图2反映的中、印两国55年的产业结构变化表明，印度的工业占比很低，至今仍然没有条件实现工业化。

　　大凡是人口过1亿的发展中国家加快城市化，都有农村贫困人口转移及其引发的社会问题。而且，无论城市化率只有30%的印度，还是城市化率高达70%以上的墨西哥，发生的问题是相似的。

　　墨西哥和孟加拉的总人口都是1.3亿左右，而中国2006年据各种研究推算的农村转移出来的非农流动人口在1.8—2.5亿之间。亦即，中国这十几年间转移出了超过墨西哥、孟加拉或巴西（1.8亿）国家规模的人口，却至今没有发生过拉美和南亚次大陆的游击队起义、黑社会动乱和全国性的饥饿。而且，中国也是唯一的虽有约2亿的大规模人口流动，却没有出现大型贫民窟的国家。这种不幸之中的大幸，一是因为中央政府强调的是“城乡统筹，协调发展”，而并没有简单地强调城市化。二是因为中国坚持了农村的基本经济制度，强调家庭承包制的农村基本经济制度长期稳定不变。这个看似简单的对比也许说明，在一个人地关系紧张的国家不能让农民过分失地，否则必反。

　　中国作为世界人口最多的发展中国家，的确很难一般性地以欧美现代化进程中的工业化带动城市化为榜样，而是应该更多参考其它人口过亿的大型发展中国家城市化的经验教训。其实，中国现在的文件语言中已经出现很多体现“中国特色”的积极变化，强调“城镇化”、多元化发展路径就是其中的主要特色。我们研究到底以什么方式加快中国的城市化进程，既应该客观地看待理论界争论颇多的所谓城市化的道路选择问题，也应该认真地、更多地借鉴发展中国家城市化的教训。

　　虽然，中国在工业化进程加快时，拉动了农村劳动力成为钟摆型的流动打工人口，因此没有出现其他国家都出现了的大型贫民窟。不过，中国也有巨大的由民间消化的制度成本：其一，中国不是绝对没有外来人口的贫民窟，以北京为例，朝阳，区的“河南村”、丰台区的“温州村”之所以被强行拆迁，一定意义上就因为它类似于、或者正在演变为与其他发展中国家相似的贫民窟。其二，农村流动打工人口及其家庭和社区都承担了很大代价，不仅农村中从事繁重体力劳动的是老人、妇女和儿童，而且出现劳动力大量转移的欠发达农村离婚率超过50%，刑事犯罪中流动人口占比超过80%和未成年人口犯罪中“留守儿童”占比70%以上的现象。这些，都属于不能简单化地靠加强法制建设就能化解的社会性问题。

　　本文作者认同中国当前以新农村建设来缓解城乡二元结构这个基本体制矛盾的方针，认为应结合新农村建设的国家战略和政府大幅度增加农村投入的历史机遇，率先在县市以下开通城乡，以优惠政策促进农村人口向包括城关镇在内的中心城镇集聚，以低成本的农村“城镇化”和自治性质的乡村治理结构来逐步缓解“三农问题”。以保证在贯彻科学发展观的前提下，使中国农业有可持续发展的必要条件。

　　四、政策建议

　　（一）“城镇化”发展的目的是缓解“三农问题”

　　城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中国农村可持续发展面临的资源、制度的环境制约而言，以城镇建设为主的城市化是手段。考虑到其他发展中国家加快城市化进程导致农业、农村衰败和农民大量破产引发冲突的教训，中国在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下提出“城镇化”战略，主要目的是在维护稳定的条件下逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系，合理地缓解农业、农村、农民这“三农问题”。

　　这当然需要一系列的政策措施。应通过培育城镇积累功能和自我发展机制，使已经非农就业的劳动力和过剩的农村人口进入附近城镇，从而减轻有限的农地已经超载的农业人口负担，以保证中国农业有可持续发展的必要条件。此外，区域资源条件本身决定了不同的经济区域有不同的发展模式，需要分类指导。

　　（二）解决与城镇发展相关的产权问题

　　“城镇化”发展的关键在于进一步深化改革，理顺农村社区土地和乡镇企业产权关系。

　　其一，农村小城镇的土地制度必须体现社区成员作为农村财产的所有者的权益。对于县及县以下城镇建设在内的农村土地资源配置，应在统一规划的前提下允许农村集体土地以多种方式参与城镇开发，实行“基本建设用地作股，工商业用地租赁”的原则，并鼓励农民把在农田基本水利建设中创造出来的“地滚地、地换地”等经验用到城镇建设中，分享土地农转非所带来的增值收益。

　　其二，在村级乡镇企业的产权改革中，应积极推广得以在一次分配中就保证公平的“社区共有制的农民股份合作制”，以国家赋予政策优惠来保持其原有的以社区公共福利和劳动力就业最大化为目标的属性。同时，还必须对县以下城镇政府占用资产的集体所有制属性，通过清产核资，推行股份合作制，重新予以明确。

　　（三）国家的新农村建设投资重点是发展中心镇

　　由于大多数城镇近年来的变化基本上产生于“撤乡并镇”，是数量的扩张而非质量的提升，因此应该明确强调包括欠发达地区的县级城关镇在内的中心镇发展，一般乡镇政府则需改为派驻机构以限制其政府政绩目标下的盲目发展。中国各地事实上已经合并了一多半乡镇，从1984年进行“撤社建乡”时的约9万个，减少到现在的不足4万个。如果在实现全面小康大目标的未来13年内集中发展1万个中心镇，平均每县市3—5个，则可将2020年之前需要转移的2—3亿农村人口的一多半吸纳到城镇。如果城镇建成区面积以每平方公里投资1—2亿元计，则需要投资1—2万亿元。再计人带动效应，则每年就会有不少于3000亿元的投资总额，可增加近千万城镇人口的市场消费。这就有可能使“城镇化”成为拉动内需型经济增长的长期因素。

　　（四）改革地方治理结构，理顺建制镇与村自治的关系

　　“城镇化”发展应该因地制宜，创新管理制度。县级以下的建制镇可以试验降低行政成本的自治政府原则，在与上级政府实行财政分权的同时，有独立自主地缩小、合并机构和编制的权利。但无论怎样设立机构，其管辖范围都应该限制在建成区内，并主动与村民自治制度接轨，不得违反村民自治的有关法律，不能干涉有自治权的村，不能靠剥夺农村和农民筹集城镇建设经费。