(刊登于《中国城市化》2004年11月号)《南方周末》记者专门就土地的保障功能访问了温铁军先生，温先生娓娓道来，讲得“求真务实”。

土地在时下的中国，就是广大农民的社会保障。尽管像浙江省那样，已经开始实行覆盖农村的“最低生活保障”。但要看到，那种情况只是出现在经济相对发达的个别省份，也只能覆盖农村人口的极小一部分，且标准相对于城里的“最低生活保障”来说，也是低起点、低门槛，不可同日而语的。

在工业化、城市化的进程中，一部分农民失去土地是必然的。负责任的政府就应当运用再分配的权力，将工厂主和开发商“获利”的其中一部分，转化为失地农民的社会保障基金。这里既包括对这部分人的就业培训开支，更包括在最终与城市社会保障并轨之前的，虽然标准尚低但必须稳定可靠且全覆盖的人口简单再生产费用。

在农业产业化、规模化经营的过程中，也会必然地要求土地的集中。如何不因这种集中而使更多的农民失去社会保障，中国政府想出了“土地集体所有，农民家庭承包”的“统分结合”模式。对此，许多专家不以为然，纷纷要求土地的彻底私有化，而温先生未能苟同。

决定他态度的基点是我国的国情: 一来中国政府还没有足够的力量来承担城市居民全覆盖的社会保障，更遑论是对农村人口；二来现有的土地加上政府的救济，的确还可以维持农村人口的简单再生产；三来从现行制度的实践来看，虽然不那么纯粹，但类似“承租返包、返租倒包”之类的土地经营权流转，并没有影响农业规模经营的推进；无论是土地集中于“种田大户”，还是随时又返归农户手中，只要土地用于农业生产的基本属性不变，饭还是有地方吃的，不至于饥民造反。

中国眼下的“农民工”现象，是一种特色，也是一个特定发展阶段的必然。就其趋势而言，政府应当帮助相当数量的进城务工人员在城市稳定地就业和生活，实现所谓的“人口城市化”；但不可避免的，还有相当数量的农民工会返回农村，仍然长期从事农业生产。政府只要能在“农民”进城务工期间，落实与城市居民同等的劳保统筹，政府的职能就已经到位了。政府不可能把凡是到城里务工的农民的“一时”和“永久”统统包下来，因为它没有那个能力。“好行小惠，言不及义”，也是走不远的。

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温铁军：土地能保障农民什么

记者: 近两年，农民尤其是纯农户收入增长持续放慢，有些地方农民种地已经出现了经营性亏损，这是否意味着土地的社会保障功能正在减弱甚至不复存在？

温铁军: 说土地是农民的社会保障，实际上是指它具有双重功能，既有生产资料的功能，也有农民生存保障的功能。社会保障功能是指在国家没有完整地建立农民的社会保障体系之前，农民的生老病死实际上主要依存于土地。无论在农业上是亏损还是赢利，农民都不可能把他的社会保障转移到其他地方去。

随着农业人口的增加，这种功能如果不能够得到大幅度转移，可能会在一定程度上出现土地社会保障功能的弱化。从长期看，即使我们的城市化达到了一定比例，如达到５０％，仍然有好几亿农民生活在农村，这几亿人口的社会保障可能主要还是依赖土地。所以，从中长期看，土地对农民的社会保障功能是不可能减弱的，农民的社会保障仍是一个没有完全解决的问题。只要不解决，农民的社会保障就只能依存于土地。

记者: 现有的土地占有方式，是把所有权、承包权、经营权分开，农民不拥有土地的完全产权，您怎样评价这种制度安排？

温铁军: 首先它是有助于稳定的。其次，很多经济学家认为这种制度不利于土地规模经营，但事实上农村的土地流转是大量发生的，只不过这种流转是在农民之间进行的，互相转包、转让，无论是有偿的、无偿的、倒贴的，都在大量发生。在现行制度下，有很多以土地为中心的股份合作制、股份制农场、承租返包、返租倒包等大量现象在发生。

记者: 有人认为，现有的土地占有方式妨碍了土地作为生产要素的流转，影响了农业经营规模的扩大和生产效率的提高，甚至影响了城市化进程，您对此有何看法？

温铁军: 在所有的市场经济国家，农业的规模经营都不仅仅意味着土地的规模，都不仅仅意味着只有集中土地才叫规模经营；很多规模经营包括了农业生产资料的供给、农业的技术服务、农产品的销售加工、农业服务体系的规模化，方方面面都可以说是规模经营。单纯强调只有集中土地才叫规模经营，这是认识上的偏差。

单从土地规模的角度来说，中国可能在相当长时间内并不具有全面推行以集中土地为主要方式的这么一种制度条件，刚才讲了，中国农村有近９亿人口，有５亿就业人口，在不能大规模实行向非农人口转移的情况下，寄希望大规模集中土地来实现像发达国家那样的农场化的规模经营，并不现实。

记者: 近来，一些乡镇企业较为发达的地区，出现了土地向种田大户、高效农业经营者流转的现象，这对现有的土地占有方式和土地的社会保障功能将会有怎样的影响？

温铁军: 这个问题描述的情况恰恰是现有土地制度条件下的一个土地流转现象。在那些有条件的地方(比如说乡镇企业发达)，不外乎实现了农业劳动力的非农就业，因此有条件实现土地向种田大户和高效农业经营者集中，这恰恰证明稳定农村目前的基本经济制度并不影响流转。这个问题给出的前提恰恰说明只有实现农业劳动力的非农就业，才有可能实现土地集中。

记者: 从长远来看，在工业化和城市化的背景下，土地制度可能会发生怎样的变化？

温铁军: 前面的分析只是不断在强调一个简单的道理，一切围绕效率原则的政策措施，在中国农村都必须为“农民能活命”这个至高原则让步。因此，在耕地问题上，我向来强调，先保障公平，再兼顾效率。只有在大量农民离开了土地，耕地的主要功能不再是基本的福利保障而是土地收益率的时候，才有条件尝试那些以效率为中心的耕地分配和经营制度，但这只可能在一个十分久远的未来才有条件实施。

［来源: 《南方周末》（经删节）］