(成文于2009年4月18日)国际金融危机深化蔓延,至今尚未见底。国内经济持续下行,也在“苦苦挣扎”之中。不少人以为这是“输入性”的一时之困,待打了强心针、上了呼吸机,挺过这阵难日子之后,一切都会云开雾散,重新又是一片艳阳天。殊不知,生病罹患,不但因为“外感风寒”,还离不开“内伤七情”。国际金融危机的影响,只是准备了困难的条件。造成困难的真正根源,却在于中国内生的发展方式本身。而其中的一大毛病,就出在“见物不见人”的城市化上。
外需锐减,我们左右不了,也奈何不得。但内需不足的主因,却是我们的工业化和城市化脱了节。要有效提振消费需求,还是应当从工业化和城市化的良性互动开始,这才是解决内需问题的根本之道,也是经济社会可持续发展的人间正道。农村人口的城市化,进城农民的市民化,或谓农村居民的转移转化,不仅是经济改革,同时也是行政、社会和文化改革。
一、应对金融危机,更要力推新型城市化
(一)转型中国应对危机的根本,在于推进城市化
由美国次贷危机引发的国际金融危机,正在从金融领域向实体经济蔓延,从发达国家向新兴经济体冲击。中国作为深度参与全球化进程的发展中大国,显然不可能超然物外、独善其身。事实上,短期内国际市场萎缩的态势难以改变,我国将面临外需受限与内需不足并存的局面。
为此,国家相应出台了新增四万亿投资、产业调整振兴等一揽子经济刺激计划。从目前看,这些政策的短期效果或许可观,但长期效果恐怕要画上一个大大的问号。因为它们不但没有缓解以往累积的结构性矛盾,或许反而会因为扩大了由来已久的生产过剩而事与愿违。
政策效果有限的原因,是没有找准内需不足的根源和加以化解的路径。一个正在高速实现工业化和城市化的发展中大国,内部需求特别是消费需求持续不振,岂非咄咄怪事?那生成这种怪事的原因又何在呢?就在于工业化和城市化的脱节——农民工及其赡养人口参与了工业化,但并未同步城市化。他们创造了巨大的供给,却没有同步扩张有效的需求。城乡二元结构体制人为地阻滞了工业化进程中的农村人口的城市化。
只有城市化,才能有效激活转型中国的长期性巨大需求。它既是对冲外部需求严重萎缩的现实出路,也是中国经济社会走向现代化的内在要求。农村人口的城市化是规律使然,即便没有这场世界性的危机,中国或早或晚也会去完成这一涉及人口和社会结构变迁的重大任务。何谓化危为机?正好是这场危机,空前地暴露了我国内需严重不足而过多依赖外需的结构失衡,同时又让我们探究到城市化滞后于工业化的现实根源,从而下决心为城市化“补课”——就像当年我们在建立社会主义制度之后刻不容缓地为工业化“补课”一样。
(二)推进城市化的根本,在于促进农民的转移转化
看清拉动内需的最大动力源在于城市化以后,就要找准城市化的核心,那就是“化人”,即农民的转移转化,也即我们常说的“以人为本”的新型城市化。
如此强调“化人”,主要是我国近年来的城市化虽然取得了巨大的成就。但无可讳言,也出现了一些重大偏差。概而言之,起码有三:一是“见物不见人”。将城市化简单地等同于城市的规划、建设和管理,丢掉了农村人口城市化的本义。二是“兴城不兴业”。城市建设和产业发展不配套,在城建贪大求洋和房地产开发一定程度“泡沫化”的过程中,产业和城市的发展共同落入了粗放式增长的“窠臼”。三是“重形不重神”。忽视了新市民思想观念、生活方式、价值取向、行为准则等人文精神层面的转变。
恐怕也正是基于以上观感上的落差,所以对我国的城市化进程,有的专家说快了,但在我看来还是慢了。因为带水分的城市化指标看起来很高,但真正以转移转化农民为实质的城市化速度实际上并不快;土地的“城市化”是快的,但人口的城市化是慢的。
作为一个人口特别是农村人口的大国,在农民转化的问题上采取审慎态度是完全必要,也是极为明智的。但是,无论何等的稳妥,却不能模糊了改革和发展的目标模式和基本取向。否则,审慎就会变成谨小慎微、无所作为,最终的结果只能是拘泥小事而误了大事。那么,什么才是改革和发展的最终选择呢?城市化,农村人口的城市化,即努力促进农民转移转化,令其最终市民化!
(三)促进农民转移转化的根本,在于改革城乡二元结构体制
内需不足的动力强化,要靠和工业化并行且良性互动的城市化;而城市化的核心,是“化人”——农村人口的转移转化;但要“化人”,首先要“化制”——破除长期锁闭内需合理增长的体制性障碍——城乡二元结构体制。
厉以宁老师曾经说过,计划经济有两个重要支柱:一是政企不分、产权不明的国有企业体制;二是城乡分割、限制要素流动的城乡二元体制。这两个支柱支撑着计划经济的存在和运转。对于前者,国人的目标十分明了,且同仇敌忾,30年改革也取得了重大进展。当然,在眼下应对危机的过程中也有所还潮。但对于后者,30年来一直谨言慎行,即便在2003年关于完善社会主义市场经济体制的《决定》中带到一句,实践中也是疑虑重重、举步维艰。
我最近刚刚到嘉兴市的若干乡镇去走过一趟,了解到了一个事实,即所谓的农民之八成,其实都是在城镇二、三产业工作,在地里干活的劳动力的平均年龄(据农业普查资料)则为57周岁。而手头曾拿到一个数字,2007年全国农村居民年均收入为4140元,之中来自于农业的不过区区415元!为什么把这么一个特定的人群叫做农民,无非其生存方式主要就是在“土里刨食”。那为什么我们至今还把这八成之多的农民工及其赡养人口叫做农民?无非是二元结构的体制背景使然。
马克思说:“人就其本质而言,是一切社会关系的总和。”不改革城乡户籍制度,不调整附着于其上的实际利益格局,不进一步改革相应的社会管理和公共服务制度,尽管农民已经在城镇稳定地就业和生活,在空间上已经实现了转移,但只要体制不变,他们还是得“铁心务农一辈子”!
由此,可以作一个小结:应对危机要力推城市化。城市化的核心是“化人”,“化人”的背后是“化制”;而“化制”,就是改革,就是践行以转移转化农民为核心的新型城市化!
二、力推新型城市化,更要改革城乡二元结构体制
挂一漏万,在这里仅开出改革城乡二元结构体制的“三味药”:户籍制度、土地制度和空间管理制度。
(一)推进户籍制度改革
户籍制度乃城乡二元结构体制之首。城市户口对于农民而言,确实经历了一个回归自然的过程:先是艳羡、企盼,千方百计谋求而不得;中间以无奈的进城打工、人籍两分作为过渡,而现在则终于想明白了其中的奥妙,给它来个不予理睬、待价而沽——看政府拿出多大的本钱来赎买。
究其实,从蓝印户口之类开始的改革,一直到现如今成了如此一桩“尴尬事体”,自有其根本的毛病在那里,结果也是必然。毛病之一,是城里人的利己动机。无论是当初的门槛高筑、拒之千里,还是后来的招之即来、挥之即去,直到今天的“甜枣”政策,诱之以利,都是为自己的便利算计。毛病之二,是发展观的以物为本。城市化本来就是农村人口的市民化,结果我们却生生地把它在实践中,异化为“见物不见人”的城市绿化、美化和亮化。“以人为本”在当下的中国,说白了其实就是“以农民为本”,因为农民是中国最大的困难群体和弱势群体。如果农民的问题解决了,中国还有什么问题没解决?毛病之三,是改革者的思维单一。户籍仅为户籍吗?非也。它的背后有着一系列的实际利益。农村的土地无论如何在法理上归于集体,但在农民的心中和实际的征迁中,就是“白花花的银子”。对此一概罔顾,只给个户口本的“空心汤团”,又有谁会搭理?
所以说,改革户籍制度,还是要让户籍回归类似身份证管理那样的本义,即为了便于社会管理,对在城乡人口自由迁徙的前提下形成的,在不同地域稳定就业和生活的人口进行界定,而与任何福利和利益无关。
同时,着眼于公民权益和社会公平正义,对进城以后的农民,与所在地居民一视同仁,由当地政府对其提供均等化的教育、就业、卫生、养老、文化等全部的公共服务,与城市原住民享受“同城待遇”。或许因为财力和管理基础的原因,我们不能够一步登天、一蹴而就,但终极的目标模式就是如此。更何况早在上个世纪末浙江的那一轮城市化进程中,义乌市就早已提出了“农村人口城市化、外来人口本地化”的响亮口号!
(二)推进土地制度改革
二元结构体制里面,还有一个与户籍穿“连裆裤”的基础性的制度安排,那就是土地制度。现行的土地制度,事实上已成为严重束缚农民转移转化的“紧箍咒”、束缚新型城市化发展的“绊脚石”。土地对于广大农民来讲,既是基本的生产资料,又是基本的生存保障。随着城市化的发展,越来越多的农民转移到城市,却很难转化为市民,一个根本的原因就是农民在农村的土地,产权不明晰,无法价值化,无从流转和置换,也不能成为“资产”。由于是集体所有权性质的宅基地,依附于其上的由农民私人投资形成的房产权,也就一并不能直接进入市场进行“交易”。许多“农民”已在城市买房置业,稳定地工作、生活,但却依然保留着农村的宅基地和住房。这也是近年来城市化水平迅速提高、农村建设用地不降反增、土地资源重复配置的重要原因所在。农村土地的这种现状,一方面影响土地资源的使用效率,难以推进农业规模经营和空间布局调整;另一方面,则由于土地未能资本化而使农民进城缺乏必要的资金支持,以后也难以安身立命、安居乐业。
首先,需大力推动农村承包土地使用权流转。暂且不论农村土地承包制的变与不变,眼下能形成相关的市场,使“依法、自愿、有偿”原则下的承包土地使用权便捷顺畅地流转起来,就是一大贡献。流转就会产生收益,流转就会改变观念。可以转包,可以租赁,也可以入股,甚至可以试行“土地银行”的经营方式,将土地使用权委托给农村信用社打理,按期收取利息即可。
其次,需创造条件推进农民宅基地的置换。嘉兴市明确提出“以农村宅基地换城镇住房”,并在若干个乡镇开展了改革试点。结果不但相应的建筑面积得到了保留甚至扩大,而且由于地处城镇,公共设施和生活配套好,生活品质明显提升,未来财产增值空间巨大。另一方面,体现科学发展观要求的土地集约和节约落到了实处(据三个试点乡镇的了解,根据公寓房和联排房的不同情况,住房占地面积可压缩50%-70%,成效极其可观),地方工业化和城市化的发展空间也得到了极大的开拓。像这种一箭双雕乃至一石三鸟的好事,当然赢得了各方的“皆大欢喜”,农民兄弟的申报踊跃、翘首以盼,大大超出了预期。有如上世纪末我国应对亚洲金融危机的成功经验,农村住房制度的改革将会比城镇住房制度改革,拓展出更多的内需,焕发出更大的投资和经济增长拉动力(包括建设用地的供给)。
最后,需积极探索各类土地的抵押。抵押不同于流转和置换,可以不改变现有的土地使用权,而且也可以在偿还贷款之后方便地赎回。但借此却可靠地取得了开展规模经营或进城工作创业的宝贵资金,从而为农业的现代化和农村人口的城市化提供了最重要的流动性。允许土地抵押,需要法规政策和金融创新的支持。这件事情办好了,死的物质资源可以货币化地活泛起来,对发展农村经济和有序推进城市化,都会有积极的意义。
(三)推进城乡空间管理制度改革
与推进“户籍”和“土地”制度改革同步,还要推进城乡空间管理制度的改革——优化城乡空间布局。从浙江的实际来看,因上世纪末不失时机地推进城市化,全省已顺利进入统筹城乡经济社会发展的新阶段,耕地向大户集中、人口向城镇集中、产业向园区集中的“三个加快”趋势日益明显,人口和产业布局合理化的条件已基本具备。优化城乡布局,也是浙江推动农业规模经营、促进农民转移转化,走新型城市化道路的必由之路和破题之举。
从浙江实际来看,优化城乡布局,重在打造“三平台”:以中心城市作为辐射农村的极点,以中心镇作为联系城乡的节点,以中心村作为乡村建设的重点,整合构筑新的城乡4234空间体系。
一是加快建设杭、甬、温三大都市经济圈和浙中城市群,即所谓的“4”。顺应“区域城市化、城市区域化”趋势,加快省域中心城市发展,培育杭州、宁波、温州三大都市经济圈,以及金华包括义乌等城市在内的浙中城市群。
二是着力发展市域中心城市,即所谓的“2”。强化功能与扩大规模相结合,使设区市和经济强县(市)政府所在地城市(共20个),发展成为大中城市和区域经济中心。
三是择优培育中心镇,即所谓的“3”。以其余县城城关镇和全国千强镇为基础,选择一批产业特色优、发展潜力大、区位条件好、带动作用强的镇,培育成人口规模达5万人以上的中心镇(约300个),成为连接城乡的节点和繁荣农村、服务农业、集聚农民的重要载体。
四是扎实推进中心村建设,即所谓的“4”。以撤扩并原乡镇所在地村和全面小康示范村为主体,按照空间布局合理化、土地利用集约化的要求,稳妥推进小型村合并、自然村缩减、空心村拆除,以及特色村、生态村和文化村的保护,形成一批生产发展、生活富裕、生态良好的中心村(约4000个)。
推进城乡空间管理制度的改革,实质上意味着深化城乡行政管理和社会管理制度的改革,这将是一次大范围、深层次的体制变动,意义非同小可。但唯有将城乡的要素一体打通,全面盘活、有序流动,优化组合,才能收到统筹城乡发展的实效。那种不愿触动城乡二元结构体制,就城论城、就乡论乡的传统发展思维和运行惯性,该到了洗心革面、痛改前非的时候,尤其是在扩大内需以应对国际金融危机的当下!
由此,也可以再作一个小结:危机背景下力推新型城市化,要切实改革城乡二元结构体制。改革首先要改户籍制度,即“动人”;“动人”的前提是要“动地”,即要改革土地制度;土地制度的改革,又必然推动城乡空间和行政社会管理制度的改革,新型城市化的实质,是一场涉及经济基础和上层建筑的全面改革!
(本文原为作者于2009年4月18日在“深化改革开放推进转型升级”理论研讨会上的发言)