2009年6月18日，巴塞尔银行监管委员会和国际存款保险协会联合发布了《有效存款保险制度核心原则》，在总结各国存款保险制度应对金融危机经验的基础上，提出了建立有效存款保险制度的准则，为各国加强存款保险制度提供相应的指导。该原则的提出，又一次把建立存款保险制度问题推向了我国金融改革的风口浪尖上，再一次提醒我们应抓住当前时机，尽快建立我国的存款保险制度。

　　存款保险制度在世界各国的实践

　　存款保险制度是指商业银行或其他吸纳存款的非银行金融机构向存款保险机构缴纳保险费，存款保险机构承诺在银行或其他存款类金融机构遇到财务危机或面临破产时，由存款保险机构提供流动性资助或代为清偿债务的一种制度。存款保险制度能够有效地保护中小存款人的利益，并且在一定程度上防止银行挤兑，维护银行业的稳定。存款保险制度同中央银行的最后贷款人职能以及银行监管机构的审慎监管职能相辅相成，共同组成了“金融安全网”。

　　国家层面的存款保险制度最早可以追溯到1924年斯洛伐克建立的全国性贷款和存款保险制度，但由于缺乏标准化的规定，该制度于1938年停止运行。大萧条期间，美国国会于1933年通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》。根据该法，美国很快设立了联邦存款保险公司(FDIC)，成为存款保险制度诞生的重要标志。根据《美国联邦存款保险法》规定，FDIC主要承担三大职能：第一，提供存款保险，其中，保险金额上限为10万美元(最近提高至25万美元)，保险范围包括支票与储蓄存款、同业存款和大额定期存单(CD);第二，对参与保险的银行进行监督;第三，接管、处置和清算问题银行。

　　此后，其他国家也逐渐开始建立存款保险制度。加拿大于1967年成立了加拿大存款保险公司(CDIC)，专门负责魁北克之外的全国范围内的存款保险业务。根据《加拿大存款保险公司法》规定，CDIC承保的范围包括储蓄存款、支票存款、定期存款，参保机构签发的汇票、旅行支票、有保证投资凭证以及贷款公司发行的债券等等。同时，理赔最高限额也由最初的2万加元提高到现在的6万加元。

　　欧洲各国也从上世纪70年代开始陆续建立了限额存款保险制度。1994年欧盟委员会颁布了《存款保险制度指引》，要求成员国存款保险制度必须是强制性的，保险限额最低为2万欧元，并允许实施共同保险安排，但其存款的90%以上应受到保护。而具体保险范围也由成员国自行决定。大多数欧盟国家根据这一规定将存款保险限额设定为2万欧元，部分国家提供了相对较高的上限，如法国为7万欧元，丹麦为4万欧元。德国、奥地利、英国和爱尔兰等还建立了共同保险制度。最初，大多数欧洲国家存款保险制度只具有付款箱功能，即只负责保费收集和保险赔付。部分国家在付款箱基础上拥有一些处置与救助功能：如法国存款保险机构可以向破产机构原管理层罚款，参与破产机构的清算;意大利存款保险机构可以对被处置机构进行资产负债转移和救助;西班牙存款保险机构可以向投保机构提供资金救助等。

　　在亚洲，日本也于1971年通过存款保险法和存款保险法案实施令，并于同年7月成立日本存款保险公司(JDIC)。该公司由日本政府、日本银行以及民间金融机构共同出资(各占三分之一)，专门负责日本的存款保险事务。JDIC承保的范围包括活期存款、定期存款、互助银行法规定的定期缴款、信托业法规定的金钱信托而收受的金钱等，但同业存款、外币存款、本国银行的境外分支机构存款以及其他政令规定的不属存款保险范围的存款等不在保险范围之内。

　　迄今为止，已经有超过100个国家建立了存款保险制度。

　　存款保险制度在金融危机中发挥重要的稳定器作用

　　此次国际金融危机爆发至今，各国金融机构纷纷陷入困境，倒闭现象更是层出不穷。以美国为例，今年年初至6月25日，美国银行倒闭数量上升至39家。但由于FDIC对广大储户提供了有效的安全保障，因此并没有因倒闭而带来银行挤提。相比较而言，在证券行业，由于没有相应的证券投资者保障基金，所以一些大的投行在这场危机中所遭受的损失比银行业要大得多，这恰恰反映出了存款保险制度在金融危机中具有稳定市场的巨大作用。

　　一是提高赔付限额，稳定民众信心。当金融危机愈演愈烈之时，各国政府除了加大对出现危机的金融机构的注资以外，还通过存款保险制度的一些政策措施来稳定民众对金融体系尤其是银行体系的信心。美国FDIC于2008年10月3日宣布将存款保险限额从10万美元提高到25万美元。在欧洲，爱尔兰率先于2008年9月30日宣布担保其国内储蓄机构所有个人存款的安全，向国内6大银行提供为期两年、总额达4000亿欧元的个人存款担保;英国也于同年10月3日宣布把个人存款担保的上限从3.5万英镑提高到5万英镑;德国政府则于10月5日宣布为个人银行存款提供不限额担保以恢复金融市场信心，同时，欧盟委员会于2009年1月22日批准德国对银行存款保险商SdB(SdB是一个银行实体，支持德国私营商业银行在补偿支付过程中的存款保护基金)的67亿欧元政府担保，支持新创建的存款保护基金;希腊宣布将为国内所有银行个人存款提供担保，而丹麦、瑞典、奥地利等国也宣布了各自的存款担保措施。同时，欧盟在酝酿对《欧盟存款保险统一指引》进行修改，计划将保险赔付限额提高到10万欧元，取消共同保险机制，缩短对存款人的赔付时间。

　　二是及时处置问题银行，降低银行系统性风险。自2008年以来，截至2009年6月25日，美国共有64家银行倒闭，其中2008年倒闭25家，包括美联银行以及华盛顿互惠银行等大型银行。在已处置的64家接管银行中，美国FDIC对58家银行采用了“收购与承接”的方式处置，对3家资产10亿美元以下的小型银行进行了直接赔付，对3家银行采用了过桥银行(Bridge Bank)的方式处置。目前美国银行业经营状况已逐渐改善，绝大多数在2009年第一季度后实现了盈利。FDIC利用多样化的风险处置办法及时解决了问题银行，并且保证了其自身损失的最小化，遵循了“成本最小化”原则。同时，对问题银行的及时处置，也有效地化解了银行恐慌，降低了整个银行体系的系统性风险。

　　三是推出临时性担保计划，恢复银行间流动性。2008年10月13日，美国FDIC推出一项旨在恢复银行间市场流动性的政策措施，称之为临时性担保计划。该政策实施以来，取得了一定成效。而FDIC也根据金融市场的发展状态对该计划进行及时的改进。其中，2009年3月17日，FDIC延长了临时流动性担保计划关于受保银行发行高级无担保债的时间规定，拟为受保银行在2008年10月13日至2009年10月31日(原计划为截至2009年6月30日)发行的高级无担保债提供担保。这一及时的修改为金融机构和金融市场预留了充分的时间适应债务担保计划停止之后发行债务的活动。此外，6月5日FDIC又扩展了临时流动性担保计划的担保范围，对高级无担保债务中受保银行在银行间市场发行的可转换债券给予担保，帮助受保银行在资本市场吸引更多的长期投资者，改善资本结构。而6月25日，FDIC又进行了一次修改，将该计划中为超过25万美元的非生息交易账户提供全额保险措施的截止日期从2009年12月31日延长到2010年6月30日。临时性担保计划的推出对帮助美国银行间市场恢复流动性、防范金融危机向实体领域的蔓延发挥了重要作用。

　　四是采取“及时纠正措施”，事前防范风险。“及时纠正措施”(Prompt Corrective Action，PCA)是以资本充足率为核心的银行监管体系中一项主要的预防性审慎监管措施。它保障了监管机构能够及时采取行动,防患于未然,可以在一定程度上防止在处置问题银行时因监管宽容而对金融安全所带来的不利影响,促进了银行业的稳健运行。当银行触动触发机制(trigger)后，权力机构可以立即采取行动，将问题银行转为公众所有，冻结其所有存款，由过桥银行接管并继续经营该银行。与此同时，寻找一个长期的解决方案，最终目的是使问题银行迅速恢复健康，并将其返还给私人部门。FDIC这种被称为“过桥银行”的做法不用等到银行最后倒闭时才采取行动，对出现流动性问题的银行包括大银行非常有效。如FDIC对因迪美银行(IndyMac Bank)的处置方式就是成立过桥银行——因迪美联邦银行(IndyMac Federal Bank)。该过桥银行总资产320亿美元，总存款190亿美元。原IndyMac的协议存款由FDIC予以赔付。IndyMac在关闭时大约有10亿美元存款不在保险范围内。FDIC将向未受保存款人预先支付其未受保险存款余额的50%。通过这种“及时纠正措施”，有效地防范了因迪美银行发生倒闭后带来的恐慌效应。

　　五是加强监管，促进商业银行加强风险管理。根据《美国联邦存款保险法》的规定，FDIC有权对参保银行进行监管。例如，2008年9月，雷曼兄弟申请破产保护后， FDIC及时向雷曼兄弟控股的银行实行“停止与禁止令”(Cease and Desist Order)，规定未经FDIC同意，该银行不得向雷曼兄弟提供有担保交易或其他形式的授信，不得进行分红或减少其资金头寸。此外，FDIC又于2008年10月7日宣布修改费率制度，新修订的费率制度在衡量受保机构的风险时，更多地考虑反映银行风险动态变化情况的客观因素，如大额存单、银行发行的有担保和无担保债务头寸等，以引导各受保机构不断加强风险控制和审慎经营。

　　我国建立存款保险制度的必要性和紧迫性

　　存款保险制度作为金融安全网的“三道防线”或“三大支柱”之一，在维护金融稳定方面的作用是毋庸置疑的。纵观世界，大部分国家都已经建立了显性存款保险制度，并且运营效果甚佳。作为世界上大国经济体的中国，经济保持着持续快速的发展趋势，金融业也取得了长足的发展。截至2008年底，我国银行业金融机构资产总额达到62.4万亿元，目前工行、中行、建行三大商业银行的市值也名列世界前三。而随着中国银行业的发展，更多的银行机构将上市成为公众持股银行。在金融业取得辉煌成就以及面临美好前景的背景下，我们更应该居安思危，建立健全我国的金融安全网，因此，当前尽快建立我国存款保险制度就显得更为迫切和必要。

　　健全金融安全网，防范金融系统性风险

　　如前面所述，存款保险制度对于防范金融系统性风险有着至关重要的作用。众所周知，金融稳定的核心在于公众对于金融机构的信心，而存款保险制度恰恰可以显著增强存款人信心，从而有效避免因个别金融机构倒闭或突发事件而引发的存款挤兑和存款搬家。实际上，上世纪90年代我国就发生过多起金融机构倒闭以及挤兑事件。比如海南发展银行、广东国际信托投资公司的破产，中银信托投资公司以及中国农村发展信托公司经营失败等等金融事件。此外，1998年还发生过威海市商业银行挤兑事件。而在近些年也时有一些金融事件发生，例如2003年因浙江迅达城市信用社董事长挪用、侵占信用社资金6000多万元，导致了储户挤兑事件。这些金融事件最终都由央行或政府出面才得以平息。目前我国证券业和保险业均已设有相应的证券投资保障基金和保险保障基金，然而占据金融业绝大部分资产的银行业却至今还缺乏一个有效的存款保险制度。

　　建立有效的市场退出机制，改善银行治理结构

　　长期以来，我国银行业没有建立有效的市场退出机制，大多采取行政关闭方式。由于缺乏完善的相关法律制度，导致关闭过程漫长，往往是退而不出，在很大程度上影响了一些地方金融业的稳定乃至社会的稳定。在当前的行政体制之下，政府为了防止银行破产倒闭带来的失业问题以及出于政绩考虑，往往采取财政注资或者“拉郎配”式的合并银行。这样一来，不仅扭曲了市场机制，甚至有可能把风险传递到另外的银行机构，造成更大的风险。

　　同时，这种“退而不出”的行政式关闭方式也带来了巨大的道德风险。因为对于一些银行经营管理者来说，其关注重点并非去改善银行的治理结构，而是如何搞好同地方政府的关系。长此以往，银行体系将会积聚更大的风险。

　　建立存款保险制度，赋予存款保险机构对投保银行清算的权利，建立有效的市场退出机制，就可以彻底撇清银行与政府的关系，在客观上会激励银行经营管理者努力改善银行治理结构。

　　构建公平的竞争环境，促进中小银行的发展

　　近年来，我国金融机构数量剧增，客观上也要求改变以往的隐性担保体制。尤其是随着市场化改革的推进，各类银行业金融机构市场主体地位确立，历史包袱也大都消化完毕。同时银行业金融机构股权趋于多元化，国有资本、民营资本和外资资本共同存在，从维护公开、公平和公正的市场经济原则来看，国家也不宜再对我国银行业金融机构提供隐性担保。

　　显性存款保险制度的引入，可以在确保金融体系安全的情况下，改变存款人对国家信用的依赖，进一步促进银行业的市场化改革，同时增强公众对中小银行的信心，解决国有银行与其他商业银行事实上的不平等竞争的问题，促进中小银行健康发展，形成更加合理的存款金融机构体系。

　　消除银行“政府依赖症”，减轻政府财政负担

　　一直以来，银行都被视为政府的银行。这还不仅仅是由于政府是银行的最大股东，主要在于政府对待银行的“生老病死”采取一切包办的态度。这样一来，虽然从表面上暂时保证了银行的稳定，但同时也增加了政府的财政负担，降低了银行的经营效率。

　　前面提到，银行过度依赖政府导致巨大的道德风险，而政府这种“兜底”行为只会导致“不良资产剥离一批再制造一批”、“注资之后再注资”的恶性循环。因此，从这方面来看，也应当尽快建立起存款保险制度，让政府早日抽身。更为重要的是让银行自身也成为风险共担者。通过这样一种制度安排，既可以降低政府财政负担，又能够促使银行提高经营水平，从而进入良性循环的发展态势。

　　保护中小存款人的利益，稳定广大公众信心

　　金融活动往往涉及数量巨大的单位和个人，有着信息不对称的特性。数量众多的中小存款人由于缺乏足够的信息，因而缺乏足够的自我保护能力，政府有必要在设计制度时给予特别的关注与保护。建立存款保险制度，通过设定合理的存款保险赔付上限，一方面可以增强大额存款人对存款类金融机构的市场约束，另一方面又可以保证中小存款人在金融机构倒闭时能得到及时的补偿。