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| 德国城镇化建设经验对南京江北新区发展启示 |
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2014-5-6 10:06:00 |
德国城镇化建设的先进理念与管理经验受到世界各国的广泛好评，以城乡统筹、分布合理、大中城市和小城镇均衡发展为特色的“德国模式”值得我们南京借鉴，尤其是对江北新区的战略布局有所启示。
德国是世界上城镇化率较高、城镇化发展较快的国家之一，其在推进城镇化过程中的先进理念与管理经验受到各国称赞，特别是德国注重均衡发展大中城市和小城镇，形成一种城乡统筹、均衡发展、布局合理的独特模式，是其经验的核心。
在德意志帝国建立之前，德国是由几十个各自为政的小邦国组成的。由于这些邦国都有各自的政治、经济中心城市，德国的城镇化比较均匀地在全国铺开，布局比较合理。从二战后1945年到现在的60多年时间里，德国城镇化水平从69%提高到96%。德国城市发展的基本模式是，避免一个城市发展为支配性中心城市，而是形成若干功能互补的多极城市群。据德国城市年鉴的数据显示，德国现在共有大中小城市2065个，其中82个10万人口以上的行政区生活着2530万人，占德国总人口的30%；其余人口则多数分布在2000至10000人的小型城镇里。全德国除柏林340万人口，汉堡170万人口，慕尼黑120万人口外，没有其他超过百万人口的大规模城市。德国有11个大都市圈，包括莱茵―鲁尔区、柏林―勃兰登堡、法兰克福区、慕尼黑区、莱茵―美茵区、斯图加特区、大汉堡区等。这11个大都市圈分布在德国各地，聚集着德国70%的人口，并解决了国内70%的就业。例如，以生产煤和钢铁而著称的“鲁尔工业区”，它包括了科隆、杜塞尔多夫、杜伊斯堡、埃森、多德蒙德5个人口在50万以上城市。这些城市间距一般相隔几十公里，便捷的铁路公路交通和通讯设施把它们联系在一起，形成了一种多极的城市区域。再如，“莱茵-美茵”都市圈有多个中心城市，但这几年来，人口逐步向几大城市之外的小城镇和乡村腹地转移，以致法兰克福城市中心的常住人口逐年减少。法兰克福是一个国际化的城市，它却只是一个国际金融中心，而不再是这个区域的支配性中心，因为那里的主要城市和星罗棋布的城镇在经济和社会发展上各具功能。
德国城镇化建设十分注重发挥规划的指导和协调作用，其城镇规划不仅强调功能完整、布局合理，而且对交通、通讯、排污等公共设施建设坚持长远性原则。由于拥有十分发达的公路交通网络和便捷的城乡公交系统，许多人居住、生活在小城镇，而工作在其他地方，因而形成“分散化的集中型”城市布局，大大减少了人口大量转移和高度集聚对中心城市形成的压力。以首都柏林为例，两德统一后，德国首都移至柏林，使该城市面临巨大的人口和土地开发的压力。柏林市与相邻的勃兰登堡州一起，实施了“区域行动”发展战略，在柏林市周边以“区域自然公园”的名义投资建设了一个总面积达2866平方公里的远郊区，其中60万人相对集中在138个小城镇居住和工作，大大缓解了柏林市面临的各种压力。曾来过北京的德国城市协会郞古特先生认为，建设诸如北京这样的大城市不是一个好模式。在北京，从政治到经济各式各样的机关、企业等，很不专业化地堆在一个城市里面，堵车、污染都变成很难解决的问题，而这个城市的运营效率变得很低。
笔者以为，德国城镇化建设主要经验及对南京有启发的，一是城镇化建设十分注重发挥规划的指导和协调作用，其城镇规划不仅强调功能完整、布局合理，更注重公共社会产品提供；二是避免一个城市发展为支配性中心城市，而是形成若干功能互补的多极城市群（中心镇）；三是对公共设施，如学校、医院、交通、商娱及通讯、排污等产业发展和民生必须设施建设坚持高标准、功能性、针对性和长远性原则；四是促成星罗棋布的小城镇在经济和社会发展上各所具的功能得以充分发挥。
然而，德国的城镇建设也不全是正面经验，也存在一定的问题。如在城镇建设过程中，往往因过度地强调民主和公平而陷入效率低下，成本上升的泥潭，德国的一个拆迁项目少则需要几年，多则10多年的时间。在建设上为强调公平而造成投资过散，效益不高，对项目的意见不能统一，延误时间，久议不决。这给我们的启示是要辩证分析，相对而言我国现行的行政体制，就决策效率方面看是有优势的，只要方向正确，惠顾产业和民生为出发点，大胆思进，集思广益，小心论证，科学决策，就能扬长避短，事半功倍。
为此就南京江北新区发展提出针对性的建议：
1.促成星罗棋布的小城镇发展布局
促使江北新区逐渐形成以江浦街道和雄州街道为月，22个镇级行政单位（含八卦洲）为星的“星月”式混合发展的形态（江北新区人口超过德国汉堡170万）。集全中国、全省的优质工业企业生产要素，以镇为核心打造“一镇几品”（现阶段“园镇合一”可进一步探索）。另外，南京以北、以西有辽阔的经济腹地，东部发达地区以南京为界，江南江北经济发展水平、层次与差距一目了然。充分利用南京“江北新区”这一“经济梯度”优势，发挥国内各省市尤其是中西部省市的积极性，让“市场起决定性作用”，鼓励和保护好民营企业参与建设的积极性。
与此同时，必须确保现有农田和绿地的硬指标不得突破，积极盘活江北新区闲置和低效使用的土地，将江北新区已有的土地存量集约经营和精细开发以实现经济结构提档升级，同时重视污染企业的环境治理和污染隔离带建设，切实改善江北新区生态环境质量。这也是经济发展与环境承载力必须监控的高压线，否则生态宜居的江北新区就会成为空话。届时，项目与项目之间是山水绿地相连，环境稀释效应显著，为子孙后代造福。
2.用智慧的手段创新社会治理
城镇化是现代化基本之策，是中国经济最大的内需潜力所在。在“四化融合”方面江北新区如何以信息化手段促进工业化、城镇化、农业现代化协调发展是江北新区首选方略。用智慧的手段创新社会治理机制，提升政府社会管理和公共服务能力上上台阶。以保障和改善民生、促进人力资源合理流动为重点，推进地区基本公共服务均等化。应用信息技术切实加强江北新区生态环境共防、共治、共保、共建，完善大气污染联防联控机制，共同促进江北新区可持续发展。
3.争取国家“农民市民同城待遇试点”政策
探索取消户籍制度，让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务；以节流和强化民众监督为主，平衡各级政府的财政预算；减少和解除管制，取消对资源自由流动的行政性限制；开放服务业和国有垄断行业，允许资源和生产要素自由流入，创造更多的城镇就业机会；取消城市按行政级别分配公共资源。一个有效的试点是增强农民参政和谈判能力，改变中国农民政治、社会和经济地位低下的现状，真正地保护农民利益，必须通过改变现存社会力量的对比关系，来改变政府决策的目标函数和约束条件。现阶段可进行“农民土地收益固化”试点，不仅可以让农民享受改革开放的成果，还可以解决农民转身为市民的社会成本。
要加强改革创新，加快转变政府职能，突出社会管理、公共服务、生态保护等公共职能，强化政策创新、空间布局等方面的规划要求，从制度层面探索体制机制创新的新路子、新模式。在公共服务上，要合理布局和建设文化、教育、体育、卫生等公共服务设施，全力提升江北新区公共服务水平。让新区建设更多的惠及江北大地的农民和市民。
4.以教育培训促进“人的城镇化”
现代化，虽然从根本上说是工业和科技引起的，但它的内涵却远不止此。同物质现代化齐头并进的，还须有社会组织形式、政府机构形式以及精神和思想观念的现代化。而且，对比起来，前者易致而后者难能。完成社会转型和文化变迁，塑造现代人格，使人自觉掌握现代思维方法，尚需经历一番艰苦甚至痛苦的心理过程。在新区建设初期要大力推进干部、市民和农民等系列教育培训，思想观念、社会管理、环保意识、人文素养和职业技能等都应在培训范围，这是江北新区发展的软实力所在。
另，笔者经多次思考，求教专家学者和官员，请益北京上海同行等，特提出供领导选择或参考的管理运营体制方案：可以借鉴苏州工业园的模式，与台湾方面联合共建。大陆方面的海峡两岸关系协会(简称“海协会”)与台湾方面的“海峡交流基金会”(简称“海基会”)形成第一层次的联合协调理事会。第二层面是宁（苏）台双边工作委员会，由南京市市长和台湾某企业联合会共同主持，成员由有关部门和机构负责人组成。双方定期召开会议，就开发建设中的重要问题进行协商，向理事会双方主席报告工作。第三层面是联络机构，由台湾某企业联合会办公室和南京江北新区借鉴台湾经验办公室负责日常联络工作。 |
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