四、   城市化过程中征地农民的生产生活安置

浙江城市化发展速度较快。二、三产业的相对集中，催生了大量小城镇，已成星罗棋布之势。此次调查所到的柯桥镇（绍兴）、溪口镇（奉化），织里镇（湖州）、南寻镇（湖州）等，都是这样近些年迅速崛起的人口达6-10万人的小城镇。有的小城镇又进一步向中型乃至大型城市演变，萧山、绍兴、奉化、湖州、嘉兴等，现在都已成为人口20-30万的中等城市了。发展变化最快的是义乌市，这里原是个小集市，80年代靠小商品市场兴起。90年代初我曾去过，那时虽然已很繁荣，但还是个未完全摆脱农村面貌的小城镇。时隔七八年，这次看到的义乌，俨然已是大城市的气派。近几年该市建成区每年推进5平方公里，现已达30平方公里，预计2005年要建成50平方公里，市区人口达50万人，确实是惊人的速度。

工业化和城市化的一个结果是国家建设用地激增。例如：萧山在建的国家重点项目用地15500亩，地方建设每年还要征地数千亩；奉化近年征地均在5000亩左右；义乌自己介绍是每年征地6000亩，省里同志说实际上翻一番也打不住。征地过程中，出现了一批无地农民。萧山已有14个无地村；绍兴市区范围内从1995年至2000年，共有无地农民10720人；奉化建成区范围内共14个村，已有4个村无地；义乌的无地村多达近50个；湖州市有11个无地村，其中市本级规划区范围内33个村中，已有7个无地，另有9个只剩一半的土地了；嘉兴市本级有3个无地村，近2年就有无地农民近万人。这些无地村和无地农民，主要集中在城乡结合部。

征地，对农民来说，是永久性地失去重要的生产资料和生活来源。如果不能妥善地安排好失地农民，会产生严重的社会问题。近年来，浙江各地在这方面做了很大努力，进行了许多有益的探索。

第一， 解决好征地农民的生活保障。

按现行征地办法，劳力安置费是付给个人的。有些地方把这种一次性的补偿改为长期的按年或按月支付的生活补贴。例如，绍兴新昌县的做法是，每年以每亩地1200斤稻谷折成市价款发给被征地农民；萧山市瓜沥镇友谊村则是对被征的口粮田每亩每年发1300元，责任田每亩每年发1000元。有些地方在发生活补贴基础上，进一步为农民解决养老保险问题。例如，绍兴市区沈家庄村和云西村等，为征地农民办了商业性养老保险；萧山市试行对45岁以上的征地农民每月付100元生活补贴并且办理商业养老保险，如果农民不接受，仍可领取一次性的安置费。以上这些做法的经费来源，除了原来的劳力安置费外，不足部分，有的由征地企业负担，有的由集体组织从土地补偿费中补贴，也有的是由土地部门从土地出让金中解决。

比较起来，嘉兴市的做法更加规范、成熟。该市土地管理局和劳动局于1998年联合制定了《嘉兴市区土地征用人员分流办法》，经市政府批准后，于1999年执行，以后又做了一些调整。主要内容是：为征地人员向市社会劳动保险部门缴纳养老保险统筹费，根据征地人员的务农年限（从16岁算起），每两年为其缴纳一年的保险费用，最高缴纳年限为15年。由市社会劳动保险部门为征地人员设立个人帐户，达到退休年龄（男60岁、女50岁）发放养老金。缴费满15年的，按月发养老金至死亡，并给丧葬费；不满15年的，一次性发给。对未到退休年龄又未能就业的年轻征地人员，提供职业培训和就业推荐等服务，并发给最多24个月的生活补助费和医疗包干费，每人每月160元（其中10元为医疗包干费）。因就业尚未领完的生活补助和医疗包干费用，可以保留。再次失业后领完失业救济仍未就业时，可继续领取所保留的该项费用。费用领完仍未就业的，按城镇失业人员规定进行失业登记。对于愿享受社会养老保险而不愿领生活补助者，可一次发给自谋职业费8000元。对于两项都不愿享受的，可发自谋职业费12000元。对于大龄（男45岁、女35岁以上）又未到退休年龄的人员，可按月发生活补助和医疗包干费至退休。以上征地人员分流所需费用，由征地单位一次性向市劳动部门的职介中心缴纳。劳动部门在收到费用后，给有关人员办农转非手续，进行有关管理，提供有关服务。为了鼓励企业安置征地农民，对与征地农民签定5年以上用工合同的征地单位，免收以上费用。嘉兴的这些做法，较好地解决了征地农民在就业不稳定情况下和退休后的生活保障，解除了他们的后顾之忧，并且将城乡劳动力市场纳入统一管理，因而深受广大农民的欢迎。

第二， 解决好农民的住房问题。

城乡结合部特别是城市规划区范围内的农村，将来都要变为城市，但这种转变要有一个过程。在这个过程中，农村的人口和农户数量都在变化。新增的人口、新组建的家庭，要求解决住房问题；随着农村生活水平的提高，原有的住房也要更新。对这方面问题的管理，既涉及土地部门又涉及城建部门等。目前，各有关部门的管理政策衔接得不够好，以致出现某种管理“真空”。加上城乡结合部住房交易、租赁市场活跃等因素，导致农民建房无序甚至失控，出现了大量城中村，给城市规划的实施以及征地拆迁等制造了障碍。这是一个全国普遍存在的问题。浙江各地为解决这个问题，做了大量工作。他们的主要做法是，结合新农村建设，统一规划、统一设计、统一建设农民住房，对农民购房给与优惠，并给农民家庭的未来变化预留发展空间。在这过程中，加强对宅基地的管理。统一建房，有的以村为单位，有的在乡（镇）范围内跨村建设，有的甚至在更大范围内进行。

以村为单位统建，在浙江已比较多，我们这次实地看了绍兴市柯桥镇的新风村。该村地处柯桥镇（绍兴县政府所在地）规划区范围内，未来10年可能变为市区。村里在新农村规划的居住区里，统一为村民建一户一宅的三层别墅楼。每栋楼占地90平方米，建筑面积270平方米。建筑造价约每平方米450元。农民拆旧才能搬新，旧房每建筑平米折价200元。算下来，村集体对每户农民要补贴5万元左右。统一建房。仅宅基地面积可节约土地10-15%，如果加上附属房用地，可节地25%左右。用这些节约出的面积搞了公园、绿地和公共娱乐设施等。该村户均3.02人，人均90平米住房面积，除去放农具和杂物的面积，仍然相当宽敞。住房内水电配套齐全，厨卫设施现代化。农民们已经实实在在地过上了小康生活。

奉化市实行了几个村集中统一建农民住宅小区的办法。例如，溪口镇近四五年间，因旅游业兴旺，镇区面积扩大了4-5倍，人口由2万人增至6万人。为了适应城市化的进一步发展，该镇的畸上村、畸东村和畸南村规划集中120亩土地，用5年时间建农民住宅小区，首批启动60亩。小区座落于畸上和畸东村，畸南村采取置换的办法解决土地问题。各村不再新批宅基地，凡新立户的农民，一律到小区。改善住房的农民，也一律在拆旧之后迁入小区。

滨江区则是在全区范围内统一建农民住宅。这个区只有三个镇，原属萧山，1997年划出来成为直属杭州市的一个区。全区现有城市建成区5平方公里，规划到2010年建成22平方公里，2015年建成35平方公里。该区刚组建时，曾经规划了66个农居点，实行两户联建，并对建房标准加以控制。但仍未能解决城中村问题。为此，区政府决定从2001年开始，先从35平方公里规划建成区起步，逐步把全区2.3万户农户全部安排到新建的小区。小区一律土地征为国有，并按照相当于甚至高于城市居民住宅的建设标准（成本价1200元/米2），建多层公寓楼。全区农民户均人口3.85人，按人均80平方米购房，户均住房积约300平方米。每户可购2-3套单元房，既为农户将来分户留了余地，又可有空余的房子用于出租，增加收入。在人均40平米标准内，对于拆迁户、自动拆旧搬新户、新批建房户等，由政府给予不同的购房价格优惠，最高的每平米补贴530元，低的也要补290元。滨江的做法，不仅使城市化过程中农民的住房问题得到较好解决，而且可以节约土地。目前全区2.3万户农户，共占用宅基地1.17万亩，如果全部进入公寓，可节地30%，约3000多亩。

第三， 给农民留出二、三产业用地。

征地农民的就业安置是个大问题，政府采取了很多措施。但在市场经济条件下，企业破产、兼并、重组频繁，一旦减员下岗，农民工往往首当其冲，很难有稳定的就业。此次调查，几乎各地土地部门都反映，应该考虑在征地后给集体组织或农民留一部分经营性用地，解决农民的就业问题。实际上，有的地方已经这样做了。例如，绍兴、奉化、义乌、湖州等，都制定了相关政策。绍兴在城市规划区内，允许集体组织按规划要求，用土地补偿费建标准厂房用于出租，既可以使集体资产保值增值，又有利于扩大农民的就业门路；奉化规定，凡征地后人均耕地低于0.5亩的，要给村里留8-10%的土地用于发展二、三产业；湖州规定，各类开发区征地后要给村集体留7%的经营用地，其中30-40%为商贸用地，其余的为工业用地。商贸用地与农民建房统筹安排，一般给每户40平方米铺面房面积，有的还要多一些，例如织里镇给每户的营业房面积是60平方米。这些做法，在很大程度上发挥了社区组织的作用，鼓励了征地农民依靠自身力量解决就业问题，相应地也就减轻了政府的压力。

调查中，各地土地部门对于征地工作提了不少意见和建议，诸如国家重点工程征地费用太低，征地费用中应降低土地补偿费的比重、提高劳力安置费的比重，征地工作政出多门，征地办法对县乡政府的作用重视不够，建设用地指标太少，现行征地公告办法难以操作，征地审批程序繁琐，等等。这些问题，有关方面都基本了解，有的意见可能有片面性，这里就不拟展开反映了。

五、   调查之后的思考

浙江农村经济发达，市场活跃，新生事物不断涌现。社会主义市场经济的发展，给土地制度建设提出了许多新问题。浙江各级政府和广大群众面对大量难点、热点问题，大胆探索、勇于创新，创造了许多新鲜经验。这些经验一方面具有鲜明的地方特色，另一方面对全国来说也具有普遍意义。此次调查总的印象是，经过20多年的改革实践，农用地使用制度的框架已基本建立，今后的主要任务是进一步完善、充实；农村非农建设用地制度改革也已经开始破题，但今后的路还很长。

（一） 关于农用地制度的完善与充实。

首先，加强农用地制度的法制化建设。中国的改革开放，以农用地使用制度改革为发端。但长期以来，这方面的改革主要靠政策指导，法制建设相对滞后。时至今日，尚没有一部关于农用地使用制度的专门的法律。加入WTO以后，这将使我们陷入被动。目前，有关方面正在酝酿制定农村土地承包法，如果能够顺利出台，无疑可以发挥重大的积极作用。但仅有这样一部法律，还不能涵盖农用地使用制度的全部内容。从长远看，应制定农业土地法，并有农地保护、承包经营、农地流转、农地调查评价、农地估价、农地登记等相关配套法律、法规，才能形成完整的农用地法律体系。

其次，发展为农地流转服务的市场中介组织。这类的中介服务，包括供需中介、投融资中介、估价中介等。浙江已出现的土地使用权信托中心、托管中心等，属于土地流转的供需中介服务机构。由于大部分是由乡镇政府或村集体出面组织的，因而往往带有行政色彩，有的甚至采用强制手段集中农民的土地。对此，必须加以纠正。但是也应看到，这类组织的出现，毕竟反映了市场经济发展的趋势，因而也不宜简单地全盘否定。要加强引导，在剔除旧体制糟粕的前提下，鼓励其发展。

再次，发展相关的保险事业。农地流转以后，无论是大户经营还是企业经营，都会有市场风险。为了更好地保障农民和投资者利益，分散风险，应大力发展保险事业，建立有关的责任保险和保证保险，例如保赔保险、履约保险、投资保险等。有的险种甚至应当是强制性的。

（二） 应当允许农村存量集体建设用地有偿流转。

多数地方现行的限制甚至禁止农村存量集体建设用地有偿流转的做法，存在以下不符合市场经济要求的弊端。

    第一，不利于调整农村经济结构。计划经济体制下，我们长期依靠农业为国家工业化提供积累。改革开放以来，国家大幅度提高农产品收购价格，并逐步放开农产品市场，但农业仍难依靠自身力量实现现代化。在国家支农财力很有限的情况下，中央号召农村和农民大力发展二、三产业，通过调整农村经济结构来扩大积累，同时促进农村剩余劳动转移，发展农业的规模经济。这是改革开放以来的一个大政策。搞社会主义市场经济，包括土地在内的各生产要素的组合配置，主要应通过市场来实现，为此，土地管理也应有相应的制度建设和配套政策。而现在多数地方的办法，对于盘活农村的存量建设用地限制较多，不利于生产要素的市场优化配置，既不能适应二、三产业发展的需要，也增加了占用耕地的压力。

第二，不利于增加农民收入。当前，农民收入增长缓慢，已成为影响国民经济与社会发展的带有全局性的大问题。增加农民收入，除了通过扩大生产，增加劳动性收入外，还应考虑要素参与分配问题。现行的限制甚至不允许集体建设用地有偿流转的办法，使得农村集体对土地的所有权不能在经济上实现，不利于扩大农民的财产性收入。存量建设用地流转必须转权的办法，更是使集体和农民永久性地失去一个重要的经济收入来源。这种长远性的损失是一次性征地补偿费所无法弥补的，更何况有些地方的转权做法基本上是对农民近乎无偿的剥夺。这也是违背市场经济规律的。

第三，不利于对城乡土地实行统一管理。按现行的办法，农村集体和农民作为农村土地的所有者的权利义务，与国有土地所有权的权利义务不对等，国有土地可以进入市场，集体建设用地却不能进入市场。本来，政府作为管理者，应扮演“裁判员”角色，按照统一的竞赛规则管理城乡建设用地。但是实际上政府却在管理过程中不分是否公益性用地，统统把集体的土地变为国有，这就不是“裁判员”而是“运动员”了。客观上成了利用管理者职权，谋取所有者利益，这也是不符合市场经济规则的。其结果，必然降低政府的管理权威，出现大量私下流转的土地黑市，无法实现对城乡土地的统一管理。

浙江湖州等地允许存量集体建设用地进入市场的改革试点，较好地解决了上述问题，其基本精神可成为今后全国农村土地使用制度改革的重要借鉴和参考。

盘活集体存量建设用地，要注意研究和处理好以下问题：首先，绝不能放松耕地保护。相反，必须继续坚持对农用地的用途管制，禁止建设项目占用基本农田，一般农田转为建设用地，也必须履行有关转用程序。其次，对城市规划区特别是建成区范围内的集体土地，应采取慎重态度。在现行市民和农民户籍分开管理的制度下，城市内长期保留集体土地，不利于农民顺利转变身份；如果将来取消了市民与农民的户籍区别，城市内仍保留集体土地也就失去了依据。另外，城市土地的级差收益，主要是国家投资引起的。如果保留集体土地，这类级差收益就会主要由集体及其成员获取。这对其他城市居民来说，显然是不公平的。再次，应认真研究国家征地的适用范围。原则上，基础性和公益性用地，必须由国家强制征用；除此之外的经营性用地则不得征用，但可以征购集体土地。征购是一种国家与集体之间土地所有权的买卖行为，并不是强制性的，而是市场交易的结果；集体如果不愿意征购，则应允许其在政府统一管理下，以出让或出租等方式向用地单位有偿供应土地。