——在“惠及13亿人的基本公共服务”国际研讨会上的演讲

我们都知道中国是一个城乡二元体制结构，在政府财政体制和服务体制上都有明确表现，因此我们谈基本公共服务的时候，我们应该注意城乡二元结构是两套制度，介绍一下农村的财税与农村的公共服务。

    首先看形成城乡公共服务结构，首先因为我国经济连续50多年增长，初期是工业化导向，中期是城市化导向；对内自我剥夺完成原始积累，对“三农”剩余的大量提取造成典型的、长期的城乡二元结构。不可能像西方国家那样通过殖民化向海外获取资源来完成工业化。要现代化就是工业化城市化，就要积累，积累就是这样来的。短期是否可能打破这样的体制呢，可能性不大，但是还是要努力。

    接着看，中国的宏观背景是一种行政指导型的城乡二元结构社会，政府自上而下单向治理；不同于城市的乡村治理结构。我们体制的最大优势就是集中力量办大事，集中的体制本身他们认为是一种体制的好处，是行政主导的体制。其制度收益表现为能够集中力量办大事。另一面还有制度成本，制度成本一般有强势集团向弱势集团转化，在这样一种社会下，出现了不同于城市的乡村治理。我们今天要谈的公共服务，或者叫做公共品等等。这些东西其实是与乡村治理结合的，因此我们应该知道乡村治理和城市治理是两套体制。

    中国50年经济周期趋势，中国50年来经济的积累，成本一定是一个转移的过程，他的制度收益表现为中国几乎是依靠内部原始积累来完成工业化的发展中国家，这可以与其他人口发展大国比较，到目前为止，所有人口超过1亿人的大国，没有一个完成工业化，中国靠的是体制优势，体制优势的制度收益被工业化收取，工业成本变成三农问题。

    2003年以前，整个国家财政叫做“建设性财政”，城乡二元结构体制下的“建设型”国家财政与“吃饭型乡镇财税体制”转型，1984-2004年完成农村家庭承包制以后的乡镇财税与行政体制变迁。2004-2006年“免赋”导致县级统一财权。大家都说公共服务，但尤其是改革以来，通过我们的财政和GDP的数据，1992年中国宣布改革，1992年财政占GDP的数据急剧下降，80年代时财政占比84%左右，1993年开始就在10-14%，最低年份不到11%，财政占比下降到11%左右的时候，一般情况下很难再提供公共服务，所以说城乡二元结构体制下的财政，政府是建设型，从两次改革，1984-2004年的改革是在财政压力下进行改革的，改革为财政承包体制。这个过程中，有一个农村财政体制的重大变化，就是财政部发文允许县以下乡村执行自收自支，以前没有的，以前的人民公社是生产单位，财政落实到公社，但是伴随于另外一套体制。总之，1984年我们开始实现撤社建乡，撤队建村，允许自收自支，这是第一次改革以来的乡村财政改革。第二次是1994年实行。2004-2006年，出现的免赋，出现了免除三税的情况。出现了撤乡并村，公共负债暴露的问题，村级“一事一议”大多数不可能执行，乡村公共资源私利化。很多改革都执行不了，大部分不能执行。当大家讨论基本公共服务的时候，农村的基本公共服务是另外一回事，与农村的财政是不相关的。

    改革前农民事实上承担公共服务供给主体的义务，城乡分割的公共品供给机制，城市基本服务均等化和福利单位化，农村社区化，赤脚医生加民办教师，小农经济可以提取的剩余总量非常有限。改革后政府失灵、市场失灵，面临双重困境。因为2003年财政转型了，财政转型重要内容是加大对农村的投入，三农问题成为重中之重。

    2003年以后，公共政策大量出现，农村的公共还是需要讨论的，于城市不一样。新农村建设是什么？第一是国家发展战略调整，政府承担农村基本公共服务；二是发展主要向外部发展。如何解决农村公共品均等化呢？先要解决投资不足，再调整结构，增强农民可谈判的资源。

    最后一点为什么要强调农民主体地位，为什么要强调农民组织化，假如农村基层缺乏载体，新的政治体制是很难衔接的，很多例子教训证明，基层的行政化体系与新政策的结盟不是一回事。公共服务如果对应的是私立化的行政，对应的是经营结盟，如何公共，首先提高农民组织化的政府，再说政府主动跟农民组织构建伙伴关系，实行良性的互动，公共服务才能到位。

    如何使社会资源转化为社会资本，这是发展中国家解决农村可持续发展的重要领域，我们讲提高农民的谈判地位等等，是一定要在农民现有的社会资源、人力资源等使之向社会资本转化，才有可能实现基本公共服务。