目前，我国已进入工业化和城市化快速发展阶段，这意味蕾今后相当长一段时间内不仅农用地转用的速度会加快，而且转用的规模也会增大。在此过程中，如果不能有效协调各利益主体的关系，必将导致更多的矛盾和纠纷，影响经济发展和社会稳定，也会对我国粮食安全造成影响。因此，深入分析土地利用和土地管理过程中各种问题产生的原因以及现行农用地转用模式的缺陷，对于完善土地管理制度和制定相关政策都具有重要的意义。

　　一、完善土地管理制度需考虑的六个基本条件

　　面对工业化、城市化的宏观背景，我国目前的土地管理无论在产权制度方面还是在管理体制方面都还存在不完善、不适应、不合理的问题，需要进行改革和完善。改革和完善土地管理体制需要满足以下六个基本要求或曰基本条件：

　　(一)降低工业化和城市化成本。当前的劳动力报酬低、土地价格低以及实际税收低构成了我国工业化的核心竞争力。在民营企业规模偏小，国有企业自主创新能力不足的情况下，低成本是我国工业化极为重要的优势。工业产能和资金的积累不能脱离这个阶段而独立存在。如果土地成本过高，势必影响企业积累，导致城市“门槛”的提高，势必影响城市化的进程。

　　(二)维护农民利益。维护农民的利益是建立和谐社会的要求。目前，我国失地农民在4000万人左右。在工业化和城镇化过程中，我国还将有近亿农民失去土地，失地农民的规模非常大。如果农用地转用过程中，农民的利益得不到保护，必将引发大量冲突和纠纷。只有将广大的失地农民整合到城镇中才是可持续的城镇化。

　　(三)满足工业化和城市化用地。“发展是第一要务”，我国经济社会中遇到的各种矛盾只有通过发展才能解决。这就需要有承载经济发展的载体，有为工业化和城镇化发展提供空间的土地。如果工业化和城市化的用地需求得不到满足，必将影响经济的持续发展。

　　(四)集约利用土地。土地作为一种不可再生的资源，是人类社会赖以生存和发展的物质基础。我国陆地国土总面积960万平方公里，居世界第三位，但相对数量小，人均占有土地仅相当于世界平均水平的1/3。尽管土地资源非常短缺，但土地利用的集约度却并不高。这就要求综合运用经济手段和行政手段来约束土地使用者的行为，提高他们集约利用土地的自觉性，在全社会形成土地集约利用的有效机制。

　　(五)防止恶性投机和寻租活动。抑制甚至打击土地投机活动是土地管理制度建设的应有之义。我国城市土地市场化程度不是很高，城市土地的供地方式仍然采用无偿划拨和有偿出让“双轨制”，而出让方式又分为协议、招标、拍卖和挂牌等四种形式。这种供地结构势必会导致“同地不同价”问题，为寻租活动提供空间。

　　(六)国家保持必要的强制力。在农用地转用，特别是征用土地的过程中，政府需要具有必要的强制力，一方面能够有效协调私人利益和公共利益的关系，另一方面也能让产权人调整土地交易的预期。

　　农用地转用过程中需要满足的六项要求或日六个条件并不是孤立存在的，而是有机地结合在一起，它们共同构成了完善土地管理制度的边界。

　　二、土地产权制度改革的方向与路径

　　土地产权制度是土地管理制度的基础和依据。在工业化和城市化过程中，应采取既能提高效率又能实现公平的土地产权制度，解决土地管理过程中存在的种种问题。

　　(一)改革方向：化土地二元产权制度为一元产权制度。中国不能走土地私有化之路，基于中国的国情，是中国工业化、城市化过程中的必然要求。中国农村的土地应像城市土地一样，实行国有化，与此同时，将土地的使用权赋予耕种土地的农民。

　　宪法规定农村土地归集体所有，由于已不存在集体经济组织，因此从性质上已转化为集体成员共同所有，即由公有制转化为“共有制”。后者和前者的重大区别在于集体成员只对某项财产共同享有所有权，而不需共同劳动，共同分配。事实上，农村土地不需要由集体成员共同所有，农村土地分田到户或日承包到户以后，农户成为基本经营单位，自行决定种植什么，如何种植，并承担市场风险。近两年，为了减轻农民负担，取消了“三提五统”，从2005年开始，国家取消了农业税，并且对种植粮食的农户进行补助。土地由农户使用并享有收益权，已完全没有村民共有的必要。国家通过《土地管理法》和《土地承包法》已将农村集体的权利剥夺殆尽。从作为土地发包方的集体所有权的权利和义务来看，既无使用权，也无收益权，更无处置权。因此，土地集体所有的制度已没有存在的价值。

　　日本在工业化、城市化过程中有许多教训。日本实行土地私有制，国家基础设施建设由此付出了高昂的代价，如在道路建设中，用地费占总投资的比重曾达到90%。农民通过转让土地获得了巨大收益，并用于购买房产和企业的股票，成为房地产市场和股票市场上扬的动力源之一。在房地产市场和股票市场不断上扬的同时，企业的成本也在节节上升，国际竞争力下降。韩国也实行土地私有制。在工业化和城市化过程中，土地问题成为一大制约因素。集中表现在土地投机和不断升高的地价上。地价上升、土地集中、不动产投机构成恶性循环的三个环节，并使土地问题引发出诸多社会政治问题。地价上升增加了道路、供电等基础设施建设的成本，阻碍了基础设施建设的进度。农村土地大量集中在大土地所有者手中，自耕农土地所有制面临解体，佃农制再次出现。针对土地方面存在的突出问题，上世纪80年代末期，韩国提出了“土地公概念”理论，出台了一系列限制土地所有权的法律，对土地私有权进行直接限制和间接限制。

　　总结历史的经验，“耕者有其田”是容易做到的，但“耕者保其田”却难以做到。因为兼并者在虎视眈眈，时刻准备将农民的土地收归囊中。在我国目前的生产力水平下，一旦恢复土地私有和自由买卖势必造成土地的大量兼并。从土地上脱离出来的农民，由于自身技能和其他外在因素的影响，不可能在短期内全部被非农产业吸纳，加之农村社会保障制度的缺失，将会造成众多失地又失业的农民流离失所、无计维生，从而引发社会混乱。如此一来，非但不能解决三农问题，反而会使问题进一步恶化。因此，在中国实行土地私有化之路是行不通的。

　　土地国有化是中国改革土地产权制度的现实途径。应改革土地二元所有制度为一元所有制度，即废除土地集体所有制，代之于土地国有制。在此基础上，根据土地用途，确定土地使用权等不同土地权能，在合适的时机修改宪法，并相应修改有关法律。

　　(二)土地使用权长期化。土地使用权是土地所有权的一一种权能。土地使用权长期化是中国发挥市场配置资源的基础性作用的一个重要措施，有利于加快土地流转和交易，实现土地资源的有效配置，从而实现土地的集约利用。

　　当国家掌握了土地所有权以后，就可以通过法律或授权政府将土地使用权直接授予承包土地的农户。农户在国家法律规定范围内，具有使用、经营等权利，即可以转让、租赁、抵押和继承，不受村委会的非法干预，也不受县乡政府的非法干预，农民的土地使用权就可以得到何效保护。同时，农业用地尤其是基本农田才能够得到有效保护。农民需要改变土地用途，必须得到政府的许可。如农民土地的转让不符合国家规定的条件，村委会和乡县政府就可以依法进行干预。无论是公共利益或是一般城市建设用地，都应按照土地使用权交易市场的价格标准对农民进行补偿，村委会或乡县政府无权对农民转让土地的资金进行分割，对因转让而失去土地的农民应强制其缴纳各种社会保障资金，将其纳入城市社会保障体系。