在体制转轨时期，如何建立积极、稳定、有效的资金筹集和保障机制，是社会事业发展面临的一个重要课题。产品与服务特性及其对筹资机制的要求，为社会事业筹资机制选择提供了一定的基础。以此为基础，我们要努力构造形成保障社会事业全面、健康、持续发展的筹资机制。
一、我国社会事业筹资机制缺陷
1．整体资金动员能力不足。长期以来，我国社会事业和公共服务方面的资金投入显得明显不足，与其他部门相比，特别是与国民经济的支柱行业相比，筹资能力与水平的差距非常明显，与其他国家社会事业筹资情况相比，差距也十分明显。1996-2004年间，在我国城镇投资财务拨款额中，卫生、体育和社会福利资金占全部财务拨款的比例由1.02%下降到0.83%，教育、文化及广播电视资金占比由3.28%下降到3.17%，科学研究资金占比由0.54%下降到0.47%。这与交通、通信、水利、电力、钢铁、石化等行业在固定资产投资中的比重保持在较高水平或持续上升形成了强烈的反差。说明我们从战略、政策和机制的层面片面追求GDP增长，对社会事业发展缺少足够的重视。
2．政府的强制性资金保障不足。政府资金是社会事业发展的重要保障。但是，长期以来，政府的保障作用发挥得并不好。我国财政预算内各项事业支出日益增大，而事业发展却反而难以为继。尤其是基础研究、公共卫生义务教育、公共图书馆和博物馆等基础性、普遍性公共服务领域的发展更是日益艰难。其根本原因就在于现行社会事业产品与服务没有科学的界定标准，造成国家对社会事业部门出资职能范围的泛化。财政投入时很难保证国家战略重点的实施。一方面投入分散，苦乐不均；另一方面投入重复，缺乏效益，不能做到合理配比、资源互补。因此，简单地增加国家事业经费总投入已无法满足发展各项公共事业的需要。必须根据市场经济发展的规律，重新界定国家在社会事业的出资职能范围和重点。
3．各级政府的分工与协调不到位。中央政府与地方政府、各地方政府之间事权没有明确的、正式的分工，导致了地方政府重复和重叠投资程度很高，重复责任使得我们更难以辨别哪级政府应该负责提供哪些特定服务。本应由上一级政府承担的普遍性和基础性服务，却没有明确相应的责任，只能由下一级政府不断与上一级政府进行谈判，所需资金常常难以得到保障；本应由下一级政府承担的本地社会事业，又没有相应的财权保证，只能依靠不稳定的转移支付，实际上又成了上一级政府的责任。这容易导致上级政府推卸责任或下放责任，也必然导致下级政府推卸责任，故意在社会事业投入上留有缺口，依赖上级政府弥补。与此同时，上、下级政府都追求经济基础设施（高速公路等）的政绩快速见效，使得社会基础设施资金供给得不到满足。另外，如何将地方政府所拥有的机动财力真正用于当地急需的社会事业发展中去，也需要有健全的机制保障。
4．政府政策对社会资金的引导与激励不足。长期以来，社会事业领域的垄断与封闭现象十分严重。以文化、广播、新闻为例，由于文化在意识形态上的特殊性，过度强调社会效益，行政干预过多，企业不能及时松绑，负有太多政治的、社会的责任和义务。国有文化企业亦官亦商，缺乏激励创新机制，还有计划经济时的特殊政策，不仅影响自身的活力，也影响社会公平竞争。市场准入不够，比如出版发行行业的限制政策，使民营企业感到不在一个起跑线上，多观望等待，不敢冒险投入。从国外的实践来看，政府通常会采用适当的税收政策，引导大量社会资源流向社会事业行业。以教育为例，税收优惠政策可以降低企业和个人的教育成本，能够很好地解决制约劳动力素质提高的资金瓶颈。但是，我国税收政策的引导作用并未充分发挥。
5．市场化筹资体系与机制不完善。近年来，社会事业部门显现出越来越多的发展机遇，但是，市场化筹资体系与机制的不完善制约了这种发展。在全国文化和文物机构投资资金来源中，无论是公共性较强的图书馆、文物部门，还是市场性较强的艺术表演团体、艺术表演场馆，都强烈依赖政府资金，而非政府资金占比均较低。为高新技术的发展提供市场融资的条件，我国风险投资获得了一定的发展，但是，也存在很多问题。首先，资金来源有限，资本结构单一；其次，风险投资的运作机制有待完善；再次，风险投资撤出机制尚未完全建立，风险资本出口不畅。
6．资源存量整合与优化配置机制不健全。社会事业单位是国有资产较为集中的领域，但是，在这一领域的存量整合与重新配置面临着观念性、体制性和功能性障碍。以文化艺术团体为例，在把多个艺术院团组成演艺集团的时候，因为忽视了艺术品种生产的不同特点和各艺术院团的自主权的发挥，加上集团管理层次增加，决策过程拉长，艺术院团原本不多的艺术生产能力反而削弱。相当一部分文化集团由于其事业单位的身份，难以确立市场主体地位。目前，我国中心城市的中心医院积累了过剩的人才和设备等医疗资源，难以在现有基础上扩大接诊规模，导致一些优质资源不能充分利用，同时导致大量就诊者积压。另一方面，非中心医院或者周边城市，特别是广大农村严重缺乏优质的医疗人才、医疗设备等资源，无法吸引病人就诊，导致众多中小型医院病源不足，大量基础医疗资源闲置，进一步加重了医疗资源分布不均导致的不良结果。
二、完善社会事业筹资机制的对策
从我国社会事业发展的全局来看，要从根本上解决资金来源不足的问题，不能再简单的强化某些融资工具与融资渠道，而是必须跳出原有的体制与机制模式，构造一个能够充分动员社会各个主体资源的、集中财力办大事的、政府与市场合理分工的、财政出资有保有压的、有效引导与激励民间资金的、有效平衡地区差异的、充分挖掘地方政府筹资能力的社会事业筹资新框架，满足社会事业持续、稳定发展的需求。
1．建立强制性的供给机制，保障公益事业财政投入。保障公益性社会事业发展的财政制度必须进行重大改革。由于各级财政用于公益性社会事业的资金来源不稳定、弹性化、不可持续，从而不能确保公益性社会事业的财政支出职责，根本原因在于，还缺乏一个内在激励与外在约束相结合的机制来强制政府部门履行保障供给的职责。强制政府保障公益事业的筹资职责必须从三个方面入手，第一，建立法律强制机制，为保障政府部门履行公益性社会事业的职责，必须把相应的财政支出纳入法制轨道；第二，科学测算公益性筹资职责，包括测算政府存量筹资职责与增量筹资职责；第三，建立政府筹资职责激励机制，引入竞争机制，把国家与省对市县转移支付与市县社会事业发展效果挂钩，增强市县政府发展好社会事业的动力与压力。
2．调整供给主体分工，构造财权与事权相一致的筹资机制。要完成社会事业服务的有效供给，单靠政府、非营利机构或市场的力量都不够。应当根据不同类别的社会事业的特点，形成政府部门、非营利部门与私人部门之间合理的投融资分工与协作关系。我国拥有多层级的政府，每一级政府都拥有一定的统筹调度资金、支持社会事业发展的权限。三级政府部门之间围绕社会公益事业的筹资模式大致有三种类型：一是集中筹资模式，二是相对集中模式，三是分散筹资模式。我国社会公共事业应当实行高层政府为主导的集中筹资模式。可以由中央政府和省政府为主负责地方社会公益事业筹资计划，消除地区不平衡引起的筹资能力不平衡，保证各地区社会公益事业最低限度经费投入。要实现以高层政府为主导的相对集中筹资模式必须做到两点：一是加大中央政府对公益性社会事业的筹资贡献率。二是可以考虑在一些条件成熟的地区实施“省管县”的财政体制，提高省级政府筹资作用，使省级政府真正成为主导型投资主体，由省政府承担辖区内落后地区义务教育和医疗卫生的筹资职责。
3．优化财政支出结构，通过有保有压扩大资金来源。要优化财政总支出结构，增加社会事业财政经费来源。新增财力主要用于保障关系国计民生的重点项目建设，保障社会稳定和解决困难群众生产生活问题，加大社会公共服务投入等，推动财政支出结构日益向公共财政方向转变。要优化医疗卫生部门财政筹资结构，增加公共卫生财政经费来源。确保公共卫生服务的财政经费来源。加强基本医疗服务的财政经费供给。调整非基本医疗卫生服务的财政筹资机制。要优化教育部门内部财政筹资结构，增加义务教育、职业教育财政经费来源。新的教育投融资改革可将教育服务划分为义务教育、职业教育和精英教育三个层次。按照教育事业的外部效益来分析，义务教育（或基础教育）要大于职业教育，职业技术教育又大于精英教育（高等教育）。在财政资金有限的条件下，要优化调整三类教育事业的筹资结构，当义务教育、职业教育与精英教育产生冲突时，应当全力保义务教育与职业教育的财政经费。
4．建立财富转移机制，缩小筹资能力的差距。要实现均等化目标，除了开拓筹资渠道以外，还需要建立财富平衡机制，促进地区之间、城乡之间、不同利益群体之间的资源转移，增强欠发达地区社会事业的投融资能力。加大国家对落后地方的支持力度，弥补地方资金缺口。要实行有区别的财政转移支付，人均财政收入与科、教、文、卫、体支出水平越低的地区，中央与省政府给予的财政援助就越高；反之则低。进一步完善分税制，理顺中央与地方的财政关系，对落后地区要多予少取。加强城乡之间财富转移机制建设，统筹社会事业发展。完善地区之间财富转移机制，构建新型扶贫机制。未来中央政府应当借鉴欧盟经验，通过改革税制，建立一种地区之间“抽肥补瘦”的平衡机制，设立中国特色的地区结构调整基金。基金的资金来源于超过发展平均线以上的地区的累计税。国家可以利用这个地区结构调整基金“雪中送炭”，发展不发达地区的社会公共事业。
5．理顺政府资金渠道，开拓新型的、稳定的财政资金来源。地方税收是地方财政预算内收入的主要部分，也是社会事业的发展的重要财源。因此，优化调整地方税收体系，是扩大社会事业资金来源的重要途径。未来要增加社会事业财税投入，从地方税收来源来看需要完成三大战略调整，一是提高税率，逐步提高城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、资源税等稀缺资源的税收税率，使地方能够把过去的“小税、薄税”变为主税、强税；二是开征新税，未来要逐步将不动产税、遗产税和赠与税列入征收范围，同时还要对某些特殊消费行为、超标房产征收奢侈税，以进一步充实地方收入。三是藏富于县。未来需要对非税收入进行规范与清理，以确保社会公益事业的发展。总的对策是“费改税”与“规范费”同时并举，“破”和“立”一起进行，把五花八门的政策性收费转为公开的、统一的、规范的、更易为大众所接受的使用者收费的办法来筹集财政社会事业的经费。完善资源收入机制，挖掘土地等资源的筹资潜力。拓展资产收益渠道，加大国有资产转移支持力度。利用资本市场功能，拓展政府资金融通渠道。挖掘财政信用功能，扩大项目融资的资金来源。
6．引导社会资金流入，建立多种形式的公私伙伴关系。政府部门投资基础设施，引导社会资本投资产业项目。政府部门带头出资，引导社会资本跟进投资。政府通过各种筹资工具，扩大金融资金的引进。目前急需发展的、提供普遍公共服务的农村医疗、职业教育、社区医院、社会福利中心等机构建设，完全交给国家包办或推给家庭集资均难以办到。应当以互助合作组织为依托，形成上级政府支持、当地政府资助、群众自愿集资、社会团体捐助的方式共同分担集资职责，构建“六个一点”（中央政府拿一点、省政府拿一点、市县政府拿一点、个人拿一点、企业拿一点、社会捐助一点）的筹资机制。一部分具有经营性质国有医疗机构、文化机构、社会疗养机构需要改制，政府可以通过支付前期改革成本，引导民间资本参与国有事业机构改革，把原来政府拥有的单一产权改制成为多元化股权或混合所有制，从而在社会财产关系层面形成公私伙伴关系，实现制度性筹资目标。有条件出让“有偿供给权”，扩大民间经营权筹资。放宽与降低市场准入门槛，扩大民间资本投融资渠道。
7．发挥政策性杠杆的功能，有效激励社会资金的流入。恰当使用财政补贴，给予投融资关键性支持。一是收益补贴，二是补贴消费，三是创业补贴。完善收费价格机制，促进社会资金滚动扩张。一是实行名校、名院（医院）优价制。要鼓励优质优价，使投入多、服务优质的名校、名院、名专业得到较多的或完全的成本补偿，财政可以逐步断奶，实现自我积累与发展；二是实行普通学校、普通医院、普通文化单位价格补贴制，使其能够具备必要的营运能力与发展能力。发挥税收政策功能，进一步提高对捐赠者应纳税所得额的扣除比例，调动捐助者的积极性。鼓励有条件的非营利医疗机构、普通大学等公共事业建设单位通过公开发行免税债券进行筹资。
8．建立多层次的筹资平台，形成集中财力办大事的机制。整合各类财政性资金，建立规范的社会公益事业服务基金。大幅度整合财政资金收支渠道，建立起集约的、规范的、稳定的社会事业财政筹资机制。一是从地方政府来看，要建立起统一的社会事业政府发展基金。基金来源于各类预算外收入、部分土地收入、部分国有资产收入、国家转移支付收入、地方债券收入等等；二是从中央政府来看，建议在把五花八门、名目繁多的专项转移支付资金进行归类合并之后，形成高度集中统一的转移支付基金。中央政府不再按照无数的社会事业项目直接对口基层政府，而是把转移支付基金按照年度切块分给各省政府，由省政府统一配置到各市县的社会事业项目。发展各种类型福利基金会，吸引海内外捐助资金。大力发展产业性基金，吸引社会资本的进入。社会发展投资基金为具有产业属性的社会事业提供资本支持，通过向社会发行基金股份，设立社会发展基金公司，由基金公司委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，投资收益按投资者的出资股份共享，投资风险由投资者共担。
9．改革社会事业资产经营管理体制，实现资源优化整合。打破公立机构的行业垄断，促进社会事业资源的整合。可以成立医疗、教育、文化等领域的国有事业资产经营公司或投资公司，把分散的国有教育、医疗、文化、科技等机构的国有资产统统纳入公司进行整合与重组，然后把部分资产推向市场化运营，吸纳外部优质资源采取合资、股份制改造、兼并、拍卖、合营、特许经营等多种途径实现资源的跨所有制整合。推进社会事业资产开放式使用，提高公益资源共享效益。一是推动各类社会事业单位资产相互开放、相互协作、联合开发、互通有无；二是大力鼓励和支持各级各类学校、图书馆、文化馆等全面对社会开放。构造社会事业与企业的共建机制，促进两种资源的相互融合，形成科技、教育、文化、企业之间的新型合作伙伴关系，实现优势互补，取得双赢效果，为社会事业投融资扩张开辟新途径。
作者：刘立峰、王元京
