为了促进我国住宅产业健康发展，在2005年“国八条”的基础上，国务院今年又颁布了“国六条”。两个文件的不少内容是类似的。其中：解决低收入家庭住房困难是政策目标；调整住房供应结构、控制拆迁规模、完善信息披露是明确的政策措施；而如何整顿市场秩序，发挥税收、信贷、土地政策的调节作用，则值得进一步研究。

　　房地产业与住宅产业

　　房地产业不等于住宅产业，住房市场只是房地产市场的重要组成部分。但是在具体问题上，将二者混在一起说的情况居多。“国八条”、“国六条”也是如此。政府调控的目标是稳定住房价格，讲的却是整顿房地产市场秩序，而不是规范住房市场秩序。这种情况也出现在具体的政策执行上。街边住宅楼底层的住户，自行将住宅改造成商用铺面出租。政府部门不仅不予禁止，反而认为增加了税收，而没有顾及其他住户的感受。国外房地产业，一般称不动产业，则指的是与房地产流通有关的服务业，包括房地产的价格评估，以及各种房屋（包括新建住宅）的租赁、买卖、中介、物业管理等。商业街区、住宅的开发则归入建筑业。由于社会分工的细化，以及多数国家法律将“住宅不受侵犯”规定为公民的一项权利，从而导致政府政策干预；国外无论是在房地产的投资、开发，还是在房地产的流通领域，都很难形成垄断性企业。尽管西方历史上出现过钢铁巨头、石油巨头、汽车巨头甚至金融巨头，却很少见到过像中国这样的房地产大鳄。此外，西方国家的房地产业明确分为非居住性不动产业和居住性不动产业。非居住性不动产业指的是写字楼、商铺、厂房、仓库等的经营。居住性不动产业则从事住宅的买卖和租赁。由于二者的用途不同，政府对它们的政策也完全两样。非居住性不动产的交易视同于一般的商品交易。住宅产业和住宅市场则由于自身的特殊性，受到各国法律、政策的调节和干预。例如：法律不允许收回、拍卖公民的惟一住所，即使他没有能力缴纳房租，或者拖欠他人高额债务。公民购买的第一套住房通常享受政府税收上的优惠。

    国际经验与历史教训

    西方工业化过程中，曾经出现过严重的住宅短缺问题，贫民窟成为当时所有西方国家难以摆脱的噩梦。二次大战以后，西方住宅问题之所以得到了比较令人满意的解决，主要是因为福利国家政策的普遍推行，改变了整个西方的社会结构，中等收入阶层成为社会的主体，大大提高了居民的整体支付能力。号称市场经济的西方国家对住宅市场却实行严格的管制。政府根据家庭收入水平的差别制定不同的政策。对高收入家庭，鼓励他们购买“商品房”，政府不提供任何优惠。对多数中等收入家庭，则由市场提供带有一定保障性质的“社会住宅”。政府通过控制土地开发费用来调控住宅价格水平，并为购房者提供贷款便利，还款期间抵扣个人所得税。对低收入家庭，多数西方国家由政府提供带有补贴性质的“廉租屋”；美国则鼓励他们自己去租条件较差的旧住宅，租金超过户收入25%的部分由政府捉供补贴。国际上大多数中等收入和发展中国家，在住宅问题上目前正重现西方历史上的悲剧。贫民窟已经成为这些国家大都市不可分割的组成部分。即使是经济发展前景较好的发展中国家，也由于低收入阶层的比重过高，人口流动性过大，以及超前的城市化，使得改善穷人居住条件的任何努力，都因政府的财政能力不足而功亏一篑。至于那些低收入及工业化停滞的发展中国家，除以上不利因素外，人口的过快增长则进一步增加了住宅解困的难度。政府的主要精力集中于消除饥饿，住宅问题根本提不上议事日程。

    中国面临的住宅挑战

    中国是一个人口众多、地区差距大，又处于高速工业化阶段的发展中大国。在这种情况下，如何解决中国城市居民的住宅问题，并无现成的国际经验可以借鉴。20世纪90年代中期以后，我国城市化的步伐加快，城市就业人口每年增加800多万，其中大部分来自农村地区。与就业、医疗、养老、子女教育等其他公共服务领域的情况类似，农民工的住宅问题同样被忽视了。现有的城镇住房改革文件上虽然也有“廉租房”，但其服务对象仅限于城市的低收入家庭，并不包括收入大大低于城市最低工资标准的农民工。城市居民的住宅情况也不容乐观。虽然人均建筑面积从改革初期的7平方米左右，已经增加到目前的近20平方米，但不少低收入家庭的居住情况并没有明显改善。在一些地方推行“全货币补偿”的情况下，他们盼望拆迁又害怕拆迁。因为不知道在房价失控的情况下，拿到的搬迁费能否买到满意的住宅。除了按照1998年房改文件规定的成本价买了房的干部、职工外，凡是没有享受到这一优惠政策的城市中低收入家庭，都因购买新建住宅而背上了沉重的债务包袱。债务超过了家庭预期收入的1／3。近年来经济的持续、快速发展，以及城市住宅产业日新月异的成就，使人们低估了中国所面临的住宅问题的严重性。在城市人口迅速老龄化，就业越来越依赖外来人口，部分房地产商公开宣称只为富人盖房的情况下，贫民窟成为城市低收入阶层不得已的选择。这种情况已经在我国不少地区出现。

    “房改决定”的内容和后果

    1993年夏天，由于沿海地区房地产的过度投机，中央不得不对过热的经济进行宏观调控，一些地区开始出现大量的“烂尾楼”。年末第三次全国房改工作会议前后，又有不少机关、企事业单位低价突击售房。在这一背景下出台的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，即国发（1994）43号文，明确提出要建立两个性质不同的住房供应体系。即“以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系”和“以高收入家庭为对象的商品房供应体系”。“房改决定”中提出的三项近期主要任务，只有“全面推行住房公积金制度”在政府机关和公营企事业单位得以实施，但没有对私营机构起到应有的示范作用。“稳步出售公有住房”在不同地区的执行情况相去甚远。虽然文件考虑到“按成本价向中低收入职工家庭出售公有住房”有困难，确定了以职工年平均工资6倍为基础的标准价出售公房。但由于当时一些地方的工资水平较低，仍有不少干部、职工持观望态度；个别地区低价突击售房的情况依然存在。“积极推进租金改革”则遇到了很大的困难。租金改革的阻力来自两个方面。首先是公有住房管理机构的部分人员。中国是个大国，公有住房从来没有真正统一管理过。特别是文化大革命以后，基本上变成了机关、企事业单位自己管理。这些机构的管理人员，特别是领导干部，多占住房的情况比较普遍。他们对提租抱有明显的抵触情绪。其次是在国有企业改革中，职工之间的收入差距扩大了；1998年以后又搞了下岗分流。根据平均工资水平提高租金的办法，自然不会受到低收入职工和下岗职工的欢迎如何落实离退休人员的住房补贴也是个难题。

    “房改通知”的重点和问题

    1997年亚洲金融危机以后，中国政府不得不实行扩张性的财政、金融政策，以维持必要的经济增长速度。一些学者和官员，又把住房建设当作克服通货紧缩的一剂良药向中央推荐。加之1994年分税制改革后，财政收入开始向中央政府集中，多数地方政府感到手头拮据，也开始打起了房地产的主意。由于中国老百姓的储蓄率较高，上述这些想法，短期内应当说都有一定的道理。新一届政府就职以后，很快就公布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加速住房建设的通知》，即国发（1998）23号文。“房改通知”最重要的一点是宣布停止机关、企事业单位的住房实物分配。考虑到前面所讲的提租困难，“房改通知”放弃了“房改决定”中职工购房的自愿原则，将“新建公有住房和腾空的旧房实行先售后租”改为“新建经济适用住房原则上只售不租”。由于“房改通知”是在中央政府机构撤并的情况下公布的，具体操作中又采用了有工龄折扣的成本价，人们自然认为这是低价购房的“最后一道晚餐”，购房的热潮一直蔓延到正部级领导干部。短短5年内，中央、国家机关管辖的公有住房销售一空。在中央、国家机关的示范作用下，《房改通知》的新房“只售不租”原则迅速推广到全国。由此回笼的资金带来新一轮住房建设高潮，短期内无疑有利于经济增长。但是人们忽略了另一方面因素：当人们把多年的积蓄拿出来买房后，不得不减少其他方面的消费。因此，“只售不租”对克服通缩的长期影响如何，是很难估计的。公有住房基本卖光以后，虽然公务员工资不断提高，政府却不再为计算房租补贴而发愁了。问题是割断了房租和工资的联系以后，新参加工作的公务员和工人买得起经济适用房吗？

    经济适用住房政策的夭折

    经济适用住房在上述两个房改文件中都占有重要位置。“房改决定”虽然明确了商品房和经济适用住房针对不同收入水平的家庭，但文件中“房地产开发公司每年的建房总量中，经济适用住房要占20%以上”的要求，显然低估了中低收入家庭的比重。“房改通知”则要求“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”。但在实际操作中，在地方政府将批租土地当作一大财源的时候，土地价格失控是不可避免的。很多地区准备用于经济适用住房的土地，由于拍卖以后价格过高，最后只能盖商品房。有关数据显示，1998－2003年全国城镇地区竣工住宅面积约33亿平方米，其中经济适用住房为4.77亿平方米，仅占同期城镇地区住宅竣工面积的6.9%。既然规定了商品房的供应对象是高收入家庭，最低收入家庭由政府提供廉租住房，则经济适用住房的供应对象——中低收入家庭的涵义过于宽泛，占城市居民总户数的比重应当不少于80%。面对如此庞大、收入不同的人群，明确规定经济适用房的结构和面积，在房改文件起草过程中确实存在困难。这就给了地方官员和房地产开发商以可乘之机，以至于不少地区的一些所谓经济适用住房，单套建筑面积超过了200平方米，显然不是为中低收入家庭准备的。上述6.9%的数字还有很大的水分。

    商品房价格过高的原因

    国际上一般认为，住房的合理价格不应超过居民家庭年收入的6倍。2005年北京人均年收入17653元，商品房最低价格约每平方米4500元，按双职工购买一套建筑面积60平方米的小户型商品住宅计算，房价收入比为7.65。因此，国务院出台控制房地产价格的文件出台是很及时的：政府必须考虑大多数城市居民的承受能力。虽然国土资源部认为，土地出让金仅占房价的10%，不是房价过高的主要原因，但房价中与土地有关的费用并非只是土地出让金。目前许多地区要求开发商必须承担的，除土地出让金外还有原住户的搬迁安置费、小区基础设施建设费（包括水、电、气等公用设施的接入费）、小区公用设施（包括派出所、邮局、学校等）配套费等十几种费用。加在一起大大超过房屋本身的建设成本。虽然从道理上讲，按公开拍卖价格缴纳土地出让金后，除照章纳税外开发商不应承担其他费用；但实际上，这反而成了开发商和政府官员讨价还价的筹码。此外，商品房价格攀升，地方税收也随之增加，政府乐观其成。北京、上海等大城市的商品房价格走高，外来资金购房是一个重要因素，也不排除本地一些高收入家庭理财性质的投资冲动。外部因素分两类。一是外地的富裕阶层想到这些大城市定居或者找个落脚地方；二是国内外的各种游资寻找出路，进行房地产投机。这两类资金的购买对象都是中高档的商品房、外销房，实际上很难加以区别。特别是存在像2008奥运会那样的炒作题材的时候，商品房投机是无法避免的。投机因素导致的房价上升，和土地开发费用和建设成本没有关系，实际上赌的是未来土地价格。此类价格走高带有明显的传染性，通过影响社会的心理预期，带动商品房价格的整体上扬。

    住宅产业遍地开花的隐忧

    我国正处于快速工业化、城市化阶段。在今后相当长一段时间内，住宅产业都是我国经济增长的一个重要支柱。问题是因房价高企而导致的住宅产业遍地开花，值得担忧。首先，住宅产业是个资金密集、能源密集的产业，即使是快速城市化，也应循序渐进，切忌大起大落。现在的住宅建设热潮，已经从大中型城市蔓延到许多县城；甚至有借新农村建设的东风，一直刮到乡下的可能。这样下去，不仅会导致原材料市场的供求失衡，也不利于国民经济的持续、稳定、快速发展。其次是住宅投资结构存在严重的问题。前面已经提到，名义上的经济适用住房占城市竣工住宅面积的比重只有6.9%。也就是说，大部分的住宅是为占人口比重较小的中高收入家庭盖的。即使考虑到理财性质的投资和投机因素，以及部分中低收入家庭参与购房，这种发展模式也是不可持续的。因为不管是投资还是投机，最终还是要把房子卖出去，但有购买能力的最终用户数量有限。少数中低收入家庭被迫购买商品房的结果，必然增大银行住房贷款的风险，并压缩这些家庭在其他领域的消费。多数中低收入家庭的住宅需求则得不到满足，导致社会不稳定因素的增加。第三，我国住宅投资的　80%以上来自银行贷款。在国外，银行贷款占不动产投资的比重一般只有30%左右。其重要原因之一是中国居民储蓄倾向过高，银行长期存大于贷。虽然根据央行公布的数据，与房地产有关的贷款占银行信贷总额的比重只有17%，而且抵押贷款的比例很高。但是应当看到：抵押物主要是土地。其价格同样受投机因素的影响。一旦收紧银根，抵押的土地价格自然下降，银行风险随之加大。

    对九部委“意见”的评论

    今年5月底，国办转发了建设部等九个部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，来落实国务院常务会议的精神。九部委“意见”的明显进步，是将原来房改文件中商品房、经济适用住房、廉租住房的三分法变成了商品房、普通商品住房、经济适用住房、廉租住房的四分法。原来经济适用住房所涵盖的人群，现在由普通商品住房和经济适用住房共同来涵盖。特别是对中小户型的普通商品住房（含经济适用住房），采用“90平方米以下”的建筑面积标准进行了明确的界定，具有十分重要的政策含义。“意见”中最引人注目的是“两个70%”。即年度居住用地供应总量的70%，必须用于中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房；新开工商品房项目中套型建筑面积90平方米以下的普通商品住房（含经济适用住房）面积比重，必须达到开发建设总面积的70%。如果各级政府真能将这两条规定认真地付诸执行，则不仅有利于稳定房价，缓和住房供求矛盾，而且可以节约大量宝贵的耕地。在限制炒房的措施中，对5年以内转手交易征收5%营业税，其作用十分有限；而且对在这个期限内因工作原因迁居的家庭是不公正的。其实限制房产投机最重要的措施，是住房实名制。那种认为“实名制侵犯个人隐私”的意见，缺乏起码的法律常识。西方政府保护私人财产的法律条文，只有在明确所有人的情况下才能够发挥作用。用别人的身份证买房，法律上的理解是赠与。在住房实名制基础上，只要对居民惟一住宅以外的房产交易，依法强化土地增值税和个人所得税的征收，就可以有效地抑制炒房。这样一个符合国际惯例的做法，被九部委的“意见”忽略了。

    住宅政策与经济发展阶段

    一个国家的住宅政策，和该国所处的经济发展阶段有很大的关系。在工业化、城市化的快速发展阶段，没有一个西方国家强制推行“以买为主”的住房政策。原因是流动人口比重高，居民收入差距较大，社会保障体制不完善，金融工具创新跟不上，不动产交易规则不成熟等。与买房相比，租房有更多的灵活性。像伦敦、巴黎、纽约这样的国际性大都市，直到今天租房户的比重仍高达50%左右。因此，我国目前这种“新建住房只售不租，开放二手房租赁市场”的城市住宅政策，很难维持下去。实际上，“只售不租”的力、法并没有真正禁绝“实物分房”。少数掌握实权的政府官员，“提职换房”从来就没有停止过，有些“换”进的新房依然享受1998年的优惠价格。而对于新参加工作的干部、职工，工作流动性大的从业人员，非要他们一下子拿出一大笔资金，甚至欠债去购买商品房，或者自己到私人租房市场上去解决住房问题。相对于按1998年成本价买房的老职工来说，是很不公平的。西方国家推行“居者有其屋”，“孩子、老人必须有自己独立房间”等住宅政策的前提，是工业化、城市化后期，福利国家政策催生了一个占人口多数的中等收入阶层。在目前中国居民收入差距很大的情况下，建设部研究中心出台了我国2020年居民住房的小康标准：“户均一套房、人均一间房”，这种做法在住宅标准上体现了与国际接轨的人权价值取向，但回避了最小人均住宅面积这样一个难题。所有国家现代化过程中，财政供养人数都是不断增长的。以号称自由市场经济的美国为例，目前财政供养人数也占就业人数的20%左右。因此，仅从稳定基层公务员队伍的角度考虑，“只售不租”的办法也必须改变。

    投机因素与政府责任

    在中国宪法明文规定城市土地属于国家所有的情况下，本来我们有更好的条件来防止房地产投机。但是由于改革政策上的不配套，以及腐败基础上的官商勾结，已经使我国不少城市的房地产投机，超过了西方的很多国家。应当看到，在市场开放的情况下，由于利率、汇率和商业周期的变化，特别是快速城市化阶段，房地产投机是普遍存在的。中低收入家庭同样有机会。例如，是否可以因其他方面原因将自己惟一的经济适用住房卖掉，然后再次申请购买经济适用住房呢？政府为最低收入家庭提供的廉租房，允不允许转租呢？如果认定经济适用住房和廉租住房含有政府的补贴成分，且具有一定的社会保障性质，则上述交易行为应当严格予以禁止。要保证经济适用住房和廉租住房能够满足中低收入家庭的需求，除了两个70%的规定外，必须对住房价格进行有效的控制。其中最重要的措施是分清政府和市场的责任。采用政府主导小区规划开发、房地产商承包建设的模式，代替目前房地产商总承包式的住宅小区开发模式，并在小区规划中将住宅、公共服务设施和商业用房严格区分开来。政府承担公共服务设施、商业用房、小区道路等基础设施的建设费用。这样才能大大压缩官商勾结的灰色区域，降低新建住房的价格。这也是多数西方国家的通常做法。政府对房地产市场进行规制，不只是为了稳定住宅价格、调整住宅结构，更重要的是为了国民经济的长远发展。房地产投机实际上炒作的是土地价格。土地价格增长过快，大大提高了城市二、三产业的生存成本，影响城市功能的合理发挥，甚至导致城市化进程的中断。香港回归前的地价飞涨，使得大批产业转移到珠三角，只剩下被房地产套牢的金融业。其结果是经济发展停滞，七八年都没能缓过劲来。

    对几个相关问题的反思

    首先，批租是英国政府的一大发明，其原因是土地早晚要还给人家。西方一般是拍卖土地的所有权。我国城市土地采用批租的方法，与过去的无偿使用相比是一个进步，但也带来了许多复杂的法律问题。既然宪法规定城市土地归国家所有，商业用地完全可以采取拍卖永久使用权的办法，国家需要的时候可以按征地规则买回来。政府规划开发的住宅小区，则不一定非得采取土地使用权拍卖的方式。例如在分清政府、市场责任的前提下，可以采取政府、开发商分担费用的方式，来降低新建住房的价格。

    其次是利率问题。对于居民购买第一套限制标准以内的住宅，政府应当在贷款上给予优惠。优惠并非只是首付比例的大小，更重要的是利率负担。既然还款期高达10年以上，利率风险很难预测，则要居民来承担是不合理的。正确的做法是根据长期国债的利率趋势，制定一个相对固定的房屋贷款利率，以体现政府对居民住房权利的保护。这种做法在西方有很多先例。例如“广场协议”后，日元迅速升值，日本利率、地价飞涨。日本政府就冻结了普通居民的房租和住房贷款利率，使他们避免了市场风险的侵害。

    第三是汇率问题。目前的人民币升值已经引入了相当规模的国外热钱。国内大城市的房地产，包括高档住宅，是国外热钱的一个重要炒作对象。为了保护中等收入以下老百姓的利益，有必要采取严格的规制手段，禁止热钱直接炒作带有保障性质的普通商品房、经济适用住房和廉租住房。只要实行了住房实名制，这一点不难做到。“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”，曾经是我国古代有志之士的伟大理想。在今天的社会主义中国，有可能经过我们的努力而实现。前提是认真研究、反思改革开放过程中的经验、教训，“不唯上、不唯书，只唯实”。