所以，在各省区确定本地 “国贫县”时，事实上产生了一种县级政府“争戴贫困帽，戴上就不摘”的现象。尽管在“八七扶贫攻坚”时期国家花费了大量的财力、物力帮贫困县脱贫，但令人奇怪的是，十多年来，虽然脱贫人口成千上万，但“国贫县”的面孔依旧。这种现象说明，我们扶贫制度中存在贫困动态监测、评估调整机制滞后等方面的纰漏。

四、国家扶贫开发政策趋势

尽管我国扶贫事业取得了显著成就，但目前仍是人均收入水平较低的发展中国家，发展不平衡的问题还相当突出。因此，我国政府将进一步高度重视消除贫困和缩小收入和发展差距的问题。目前，返贫问题已成为我国巩固温饱过程中遇到的一个严重障碍。2003年，有1460万贫困人口越过了温饱线，却又有1540万人返贫，造成当年贫困人口总量增加。2004年底，我国没有解决温饱的贫困人口有2610万，还有4977万是没有稳定解决温饱的低收入人群，两者合计有近7600万人。针对扶贫难度加大、贫困人口地位下降、解决温饱和巩固温饱现状并存等问题，在总结“十五”期间扶贫开发经验基础上，“十一五”期间，国家将继续加大扶贫开发力度，这是减少和消除贫困、建立和谐社会的迫切需要，是建设社会主义新农村的必然选择，同时也是我市扶贫开发的一个战略机遇。

根据我们从国家发改委农经司扶贫处了解的情况，目前，有关国家扶贫开发政策是否调整、如何调整以及何时调整并没有一个明确的说法。今明两年国家有关部门将进行《中国农村扶贫开发纲要——2001-2010年》的中期评估，国家将对扶贫开发效果显著的地区在资金与项目安排等方面实施政策优惠。但是，在如何鼓励国家重点扶贫县脱贫的机制建设等问题上仍处于研究与探索阶段。不过，无论政策如何调整，通过某些指标，以及在这些指标综合基础上确定一个界线，依此区别与划分扶贫对象仍将是一个基本的作法；而且，由于执行成本过高等因素的影响，以县为单位开展扶贫开发工作也仍是必须与必要的；另外，因为以往类似调整过程中都会引发众多争议及地方政府的寻租活动，国家十年扶贫开发中期评估可能不会涉及国贫县的进出问题，或者仅进行小幅调整，这意味着现有绝大多数国贫县在未来五年中将是稳定和安全的。

但是，鉴于国家扶贫开发政策执行中遇到的诸多问题，政策的调整与完善仍将是可能的。第一，未来扶贫开发途径将更为多样化，城乡经济的整体发展、开发式扶贫和救济式扶贫将成为主要方式。城乡经济的整体发展能够提高全体居民的生活水平，缩小城乡差距，提高大多数人的生活质量。开发式扶贫是我国扶贫开发行之有效的扶贫方式，通过扶持贫困地区和贫困人口发展生产，增强自我积累、自我发展能力，从而实现脱贫致富。开发式扶贫解决了我国2亿多贫困人口的温饱问题，但是，不能希望通过它解决所有贫困人口的温饱问题。对于贫困人口中的“五保户”、“残疾人”等丧失劳动能力的人口，救济式扶贫是唯一选择。对于居住在不适宜人类生存、生态环境恶劣地区的贫困人口，采取异地扶贫开发既能保护生态环境，又能节约扶贫资金。

第二，扶贫开发将以整村推进扶贫规划为切入点，改善贫困地区的基本生产、生活条件；以劳动力的培训和转移为切入点，提高贫困农户的综合素质；以发展扶贫龙头企业为切入点，带动贫困地区调整产业结构，增加贫困农户的经济收入。⑴加强贫困地区生态环境建设和基础设施建设，改善贫困人口生产和生活条件；⑵支持贫困人口教育和医疗卫生；⑶积极稳妥地扩大贫困地区劳务输出、推进自愿移民搬迁是新阶段农村扶贫开发的有效措施；⑷把贫困人口搬迁与发展小城镇建设、发展农业产业化项目结合起来，保证自愿搬迁的贫困人口能“移得下，稳得住，能致富。”

第三，调整扶贫瞄准机制，解决好重点与非重点扶贫区域内贫困人口的扶贫开发问题。新阶段扶贫面临新的变化，表现在由过去的面上贫困变成了点上贫困，由过去的区域贫困变成了插花贫困。以划分重点县的方式确定国家扶贫开发重点，有其历史性的必然和需要。但是，进入新的阶段后，则有必要进行调整。目前，划分国家重点扶贫开发县的做法，只是各省在申请中央扶贫资金分配份额时的砝码，对瞄准扶贫目标已无多大作用。因此，一是要逐步调整瞄准机制，以村一级作为新阶段扶贫重点。二是中央对扶贫重点可以划到县，但各省要确定到村。三是中央可以按县级考核，而各省要按重点村考核，这样更有利于全面扶贫，整体推进。与此同时，要调整扶贫资金投入重点，确保扶贫开发到村到户。

第四，调整扶贫贴息贷款政策，支持发放农村小额扶贫贴息贷款，满足贫困农户贷款需求。根据国务院扶贫办的调查，农行扶贫贴息贷款主要发放给了龙头企业、大的农业产业化项目和有效益的基础设施项目。对贫困农户而言，对贫困乡村小的生产项目而言，不仅门槛高、手续繁杂、费用高，更主要的得不到贷款。因此，未来扶贫贴息贷款可能会分成两块：一块由农行发放，用于支持农村贫困地区能够带动贫困人口增加收入的农业产业化项目、农产品加工企业，以及基础设施建设项目；另一块由农村信用社发放，支持贫困农户脱贫致富的生产项目。农行发放的扶贫贴息贷款可继续采取现行办法，由中央财政将贴息资金直接核拨给农行总行。农村信用社发放的扶贫贴息贷款，中央财政按适当办法将贴息资金分配给地方，由县级财政负责对县农村信用社发放的扶贫贷款进行贴息结算。这样调整后，既有利于发挥农行放贷规模较大的优势，支持贫困地区经济发展，又能调动农村信用社的积极性，面对千家万户发展农村小额信贷，解决贫困农户贷款难的问题。

第五，扶贫开发目标确定以后，应建立一套相应的扶贫开发效果评价机制和指标体系来衡量扶贫开发目标的实现程度。目前单纯通过人均年收入来评价扶贫效果不能全面反映贫困人口的生存和发展能力，单纯由政府部门评价和监督扶贫效果不能准确反映实际效果和存在的问题，应该建立由政府、非政府组织、当地贫困人口共同参与的扶贫开发监督和评价机制，建立全面反映贫困人口生存和发展能力的综合评价指标体系。借鉴世界银行可持续发展评价指标，扶贫开发效果应由期初和期末贫困人口拥有的资本总量差异来衡量。资本总量包括：⑴自然资本，包括土地、水、森林等自然资源和环境的价值，它反映贫困人口的生存环境。⑵人力资本，包括贫困人口接受教育、培训的情况，健康状况，它反映贫困人口的创造能力。⑶物质资本，包括基础设施状况、贫困人口人均年收入、投资水平、生活水平，它反映贫困人口把自然资本转化为物质资本的转化能力。

五、搞好扶贫开发、促进经济增长

为了从根本上解决我市扶贫开发中的问题，必须从以下两个方面着手。一方面要利用好国家的扶贫开发政策，从中获得最大的利益；另一方面则要建立有效的激励机制和正确的发展观，促进贫困地区尽快脱贫。

提高对贫困县和扶贫工作的认识，其一，我市是全省两个集中连片贫困地区之一（另一连片贫困地区为巴中），尚有15万绝对贫困人口、47万相对贫困人口。各县区在全省贫困县的位置仍然比较落后，在较长时期里，扶贫开发的任务十分艰巨；其二，我市的贫困县仍有较大发展的空间，而在短期内不会影响其贫困县的帽子；其三，受政策调整成本过高的影响，近5年间，现有的省贫县要想升格为国贫县是不可能的，政策口子也不会开；其四，要树立“帮扶励志”的指导思想，大张旗鼓地反对不思进取和“等靠要”思想，引导贫困县区自立自强、奋发进取。

充分认识我市贫困问题的长期性与复杂性。我市属于西部欠发达地区中的欠发达地区，是西部的西部，由于历史原因、自然条件、人口素质、贫富差距、失业、医疗教育不完善造成的贫困问题成为广元经济发展进程中无法回避的重大问题。历史贫困与现实贫困交织在一起，失业人口、流动农民工、失地农民和老年人口中正在形成新型贫困群体。因此，对我市贫困现状不可低估。宜极早调研，合理制定反贫困政策，根据贫困问题发展的基本趋势筹划有效的缓贫预案，争取不断缓解贫困问题，并经过长期努力最终实现共同富裕的发展目标。

认真调整扶贫开发思路，促进资金的整合使用。解决我市贫困人口的温饱问题，需要大量的资金投入，改变贫困地区的落后面貌，同样需要各方面的投入。因此，既要考虑扶贫资金的统筹安排，也要考虑扶贫资金与其他支农资金整合使用。要采取搭建“平台”、“拼盘”的办法，通过合理规划，以项目为载体，集中投入、整村推进、综合治理、成片开发，提高资金使用效益。

国家十年扶贫开发中期评估将非常重视项目的完成情况及效果，并以此为依据确定奖惩措施。因此，应强化扶贫开发项目及资金管理。建立扶贫资金分配及其项目公告、公示制度。在加大内部检查力度的同时，引入并强化外部监督，严肃查处各种违规违纪的人和事。为了保证资金安全，加强资金监管，一是要求财政部门严格实行财政扶贫资金报账制管理办法。二是成立由县级纪委、组织、审计等机关和部门组成的监督委员会，对财政扶贫资金的分配和使用情况进行监督。

建立扶贫开发的绩效考核机制。规范和制定扶贫开发成效的评价和奖惩办法，使绩效考核制度化。在政策导向和宣传上要大力倡导县区党委和政府应当致力于贫困问题的解决，应当把改变本地区贫困面貌的程度作为考核党政官员政绩的主要指标，并且将其制度化、规范化。对改变贫困地区面貌成绩卓著者应当给予包括奖赏、提升等在内的奖励措施。对于为政一方，贫困依旧乃至加剧者，应建立包括引咎辞职在内的惩罚措施。

建议在国家扶贫开发中期评估之前，在已经完成的我市《纲要》评估基础上，尝试开展全市范围内的扶贫开发专项评估和绩效考核工作，此项工作应以两年为期定期进行。评价体系应包括一套完整的经济与社会发展指标，兼顾相关贫困地区各类资产与收入变动的双重因素，运用抽样调查的方法，同时采取贫困地区干部、群众对扶贫开发效果打分的方法。市委市政府将对扶贫开发的先进地区及其领导进行重奖，并以扶贫开发专项评估结果作为决定各级干部任免的依据之一。

加强对贫困县扶贫成果及其统计数据的动态跟踪管理，及时准确地掌握贫困状况和扶贫开发工作情况。市统计局要建立相对独立的数据收集与评价体系，并对县区统计局的数据进行核实，及时掌握贫困县的经济发展情况；同时，要对在统计数据上弄虚作假者严惩不贷，一经发现即按党纪国法从事，以儆效尤，从而使县区行政长官树立实事求是的观念，对“贫困帽”既不敢妄“摘”，也不敢妄“保”。