我国幅员辽阔，区域差异大，应依据自然地理、资源禀赋和经济社会发展水平，遵循市场经济一般规律，构建各具特色、协调联动的区域发展格局。为了提高资源配置效率，推动经济发展方式转变，切实提高国民经济发展的质量和效益，不断优化国土空间开发格局，需要在东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起区域总体发展战略基础上提出新的战略构想，从更高层次、更大范围、更宽视野探索未来20年区域发展战略，进一步完善区域经济发展的战略思路。

一、我国促进区域发展的经验与存在问题

党中央、国务院高度重视区域发展问题，区域发展战略始终是国家发展战略的重要组成部分。新中国成立以来，我国区域发展战略大体经历了3个发展阶段，即改革开放之前的区域均衡发展战略，从改革开放开始到上世纪90年代后期的区域非均衡发展战略，以及从上世纪90年代后期开始至今的区域总体发展战略。回顾区域发展战略的形成过程与实施效果，既取得了丰富的卓有成效的经验，也有值得吸取的教训和问题。

（一）实施区域发展战略取得的经验

2000年，中共中央决定实施西部大开发战略的重大决策，2003年和2006年，又分别决定实施振兴东北地区等老工业基地战略和促进中部地区崛起战略，加上从1979年开始实施的东部率先发展战略，我国区域总体发展战略初步形成。近年来，党中央、国务院又陆续出台了一系列区域规划和政策文件，区域发展的目标指向更加明确，战略格局更加清晰，政策体系更加完善，支持举措更加务实，开发格局更加优化，区域发展的协调性进一步增强，区域经济发展呈现出生动活泼的良好局面。通过推动区域发展工作实践，立足理论创新、政策创新、方法创新，形成和积累了许多宝贵的经验。

1.坚持因地制宜、分类指导是实施区域发展战略的核心要求

我国地域辽阔，各地区发展条件不同，要素禀赋迥异，只有立足各地实际，制定实施尺度适宜、指向明确、内容务实的区域政策，充分发挥各地区比较优势，才能将区域发展的潜力转化为现实生产力，进而形成各具特色、协调发展的崭新局面。分类指导在空间指向上必然要突出重点，也必然是分散进行、分块实施，从各区域板块的实际出发相对独立的制定区域政策和区域规划。在把握国家战略方向的基础上，坚持从各地的实际出发，设定不同发展目标，提出不同任务要求，采取不同政策措施。从而既实现国家整体意志在局部的体现和落实，又推动解决在实施一盘棋战略中间出现的“一刀切”问题。

2.发挥中央和地方两个积极性是实施区域发展战略的重要原则

国民经济是地区经济的总和，只有实现地区经济又好又快发展，才能最终实现国民经济又好又快发展，因此国家各类政策的着眼点应在于充分发挥各地方作为经济发展主体的作用。与此同时，为了防止地方发展脱离国家整体发展轨道、偏离国家战略方向，中央政府应当发挥调控、引导作用，但这种作用不能损伤而且应当有利于促进地方发展的积极性、创造性和能动性。区域发展战略正是因为比较好地处理了中央和地方的关系，最大限度地发挥了两个积极性，才取得了两个方面都满意的效果，受到了两个方面的高度重视和积极对待，从而才能够上下一体、齐心合力，实现地方发展和国家意志的有机统一，进而形成可控有序、生动活泼的发展格局。

3.推动重点地区加快发展是实施区域发展战略的重要着力点

制定区域战略和政策的目的是为了解决区域问题，而所谓区域问题就是制约和影响区域发展的一系列瓶颈和矛盾，其集中表现是地区差距过大问题，因此，促进区域发展就是要围绕解决过大的地区差距为中心进行攻坚克难。近年来有关部门从不同地区的实际出发，积极运用政策支持与体制创新等多种手段，统筹解决重点地区跨越发展与转型发展、外部推动与自我发展、提升效率与促进公平、脱贫致富与全面发展等重大问题，立足于解决突出困难和关键问题，大力促进欠发达地区特别是贫困地区跨越发展，加速补齐地区发展的短板，区域发展协调性明显增强。充分发挥和培育地区比较优势，拓展地区发展潜力和核心竞争力，促进区域合理分工与一体化发展；着力推进基本公共服务均等化，保障不同地区的人民享有平等发展权利和创业机会，最大限度地激发全体人民自我发展的热情和动力。

4.大胆探索、改革创新是实施区域发展战略的强力保障

重大问题的创新试验是促进区域协调发展的重要途径，体制机制创新是促进区域协调发展的根本保障。近年来，国家围绕解决重大区域问题，选择了一些条件较为成熟的地区搭建试验平台进行先行先试，取得了良好成效，也积累了丰富经验；围绕构建促进区域协调发展的长效机制，开展了一系列探索，在完善市场环境、促进良性互动等方面取得了积极进展。党的十八届三中全会对全面深化改革做出重大部署，其中很多重大任务需要通过在特殊区域先行先试、积累经验、探索路径。

改革创新是这些年区域经济发展出现迅速变化的关键原因。近年来，有关部门把改革创新作为促进区域发展的重要途径，努力构建和运用适宜载体、平台和机制，加强对关乎全局和区域发展的重要地区、重要领域和重要环节进行探索试验，推动形成了支持创新、鼓励突破、促进协调的政策与制度环境，不仅解决了前进路上的一系列羁绊，也形成了许多有益于整体的成功经验和做法。促进区域发展仍然任重道远，随着形势变化，所面对的局面将更加复杂，需求也会更加多样，必须继续坚持改革创新的精神，努力探索优化促进区域发展的路径和方式，加强重点地区的先行先试，特别是要打造和依托必要的试验平台，强化体现国际通行规则、发展规律和前进方向相关事项的探索实验，才能积累经验、摸索道路、提供示范、继续前行。

5.着眼长远，构建长效机制是实施区域发展战略的基础支撑

促进区域发展要取得实质性进展，区域发展的成效要得以巩固强化，从根本上说都依赖于构建长效机制。这些年，有关部门立足于促进区域发展，从不同层面对构建长效机制作了一些探索，包括规划编制计划审核程序、重大战略与政策的落实机制、区际间利益关系平衡协调机制、促进区域发展立法基础工作等，取得了初步的成效。实践证明，相关体制机制较为健全的地方，制约区域发展的突出矛盾和问题解决得就比较好，国家制定的相关区域的战略规划和政策文件落实也比较好。但长效机制的建设难度较大，这方面的现实工作仍比较薄弱，必须立足于解决当前紧迫问题和推动形成协调发展的长期目标的有机结合，深入总结推广有益经验和成熟做法，继续围绕促进区域协调发展的一些重大问题进行理论研究和实践探索，并努力在制度层面加以体现和规范，从而强化体制机制建设，才能构建促进区域发展的坚实制度基础。

（二）区域发展中存在的突出问题

在充分肯定成绩的同时，也要清醒地认识到，我国区域发展还面临不少困难和突出问题。

1．区域发展差距较大，欠发达地区经济仍很落后

虽然2008—2015年中西部地区经济发展速度全面超过东部地区，人均地区生产总值相对差距有所缩小，但区域发展绝对差距仍在继续拉大（参见图1）。2013年东北地区生产总值增速近年来首次低于东部地区，对区域发展差距持续缩小带来不利影响。中西部和东北地区跟东部地区的公共服务水平差距仍较明显。特别是地区人均受教育年限、医疗卫生、社会保障水平等基本公共服务水平与东部地区的绝对差距仍在扩大。

2．地区封锁依然存在，无序开发和产能过剩矛盾有待化解

改革开放以来，随着市场机制对资源配置作用的增强，产业不断向沿海、沿江、沿线地区集中，但人口同向集聚速度却相对较弱，总体呈现东部地区产业集聚快于人口集聚而中西部地区产业集聚落后于人口集聚的总体态势。虽然近年来，随着区域政策的陆续实施，初步形成了分类指导、区别对待、有保有压的良好局面，发挥了地区比较优势，但受发展阶段、发展理念和体制机制等多种因素影响，地方各自为政、相互封锁、无序竞争的状况仍然存在，生产力布局与人口资源环境不相匹配的矛盾仍很突出。有些地区争相上马同类项目，发展同类型产业，造成地区产业结构趋同化；有些地方盲目追求发展速度，采取税收减免、土地优惠、财政补贴甚至不惜放宽环境、社保标准等招商引资，助推了重复投资和产能扩张，产能出现严重过剩。优化空间布局、促进要素流动、引导产业有序转移、形成合理分工等面临着不少行政壁垒和经济障碍。

3．板块利益格局日趋固化，区域协调发展机制有待完善

长期以来实施的以板块为主体的区域总体发展战略，主要通过实施差别化区域政策发挥各地区比较优势，侧重通过支持中西部欠发达地区实施“赶”“超”战略，从而缩小与东部沿海地区的发展差距，战略重点在板块内部，尤其是在西部地区，在取得巨大成效的同时，也不可避免地出现了区域分工和板块利益固化现象。从产业结构看，中西部和东北地区产业多以资源、能源输出为主，产业结构单一，大多处于产业链上游，结构升级缓慢；东部地区产业结构层次较高，对中西部地区市场占有能力强，但对其发展辐射和产业升级带动明显不足。从政策体制看，各板块之间对政策优惠的攀比和竞争趋于加剧，区域优惠政策实施空间有限，而与之并存的是对区域间的资源开发与利用、生态环境保护与补偿、生产要素流动与交易等方面的利益关系调整还缺乏科学的制度规范，保障公平权利和成果共享的制度架构尚未形成，市场机制作用尚未充分发挥，财税体制和区域统一协调管理机制不健全，发达地区对欠发达地区特别是贫困地区的支持在整体上缺乏制度安排，建立在市场基础上的互利共赢的区际合作互动模式还没有稳固形成。

4．区域管理不适应新形势新要求，国家层面统筹协调有待加强

一是中央与地方政府的职责和权限不清。在操作中存在既交叉重叠又有管理真空，不利于推进以基本公共服务均等化为核心的区域协调发展。二是部门间协调机制未建立起来。一个表现是中央对地方的资源配置以不同层级的政府部门间垂直流动为主要形式，分散于各部门的资金难以形成发展地区经济的合力，一定程度上存在着重复投资和浪费，各部门出台的规划、政策等也存在不衔接、不配套问题。三是国土空间的总体规划和统筹安排尚不完善。虽然国家提出实施主体功能区战略，但与其相配套的财政、投资、产业、土地等政策体系尚未形成，优化及重点开发区的开发行为约束、限制开发区及禁止开发区的利益补偿机制尚未建立，主体功能区规划实施面临实际上的操作困难。四是促进区域协调发展的法制建设相对滞后，区域政策和规划实施缺乏必要的法律保障。