按照会议的主题，我就重庆城市基础设施和公共设施建设中的投融资体制改革、也就是重庆“八大投”的体制改革和它的发展，做一个情况报告。

基础设施建设是重庆建设经济增长极绕不过去的坎

重庆作为中国西部地区重要的经济增长极，长江上游地区的经济中心，国家重要的现代化制造基地，中国内陆地区的综合交通枢纽，正处在一个快速发展的舞台上、轨道上。最近这些年，重庆的城市化和工业化发展都比较迅速。在城市化和工业化发展的过程中，有一个不能绕开的问题，就是城市基础设施、公共设施的建设。

这些建设不能等到城市化、工业化高度发达以后才去建设，必须作为投资环境先于城市化、工业化发展的周期。也就是说，在城市化、工业化的初期就要大量地进行基础设施、公共设施投资，这种资金投入可以通过市场筹集、引进外资内资、引进民间资金。但是在城市化、工业化初期，整个经济不发达，特别是中国内陆，各种交通、社会设施条件很落后的时候，很难引来这些资金。

在这种情况下，就需要依靠政府的财政力量，率先挑起大梁，启动必要的基础设施、公共设施的投资。在这方面，不能回避的一个概念就是地方财政的财力、能力问题。

基础设施建设，三个口袋的大账

作为一个西部的直辖市，重庆的地方财政这几年发展是比较迅速的，为了应对城市基础设施、公共设施建设，我们把整个重庆的财政分成三个“口袋”。

第一个“口袋”，就是我们常常说的一般预算内财政收入。2002年，重庆市一般预算内财政收入是126亿元，到去年我们是577亿元，涨了4倍，年均增长30％以上。这块收入主要用于吃饭财政，就是我们常规的公共支出，比如教育、卫生，我们一年就要用掉200亿元。几十万教师、几百万学生，还有医院，我们一年财政要开支掉200亿元。我们市级政府、区县政府、乡政府、部队、警察等各种政权、政府的机构运行也差不多要用掉三分之一。还有三分之一，用于扶贫帮困、社会保障各个方方面面。所以一般预算内的财力，尽管增长很快，但是只能保运行、保正常的财政公共服务的支出。

第二块，预算外基金收入，包括土地批租、城市配套费等等。这一块在2002年的时候重庆只有30多亿元，去年达到了388亿元，涨了10倍多一点。这一块主要用于保基础设施和公共设施的各种建设。

第三块，重庆还有国有资本。国有资本是一种社会资本，也是政府的一种财力。我们的国有资本有几千亿资产，当然每年会有资本收入。这种资本收入如果计量算账，每年的利润或者上交给政府的财力，差不多250亿元。其中有一百五六十亿元是企业利润、工商企业的利润，国有工商企业拿了这一百五六十亿元的利润还是用于工商企业自身发展，增强国有经济的活力。另外有近百亿元的资本是我们“八大投”每年在土地运作过程中产生的收入。这部分收入交给财政，用于城市基础设施建设。

所以，整个来说，重庆的城市基础设施建设，有预算外的基金，有“八大投”的经营性、投资性的活动资金，两者相加形成了我们投资资金的来源。

6年投入近2000亿元进行基础设施建设的同时，政府债务增量为零

在重庆的财政投资当中，我们注意了一件事，就是地方政府决不能搞赤字财政，收支要平衡。关键是三个平衡。

第一个是静态的收支平衡，就是每年收到多少、用掉多少，大体上每年不搞赤字。2002年，重庆地方财政收入157亿元，而当年政府财政负债余额是450亿元。债务是地方政府年收入的3倍。那是个要破产的政府，因为按照国际惯例，地方政府的债务积累不能超过一年收入的60％。

六年来，重庆政府没有扩大赤字。到去年底，市级和区县两级政府负债的余额还是450亿元。但是财政收入已经到了870亿元，负债余额已经在年收入的60％以内。也就是说，我们这几年搞了那么大的投资，但是没有搞赤字财政、负债财政。

第二个平衡时动态平衡。在把握平衡的过程中，当然不能像书呆子一样死板地抠静态平衡，还要讲究动态平衡。

动态平衡，有个比方，就是“十个锅子八个盖”。炒菜师傅，十个锅子一起炒，不会十个锅子一起要加盖焖着烧，总有两个锅子打开盖子在炒——另外八个锅子要加盖，所以事实上，买十个锅子只要八个盖就行了。

财政运作中，要善于把握这种动态平衡的关系。动态平衡能实现，静态平衡也就能做得比较好。

另外还有近期和远期的债务平衡。不能近期债务借了一大堆，远期债务借得不多。远期债务可以胆子稍微大一点、放松一点借，近期、短期债务要严格地控制。

重庆政府在财政管理上，“三个平衡”的思想贯彻得比较好。所以我们现在总的财政收支、信用是比较好的，我相信在西部十二省里是最好的。

没有“八大投”，就没有新重庆“三个月换一版地图”的靓丽变化

如果说财政有“三个口袋”，今天的主题就是第三个“口袋”，国有资本、国有资产对基础设施、公共设施投资的一种功能。在这方面，重庆政府从2002年以后，我们推动了八个投资集团的发展和建设。

为什么是八个，不是十个、不是三个？主要是基于这么一个认识：如果一个公共设施领域，今后五到十年有500亿到1000亿元以上的投资，就应该有个专业的投资集团。因为这个投资规模很大，有个专业投资集团比较好。如果把几千亿放到一个公司来干，这个公司太庞大，容易出问题，也不容易管好管细。如果一个投资公司管一百亿、两百亿，搞几十个投资集团，也太分散。所以我们大体上搞了八个。比如高速公路建设，我们这个十年要修2000公里，需要一千多亿元投资，我们设立了高投司。

高等级公路建设，我们这个十年差不多要建7000公里，一公里造价大概在600万元左右，这就需要四五百亿元投资，这就有了高等级公路投资集团——现在整合了旅游，改称交通旅游投资集团。我们对自来水、污水各方面的处理，过去五年、今后五年差不多也是五六百亿元投资。

按照这样的概念，高投司对应高速公路；交旅集团对应高等级公路；城投公司对应主城的路桥，差不多需要1000亿元投入建设，过去几年已经花了400多亿元；开投集团负责全市的轨道交通和铁路建设，那也是1000多亿元的投资；水务集团，污水、自来水的投资，水投公司负责全市农村的水利、水库、水资源的投资建设；地产集团负责各种公共设施、文化设施的建设；渝富集团负责对我们重庆各种工商企业，是资产打包处理的一个公司，是资产重组的一个杠杆公司，类似于中央的汇金公司（现在叫中投集团）。也就是说，渝富公司是我们重庆的汇金公司。

这八个投资集团，在过去的五六年里，从2002年的200多亿元资产起步，到现在已经形成了3300亿元资产，增长10倍，户均400亿元，负债率在60％左右。

6年来，他们通过银行融资2500亿元，投资了1800亿元，年均投资300多亿元——去年是380亿元。重庆市重大基础设施的75％是这“八大投”干的。也就是说，如果没有“八大投”，就不会有重庆6年来基础设施、公共设施建设翻天覆地的变化。

这６年，“八大投”承担了2000公里的高速公路建设，5000多公里的高等级公路的建设，20多座城市区域横跨长江、嘉陵江的大桥——重庆主城区现在一年几座大桥同步开工，都是城投公司在干。还有150公里的城市地铁、轻轨的交通。另外我们十大文化设施，100多亿元投资，包括大剧院、科技馆，都是地产集团在干。重庆大学城投资了200多亿元，其中有100多亿元是地产集团投入的，还有100多亿元是十几个大学自身投入的。

所以，如果没有“八大投”，重庆这些年非常重要的、靓丽的风景线都不可能出现在地平线上。因为地方财政是不可能拿得出这么多钱，直接来负债建设。

把政府直接投资模式转换为由政府性的投资集团出面，用市场化方式融资，带动社会力量投入，是“八大投”建设的一个指导思想。

一个非常重要的逻辑，就是大家说你不搞“八大投”，能不能引进市场化力量、民营资金？

这里有个基本情况：重庆的高速公路，每100公里就有60公里的隧道、桥梁，每公里的投资在8000万元左右甚至更多。这么大的投资，车流量在开始的阶段又不多，没有一家民营企业来干——年年招商都没有老板来投资，这个跟沿海不同。

只有地方政府的公司，挺身而出，先把高速公路建了，建了以后过几年车流量大了再转让。高等级公路也是如此，污水、自来水也都是。

也就是说，市场信号没有达到投入产出平衡阶段，民间资本是不会投入的。地方政府又没有直接的财力投入，那么你这些项目就上不去，而社会发展又需要基础设施率先改造，然后才有良好投资环境，才有工业化、城市化的加速发展。从这个意义上讲，把政府直接投资的那个模式转换为由政府性的投资集团出面、用市场化方式融资，带动社会力量投入，是我们“八大投”建设的一个指导思想。

有五个注入，五个方面融资，60％的负债率

在这样的一个模式转换下，就是我们“八大投”有一个怎么形成投资力量的问题。

“八大投”3300亿元的资产从哪里来的？从资本来源来说，有“五个投入”：

首先是国债投入。1999年，为克服亚洲金融危机，中央政府启动国债投资，当时在重庆投了250亿元的国债，分散在各个区县100多个项目中。这250亿元国债是国家资本，我们注入了投资集团。

规费注入。包括路桥收费、城市配套费等，这些年有150亿元投入了集团。

土地注入。土地储备、土地转让各方面的收入有近800亿元投入了“八大投”。

存量资产注入。有200多亿元投入了“八大投”。“八大投”成立之前，重庆政府过去几十年已经形成的那些基础设施、公共设施的存量资产，算算账有200多亿元装进去。

税费注入。这些年“八大投”生产经营活动产生的税费，都返还给了这些投资集团，因为他们不是私人企业，也不是从事市场化经营的国有企业，他们是为政府、为社会在投资的。

这五种注入，6年时间差不多注入了1500亿元。所以现在去核算“八大投”的资本金，在1500亿左右。

另外又有五个方面的融资，包括从国家开发银行融资700多亿元、从商业银行融资了几百亿元，另外还有部分企业上市从资本市场融资，再有就是发企业债券，这几年“八大投”发了两百多亿元企业债券，另外还有信托的渠道。

开发银行融资、商业银行融资、债券融资、股市融资、信托融资，总体上6年来有2500亿元的融资量。这2500亿元里边有一部分是借新债还老债、周转性的，所以形成的债务余额1800亿元。总体上3300亿元，1800亿元的债，60％左右的负债率。这就是“八大投”的资金状况。

三个平衡是“八大投”持续运作发展的重要基础

“八大投”在发展过程中，很重要的一个就是注意经营管理中的资金平衡。因为作为投资集团，每年要消耗大量资金。这个资金就要做到“三个平衡”。

第一个平衡，净资产与负债的平衡。我们要求“八大投”企业的资产负债率在50％到60％，也就是大体上净资产和债务是一比一。如果负债率很高，杠杆比太高，就会有泡沫，就会丧失信用。资本和信用要对称。

第二个平衡，集团的现金流要平衡。每年我们要承担近400亿元的基础设施投资，另外还有贷款本息要还，两项相加每年有五六百亿元的支出。当然，各种投入也会有收入，高速公路收费、城市路桥的收费，各种各样的收入，收入来源和融资资金、投资支出最后要现金流平衡。

第三个方面，投入与产出或投入与资金来源要平衡。有的项目可以市场化运作，投入有产出，比如现在的污水项目，投入的污水厂，如果每吨污水处理费能收到1.2元的话，大体能平衡，如果像库区收的是３毛钱、４毛钱，那会亏损。有亏损的地方，政府财政就应该有补贴，把这个补贴加他的收入，最后和他的投资是能够平衡的。

所以，每一个项目，不管这个项目是完全市场化的平衡还是要政府补贴才能平衡，这种补贴不管是当年补贴还是三年五年再补贴，总之这个账是要算清的，规矩是要说好的，否则这个公司是会倒闭的。

从这个意义上来讲，如果政府的主管部门和企业的管理层一起做到这三个平衡，那么“八大投”是能持续地运转的；如果这一届政府拼着命让“八大投”干他们干不了的各种事，一下子承担上千亿元甚至几千亿元的债，到了下一届政府，还钱还不了了，破产了，就成了下一届政府的包袱。

所以，三个平衡是“八大投”持续运作发展的重要基础。

“三个不”——“八大投”金融风险防火墙

另一方面，“八大投”也要防止金融风险。为此，我们设置了三道防火墙，就是“三个不”。

第一，重庆财政不直接为“八大投”融资担保。比如“八大投”要借100亿元，重庆政府出张空头支票担保一下，那么“八大投”的风险全部变成了重庆政府的债务，现在重庆政府一般不为“八大投”担保，“八大投”之所以能在市场上融资，是因为他自己的资本金、他自己的收入、他自己各方面的平衡能够有这个信用去借到300亿元、500亿元的钱，而不是靠重庆政府的一纸担保来融资的。

第二，“八大投”互相不能担保。因为互相一担保，会掩盖矛盾，某个集团的情况很好，就会为别的集团做担保，等到一个集团出事，把八个集团都拉下水，这种多米诺骨牌效应是要防范的。哪个集团动不了了，政府高度关注，可以为哪个集团做平衡，把矛盾消解，不要等到几个集团一起下水了，才事后来解决问题。所以，八个集团之间再友好，也不许互相担保。

第三，各投资集团的专项资金不能交叉使用。因为投资集团中有些资金是中央给某些方面的专项资金，不能违反财务规定，在一个集团内，哪怕这个资金放在账上还有余，暂时还用不了，而别的项目可能资金很紧，但你不能交叉地混用。这也是一个规定。

从这几年实践来看，这“三个不”，形成了八大投金融风险有效的防火墙。

土地储备的两个循环

重庆“八大投”很重要的一个资金来源是和土地储备有关系的。香港过去几十年在土地储备上的运作得到了广泛的肯定，重庆政府是比较早地把香港的土地制度引过来的。从2002年以后，政府就出了条规，专门推动土地储备。重庆的这项工作也得到了国务院的肯定，在2006年9月，国务院有个通知，要求各个省都要建立土地储备机构，这个土地储备机构起到了“一个龙头放水、一个池子蓄水”的作用，对土地市场的规范管理是有很多好处的。

“八大投”里的地产集团、城投公司都有土地储备功能，这个储备功能在集团内部有两个循环。第一个循环是资金链上的循环，就是说，假如城投公司有一万亩地，规划上让他储备了，他拿出部分资金，完成规划红线内的这一万亩土地征地动迁、产权过户，使它成为信用资产，可以在银行抵押贷款。一亩地如果抵押了50万元，那么一万亩地就是50亿元，城投拿了这50亿元可以用于基础设施建设。这是一个循环，从储备到融资都搞项目。

第二个循环，土地储备了以后，要投入、开发，七通一平，然后把这个土地通过市场转让给房地产商。这是一个土地升值的过程，也许你50万元一亩的地，转让的时候200万元一亩了，这就有一个额外的收入，这个收入，部分出让金要转给区县政府和市政府，部分资金用来抵扣基础设施中的各种投资——因为很多基础设施是不能向老百姓、向社会收费的，是政府的公共支出，这种支出原来由投资集团跟银行融资以后去支出了，最终要还银行的。那么，转让土地以后的收入用来还银行，最终把银行的账平了。第一个循环是跟银行借钱，第二个循环是把银行的钱还了，这样就形成了良性循环。

 “八大投”体现了国有经济的控制力、影响力和带动力，发挥了融资平台和改革杠杆的作用

“八大投”在重庆的经济社会中，发挥了几个作用：第一，体现了国有经济在国民经济中的控制力、影响力和带动力。他们所修的高速公路、高等级公路、自来水厂或者各种公共设施、文化设施，很重要地体现了一种控制力、影响力和带动力。

第二，他们是一个很好的融资平台，实际上替代了市政建设债券的作用。一般来说，国外地方政府搞基础设施是可以发市政债券的，我们中国政府为了防止地方政府在这方面不规范，所以，基本没有同意地方政府发市政债券。我们这“八大投”发的企业债券类似于地方政府发市政债券或者发市政企业债券。

同时，他们也成为开发银行的开发性贷款的融资平台。开发银行的上万亿元的长期贷款都是跟各个省的财政厅签的，只有在重庆，开发银行的六七百亿元贷款都是跟“八大投”签，没有跟财政局签。这个意思就是说他们起到了开发性融资贷款的平台作用。另外，对国有企业的改革重组起了重要的转化作用。像渝富集团对我们工商企业、金融企业的转制改革重组起了很好的杠杆作用。

再有，对调节社会矛盾，维护社会稳定也起了很多作用。比如说，有许多烂尾楼，长期存在着就会出问题，最初有城投、地产对烂尾楼进行收购，收购以后进行投入改造，他们收了大概20多栋烂尾楼以后，整个市场发现烂尾楼很好，这里面有投资价值。从2003年到2005年，重庆120个烂尾楼一下子全部消化掉，起步阶段，没有人信的时候，是几个投资集团推动了这个杠杆，等这个杠杆一旦撬动起来，社会的经济活动细胞运转了，他们就退出了。

风险防范和增强融资能力仍将是“八大投”常抓不懈的“两翼”

未来的“八大投”将如何发展？有这么几条：

第一，要更加注重风险防范，三个平衡、“三个不”的原则要更好地落实。另外，汲取国际金融危机的教训，这个教训就是杠杆比太高，杠杆比太高会出问题；各种衍生工具用得过头，也会出问题。从这个意义上讲，各种各样的财务监控指标、监督体系要进一步健全。

第二，进一步增强市场化融资能力。除了已经推动银行贷款融资以外，还要考虑怎么推动股票市场的融资、推动债券市场的融资以及更好地推动信托产业的融资。另外，要和国际国内的私募股权基金结合起来搞基础设施的融资。再有，重庆现在已经形成了新的发展阶段，基础设施越来越好，外资内资也越来越多地关注重庆、投资重庆，所以，有些项目，我们可以直接招商，让外资企业、民营企业来干；有些项目我们可以跟他们合资来干；有些项目我们已经干好了，市场化条件成熟了，可以把这个经营权转让掉，比如我们现在的高速公路，已经运行的路段中，已经有900多公里转让给了外地、外资或者民间资本。总之，能转让的尽量转让。有条件的时候，也可以推动我们几大集团整体上市。

随着经济的发展，政府的财政收入也会不断地增长，到了一定阶段，一般预算内的财政收入也会增加到一个比较富裕的程度，用来保吃饭、保运行之外还有剩余，那么就可以调度一部分出来用于建设。注入“八大投”也好，直接补贴具体项目也好，都能降低八大投的运行财务风险。

总体上说，我们要通过这次会议，把世界银行、亚洲开发银行在国际上管理城市、推进公共设施建设的经验、好的做法学过来，按照财政部的工作要求，把我们“八大投”的运转经验和问题总结好，为我们重庆今后的发展作出贡献。