内容摘要：无论是短期经济恢复还是长期可持续发展，都将不得不也只能主要依靠内需。国际金融危机恢复调整时期的宏观经济政策，应该按照短期应急和中长期发展两个阶段安排。在政策工具上既要充分运用财政政策和货币政策等传统的需求管理政策，也要注意运用产业政策、贸易政策等供给和需求兼顾的政策工具。2009年要继续实行以积极财政政策为主的宏观经济政策，一方面保持2008年的政策力度以恢复经济增长和市场信心，另一方面积极进行政策内容调整，从短期应急对策向中长期发展政策过渡。积极财政政策要需求与供给并重、短期应急和长期结构调整结合，适度宽松的货币政策应主要致力于消除信贷配给，同时要作好财政政策与货币政策的协调配合，发挥各种政策手段的合力作用。
一、调整期中国经济的基本趋势与宏观经济政策的基本取向
中国经济面临的困难是经济周期下行调整、市场机制自发调整、前期总量紧缩和结构调整政策的共同作用，及其与国际金融危机冲击相互叠加、交互作用的结果。从未来发展趋势来看，由于市场机制自发调整、前期总量紧缩和结构调整政策等因素的作用已经接近极限或进行了必要的调整，而国际金融危机对实体经济的冲击和影响仍然在进一步释放之中，因此，未来一个时期经济发展趋势将主要取决于中周期发展趋势和国际金融危机冲击的共同作用。支持中周期的住行产业链群已经经历两年多的下行调整，在市场和政策因素的双重作用下，预计2009-2010年将逐步复苏，为中国经济的恢复发展提供越来越大的支撑。出口产业链群的发展趋势则主要取决于美国等发达国家的经济复苏状况。一般认为，美国经济走出衰退困难需要比较长的调整时间，意味着中国经济的出口驱动模式在未来一段时间内将难以完全恢复。即使美国可以在短期内走出衰退，由于美国过渡消费造成的对进口的强大需求能否继续维持仍然有待观察，如果美国的消费需求维持在严格比较低的水平上，即使中国出口产品的收入弹性比较低，对出口导向模式而言仍然是一个严峻的需求约束。
综合各种因素来看，无论是国际金融危机引发的世界经济调整，还是政策、市场和危机等因素叠加引发的中国经济调整都将持续一定时间。短期内宏观经济面临经济增长速度过度下滑、失业增加、通货紧缩等总量矛盾，以及外部需求急剧减少、出口下降，部分行业产能过剩，企业尤其是中小企业生产经营困难增加，城镇失业问题日益突出，农民增收难度加大等突出问题。长期来看，投资——出口驱动的经济增长模式面临挑战，经济结构调整和工业化进程遭遇困难，农村劳动力转移和城市化进程难度加大、金融改革和对外开放面临新的考验，经济发展的持续性、稳定性受到冲击，经济发展方式转变面临的矛盾和困难增加，并将对新的一轮经济周期形成产生重要影响。因此，国际金融危机复苏调整阶段，中国宏观经济政策既面临短期总量平衡目标，又面临与长期发展交织的结构调整目标。
在此背景下的中国经济，无论短期经济恢复还是长期可持续发展，将不得不也只能主要依靠内需。经过1998年积极财政政策以来大规模的基础设施建设投资，东部发达地区的基础设施建设高潮已经基本过去。经过本轮积极财政政策，中西部地区的基础设施建设也将达到一定的程度。预计国内经济调整期结束时，可能将意味着全国大规模基础设施建设投资基本完成，投资对经济增长的贡献率有可能明显降低。与此同时，中国即将进入人均GDP3000美元阶段。虽然在此阶段存在所谓的“人均3000美圆陷阱”，但由于改革开放30年形成了具有一定优势的体制和技术基础，因此有理由相信此一阶段的发展将基本上是稳定且可持续的。随着经济发展和人均收入的进一步提高，将逐步推进到大众消费阶段，投资与消费的相对关系将发生质的变化，消费对经济增长的贡献将越来越显著。因此，短期内扩大内需将只能主要依靠投资需求、同时适度扩大消费需求，中长期则应该也可以把扩大消费需求作为主要的努力方向。
由于国际金融危机的冲击在逐步加大，客观上需要宏观经济政策发挥更加积极的作用。从短期来看，危机导致了需求的急剧萎缩，但从长期来看，则反映了生产供给体系存在的问题到了不得不进行强制性调整的程度，因此，应对需要同时从需求和供给两个方面着力。一方面，由于外部需求的急剧和过度减少，扩大国内需求的需求管理政策十分必要。另一方面，由于国际金融危机所引发的需求变化与产能等结构性问题交织，供给管理政策也必不可少。从1998年中国积极财政政策经验及此次国际金融危机以来各国应对政策实践来看，大致可以分为短期应急措施和中长期调整措施两个组成部分。因此，调整期宏观经济政策，应按照短期应急和中长期发展两个阶段安排，在政策工具上既要充分运用财政政策和货币政策等传统需求管理政策，也要注意运用产业政策、贸易政策等供求兼顾的政策工具。短期应急政策主要任务是危机管理，运用以财政政策为主的需求管理政策阻止经济下滑，稳定就业，恢复总量平衡。中长期政策措施则应着眼于“化危为机”，运用供求互动政策推动调整经济结构和发展方式转变。
2009年可以说是应对危机的关键时期，经济下滑趋势能否遏制关键在于2009年的政策力度；与此同时，能否改变经济发展中长期以来存在的问题、为未来经济发展创造良好条件，也取决于2009年的政策调整。2009年的宏观经济政策，一方面需要保持2008年的力度以恢复经济增长和市场信心，另一方面需要积极进行政策内容调整，从短期应急对策向中长期稳定发展政策过渡。
二、积极财政政策：需求与供给并重、短期应急和长期结构调整结合
如同货币政策在紧缩过程中比较有效一样，一般认为财政政策在扩张过程中具有明显的优势。正因为如此，各国在国际金融危机冲击下，纷纷将财政政策作为应对危机的主要政策工具，不仅将应急救援使命赋予了财政政策，同时也将刺激经济的任务赋予了财政政策。
中国在1998年积极财政政策经验的基础上，推出了新的积极财政政策。内容不仅限于发行国债、扩大基础设施投资，还包括了保障性住房建设、农村民生工程、社会事业发展以及灾后重建等。归纳起来包括扩大投资、结构性减税和扩大民生支出等三个主要方面，涵盖了需求管理和供给管理、短期应急与中长期结构调整、扩大投资与稳定消费等多个角度考虑。从目前的情况来看，由于国际金融危机尚未见底，其对世界经济和中国经济的影响还在进一步显现之中。虽然中国经济在积极的财政政策与适度宽松的货币政策作用下，已经出现了一些积极的迹象，但下滑趋势并未扭转，因此，2009年仍然需要实施以积极的财政政策为主的扩张性宏观经济政策。
（一）2009年财政政策的空间
近年来由于经济快速增长，中国财政情况越来越好。赤字率、债务依存度、债务负担率等指标均比较健全。在一定意义上可以是大国经济中财政状况比较健全的少数几个国家之一,为采取扩张性的积极财政政策提供了比较充裕空间。
2008年全国财政收入61316亿元，支出62427亿元,财政赤字1110亿元，国内生产总值300670亿元，赤字率0.37%。2008年末国债余额限额为55185亿元，国债负担率18.4%。2008年实际发行国债8558亿元，中央财政本级支出13374亿元，中央对地方转移支付20407亿元,中央财政总支出（含税收返还和转移支付）约为33782亿元，依此计算的国债依存度为25%。由此可见，无论赤字率、国债负担率还是国债依存度都处于安全范围内，继续实行积极财政政策具有一定的空间。
（二）2009年积极财政政策面临的主要任务
从保持宏观经济稳定的需要来看，2009年积极的财政政策可以说处于短期应急和中长期结构调整的结合期。应该在促进经济增长速度回升（保增长）、稳定就业等短期目标方面进行有所作为，同时应该可是着手在调整经济结构等方面逐渐加大力度。为此，需要在继续发挥公共投资应有作用的同时，逐步转向侧重于结构性减税和支出结构调整政策。短期来看，保持总量平衡和经济稳定是首要任务，其着力点是保经济增长和就业稳定，在一定意义上甚至可以说保持经济增长就是为了保持就业稳定。为此，一方面要加大公共投资力度，另一方面需要加大稳定出口、支持中小企业发展和创业活动支出力度。虽然有些公共投资对短期就业作用较小，但有利于稳定信心和预期，也有利长期发展，着眼于调整期，因而是十分必要的。从中长期来看，则需要在经济增长和就业基本稳定之后，着力推动自主创新、调整优化经济结构，为调整期之后新一轮经济增长周期的创造必要条件。
1、着眼于稳定增长和就业的财政政策措施
（1）在扩大公共投资规模的同时调整优化投资结构。扩大公共投资既是稳定增长的需要，也是稳定就业的需要。2009年扩大公共投资可以将重心逐步从基础设施建设转移到民生工程投资和促进结构调整升级方面来，加大对民生工程投资的直接投资力度和对研究开发技术创新、设备更新等的资助力度。农村基础设施和民生工程建设中在情况许可的情况下，要增加以工代赈比例，以兼顾就业需要。
（2）促进中小企业发展和创业。要继续通过税收减免、信贷贴息、教育培训、市场培育等方式支持对就业吸纳能力比较强的中小企业支持，同时支持大学生、农民工返乡创业等活动。要通过税收政策等手段引导金融机构加大对中小企业和创业活动的信贷支持。
（3）促进消费持续稳定增长。无论从短期稳定经济增长还是长期可持续发展来看，必须努力扩大内需尤其是消费需求增长。要在已经出台的促进消费政策的基础上，通过降低相关产品价格和服务收费、降低个人所得税、加快社会保障体系建设、加快农村基础设施建设等途径，降低消费成本、提高消费能力、稳定消费预期、改善消费环境，稳定现有热点消费、开拓潜在消费空间，培育新的消费增长点，推动城乡消费升级。
（4）稳定出口。由于内需的扩大需要一个长期缓慢的过程，因此，在扩大内需的同时，要积极稳定外需。由于一方面有些外部市场需求因为危机的收入效应而缩小，另一方面有些外部市场可能将被其他经济体的所替代，因此，外需的扩大将是一个结构转换过程。一方面要努力保持原有市场，另一方面要积极开拓新的市场，包括发达国家和发展中国家市场。除了已经采取的出口退税政策之外，还应在出口信贷、市场网络建设、员工培训等方面给予政策支持。
2、促进中长期发展的财政政策措施
促进中长期发展要把技术创新、结构调整和体制改革结合起来，把技术创新作为危机调整期结构调整的重要动力。结构调整要将产业结构调整、区域结构调整和内外结构调整等结合起来推进。财政政策可以也应该在结构调整中发挥比较积极的促进作用。
（1）促进自主创新和技术改造。要进一步加大各级财政对基础研究和前期研究开发活动的直接投入。要利用财政补贴、信贷贴息、税收优惠方式鼓励支持企业进行技术改造和设备更新。要加快建立财政出资的政策性创业投资引导基金，引导商业性创业投资产业发展，支持技术创新。
（2）促进企业购并重组。加快重组既是解决危机时期企业破产倒闭问题、稳定就业的迫切需要，也是为新的经济增长周期积蓄力量的长期需要。一方面要通过税收优惠等鼓励有实力的企业兼并重组，另一方面要通过政府出资的政策性创业投资引导基金参股等方式，支持以购并重组为主的广义创业投资发展，推动兼并重组。
（3）推动中西部发展和东部地区产业转型，促进内外—产业—区域协调发展。内外不平衡既是国际金融危机对中国实体经济冲击影响比较大的原因，也是区域发展不平衡的重要原因。推动结构调整必须把产业结构调整和区域结构调整及内外结构调整结合起来。为此，要加大对中西部地区基础设施投资力度，改善中西部地区经济发展环境，促进中西部经济发展。要加大对面向内需、就业吸纳能力比较强的生产性服务业、农业服务业等新兴产业的财政支持力度。要加大对资源节约和环境保护的税收优惠和财政贴息等支持。
