在我国进入全面建设小康社会和新型工业化发展的历史时期，甘肃省委、省政府提出了“工业强省”的总体发展战略。适应国家和全省整体发展战略的需要，甘肃扶贫开发工作应当在兼顾效率与公平、优先发展重点交通经济带与相对均衡发展各类地区经济相结合的区域经济思想的指导下，实施“协调带动”式扶贫开发模式，即：以实施工业强省战略带动经济较快增长为前提，从全省经济社会发展的总体战略即工业强省战略和扶贫开发的全局需要上，对扶贫开发和各级区域经济发展的战略措施进行组装和集成，筛选和实施增强区域基础支撑力和综合竞争力的重点开发建设项目，形成以全省整体的有效发展带动扶贫开发、以扶贫开发支持全省整体发展的良性循环，依靠这种良性循环迅速提高工业化水平，从根本上化解致贫因素，解决因发展不足造成的贫困问题。

一、扶贫开发的指导思想

新时期甘肃扶贫开发的指导思想是：在兼顾效率与公平、优先发展重点交通经济带与相对均衡发展各类地区经济相结合的区域经济思想的指导下，以实施工业强省战略带动经济快速增长为前提，继续实行以往行之有效的扶贫开发方式，以政府为主导，以群众为主体，全社会广泛参与，提高贫困地区开发、开放水平和市场经济发展水平，进行产业结构的战略性调整，建设各级各类区域经济增长中心，突出发展区域主导产业，以全省经济社会和区域之间的协调发展有效化解和消除致贫因素，增加农民收入，实现脱贫和小康目标。

二、现代交通经济带的特点和甘肃贫困地区开放式发展的需要

1.现代交通经济带理论的基本观点

现代交通设施是改变地区的封闭性区位劣势，增强其可达性区位优势的主要物质条件。依托中心城市的辐射作用，把交通、通信、供电、供水等“基础设施束”作为主要的辐射媒介，建设各种形式的交通经济带，是提高区域的开放和开发水平、促进区域经济更快发展、向相对落后的地区延伸产业聚集带的重要战略途径。交通经济带理论是“点轴开发”理论的新的发展。

所谓“交通经济带”，是以交通运输线为主轴，连结若干不同级别的中心城镇形成的产业相对密集的带状经济发达区域。交通经济带本身是一种带状的区域经济增长级，而其中区位极为重要的城市则是交通经济带的极中之极，即交通经济带的经济中心或副中心。建设交通经济带之所以能够有效地带动贫困地区经济发展，其重要的规律性机制，就是新的经济中心、新的城镇、新的经济聚集点或新的高增长区域总是对交通运输线的空间可达性和经济可达性功能有着极大的依赖性，它们总是在靠近交通线的地方特别是在交通干线的两侧产生。特别是工业和现代知识产业，几乎都是沿交通干线集聚和扩散的。建设交通经济带的基本思路，就是优先发展沿交通干线的主轴经济带，随着主轴经济带经济实力的不断增强，其辐射及吸引范围不断扩展，在干线两侧逐渐扩展形成沿交通支线的次级经济轴带；次轴带的形成将主轴带的经济中心与次轴带的优先区位点联系起来，二者逐渐向一体化水平过渡。如此聚集、延伸、扩展，使相对单一的经济轴带发展成轴带网络，带动越来越大的范围进入区域一体化发展之中。

2.建设交通经济带是甘肃贫困地区加快发展的重要途径

甘肃的生产力布局和区域经济开发由于山川和戈壁、沙漠的阻隔，应当沿重要交通线形成条带式的延伸发展。随着条带的经济聚集效益的提高和分支条带的不断形成、伸展，条带与条带彼此衔接、交织形成条带网络，生产力布局和区域经济开发就会逐步由非均衡的条带特征向相对均衡的网络特征过渡。建设以陇海兰新沿线地区为主轴的多条交通经济带，乃是依托全省的交通基础设施和城市经济，利用生产要素沿重要交通线进行线性延伸运动的特点，使城市和发达地区的产业发展较快地向落后地区的纵深地带延伸和突破，促进贫困地区经济尽快进入全省城乡一体化发展之中并与周边省区的经济带彼此融合的重要战略措施，因而也是适应省情特点利用非平衡发展规律促进扶贫开发、带动农民脱贫致富的重要战略途径。

在市场经济条件下，建立区域之间密切的经济社会联系，是经济相对发达的地区带动、支持经济相对落后地区，实现经济落后地区特别是贫困地区更快发展的基本条件。实现山区农民脱贫致富，必须在交通、通讯、水利和区域增长极等方面创造与相对发达地区相接近或基本相同的基础设施条件，沟通、融合山区地区和其他地区的经济发展过程，实现不同地区之间的一体化发展，把贫困因素化解于这种一体化发展过程之中。而良好的交通条件则是建立地区之间密切的经济社会联系、传导经济增长极和各级中心城市的经济辐射的最主要的媒介。

从地域类型看，山区农民收入最低，增长也最慢。要提高全省农民的收入水平，必须提高占全省农民大多数的山区农民的收入。而制约山区农民收入的主要因素，就是交通、水利、耕地质量、通讯等基础设施条件过于落后，其中首要的是交通条件太落后。

到2002年，全省确定的国家扶贫重点县共43个，重点乡919个，其中43个县内有重点乡791个，43个县外有重点乡128个。约有640多个贫困村处在自然条件极其严酷，经济资源极其贫乏的状态，这些村集中了全省26.8%的贫困人口，多数分布在陇南和民族地区，2002年全省农民人均纯收入低于1000元的8个县全部在这两个地区。这些县包括了当今几乎全部的贫困类型，其贫困人口在各方面都表现出生活条件极差、自然条件恶劣、劳动力文化水平低等极端贫困的特征。贫困的类型主要是因环境闭塞导致的生产生活方式落后型贫困。

贫困地区大多地处山区，交通过于落后是制约这些地区经济发展和农民脱贫致富的首要因素。根据省城乡调查队提供的资料，全省居住在山区的农户占总农户数的63.33%。43个贫困县约有85.24%农户生活在山区，只有5.2%的农户生活在平原。远离市、区中心，离公路、铁路很远。这些地区干旱、多灾，大多交通落后，信息闭塞，生产和生活条件恶劣。大多数贫困县在全省经济社会发展中处于城市辐射力薄弱的边缘地位，受多种原生性不良因素的制约，支持经济社会发展的资源、环境组合条件较差，并且在短期内难以得到根本改善。  

全省居住在山区、丘陵和平原地区的农户，其收入水平分别为1130.09元、1442.08元和2238.15元，比1990年分别增长12.79%、13.70%和15.98%。山区农民人均纯收入同全省和平原、丘陵地区农民人均收入的差距分别由1990年的48.37元、206.24元和71.50元扩大为1999年的282.89元、1108.06元和311.99元。1990年至1999年河西5地市农民人均纯收入年均增长15.88%，比全省同期农民人均纯收入增长速度高出1.78个百分点，中、东部地区5地市农民人均纯收入年均增长15.73%，与全省增长水平较接近，山区农民人口比例最大的南部高寒阴湿及少数民族地区4地市州农民人均纯收入年均增长速度为12.75%，比全省平均增长速度低1.35个百分点。

通过对333个调查村的资料分析，贫困县农村居民外出的主要交通工具是自行车，其次是公共汽车。用自行车作为主要交通工具的农村居民占50%以上。有15%的农民生活在没有公路的地区，20%的村距离县城所在地在10公里以上，57%的村在20公里以上，村民中有15.61%的人是步行。贫困县还有16%的村不通车。在被调查村中，只有7%的村离火车站在10公里以内，村民行路出门非常艰难。贫困县有50%的村还没有通上电话，25%的村没有通邮，距离邮电所在10公里以上的村占到了10%以上，即使有通讯、邮电设施也相当陈旧。贫困村的供电设施落后，有6%的村没有通电，已通电的村供电容量严重不足，低压线路设备差、线损高，通电入户率低。

    贫困人群大多处于偏僻地区，由于交通和信息闭塞，较少受到城市功能的辐射，与主流社会很少联系。有关研究认为，贫困农户是在一种几乎完全封闭的状态下从事生产劳动的，其落后性主要是由其社会的低水平分工造成的。而低水平分工则是由其交易成本过高决定的。交易费用指在信息不完全条件下，借助物品和劳务的让渡实现权利让渡过程中所产生的费用，其中包括谈判、签定协议、监督执行和维护交易协约的费用。交易成本过高、交易效率过低，进行商品交换所花费的交通、信息、知识以及因制度不全造成交易损失等费用太高，于是农户便选择不交易和不生产能交换的产品的经济活动方式，人们则长期处于低水平分工状态不思变革。这就使贫困地区市场组织、市场主体发育水平很低，市场功能很不健全，市场制度不完善，农产品交易场所数量有限，工业普遍落后，产业的生成、分工、结构、类型长期徘徊在简单的、以小农经济为主导特征的状态，农民普遍缺乏生产经营上的风险意识和竞争能力。

三、建设交通经济带在甘肃扶贫开发总体战略中的重要地位

主要的战略措施有：

（1）加快发展石化、有色、冶金、建材、机械、电子、医药、农产品加工等优势产业和作为产业载体的城镇体系，超常规发展新材料、精细化工、生物医药、电子信息、机电一体化等高新技术产业，促进西陇海兰新经济带甘肃段和兰州、白银、天水等重点城市优先发展，形成全省的产业增长极和区域增长极，增强优势产业和城镇体系辐射带动贫困地区开发、发展的功能，依靠优势产业和产业集聚区的优先发展拓宽扶贫开发的财力源泉。

（2）把建设全省有竞争力的产业和城镇体系的一部分骨干项目、配套项目、子项目有计划地分配、布局到贫困地区或各类扶贫开发区，按照全省总体发展的要求和这些项目建设的具体要求调整贫困地区的产业结构，把贫困地区的各类产业、各种开发园区、农民的家庭种养业、整村和整乡推进式扶贫开发项目等，通过建立跨地域的产业链条，整合成为全省有竞争力的产业体系的有机组成部分或关联部分，使全省整体发展特别是工业和城镇体系的发展通过日益紧密的产业关联关系带动贫困地区经济发展和农民脱贫致富。

（3）建设交通经济带是以工业强省战略推动扶贫开发的重大战略措施。重点建设全省通往周边省区和贫困县、乡通向省内外各级中心城市的交通干线和支线，沿交通干线和重要的交通支线集中布点工业项目和城镇、开发区，优先把陇海兰新主轴经济带建设成工业发达、知识密集的产业高地，并由陇海兰新主轴经济带向贫困地区延伸建设若干条次轴或分支交通经济带，带动贫困地区种植业、养殖业、服务业和特色工业发展，促进经济要素向交通经济带上的城镇群集中，成为聚集县乡二三产业、有效推动扶贫开发、扩大农民就业的大小经济走廊。2010年前，重点建设以下次级轴带：沿包兰铁路的包兰交通经济带；沿国道312线的定西—会宁—静宁—平凉—泾川轴带；沿国道212线的兰州—临洮—渭源—漳县—岷县—宕昌—舟曲—武都—文县轴带；沿国道213线和省道313线的永靖—东乡—临夏—夏河—合作—碌曲—玛曲—迭部--舟曲轴带；沿国道211线的宁县—庆阳—合水—庆城—环县轴带；沿省道304线的天水—清水—秦安--张家川--庄浪—华亭—崇信轴带；沿现有的天成公路和规划中的天成铁路的天水--礼县--西和--成县--康县轴带；有选择地建设合作—临潭--卓尼—岷县、武都—康县—成县—徽县—两当等小型交通经济带的重点区段，使交通经济带尽可能地向贫困地区纵深延伸，促进贫困地区的建设项目进入以中心城市为龙头的经济轴带体系之中，形成“链条式带动、走廊式集聚发展”的特征。最终把西从古浪、天祝、永靖、夏河，南到玛曲、舟曲、武都、文县、康县，东至两当、清水、灵台、正宁、华池，北至会宁、靖远等贫困县全部纳入以陇海兰新线为主轴的主次经济带体系中，逐步向交通经济网络过渡，并通过对外大通道与周边省区的经济带特别是与陕西的关中经济带融为一体，提高贫困地区与大区域和全国的经济一体化水平。

（4）在优先建设以兰州、白银为主的一级增长极的同时，注重在分支经济带中布局和建设带动力逐步增强的二级、三级增长极，其中把天水市建设成二级增长极，把成县、武都、合作、临夏、平凉、庆阳等小城市建设成三级增长极，选择一批贫困县县城建设成四级增长极。依靠这些增长极接受全国和全省中心城市的辐射作用，承上启下发展各自所在区域的加工业和第三产业，建设能够带动农业产业化发展和农民脱贫致富的扶贫开发区，成为推进主次交通经济带建设的结节点。

（5）在投资能力有限的情况下，主、次交通经济带建设要分期布局，分区段建设。在强化建设铁路、公路和供电、水利、通信等基础设施束，提高其基础支撑能力的前提下，优先建设中心城镇、交通枢纽、工矿地区附近和连片的种植、养殖业基地附近等区位最好的区段，逐步延伸，最终形成沿线贯通的和发达的主、次经济走廊。边远农牧区和深山区的交通经济带建设，如沿国道213线和省道313线的合作—碌曲—玛曲—迭部--舟曲段，合作—临潭--卓尼—岷县段，沿省道304线的清水—秦安--张家川--庄浪—华亭—崇信段，天水--礼县--西和--成县--康县段，武都—康县—成县—徽县—两当段等，应先用较高等级的公路和供电、水利、通信等基础设施束把沿线的小城镇、居民点、小块经济据点等连接起来，与相对发达的交通经济带衔接起来，形成串珠式的有间断的初级形态经济带，依托基础设施束的支撑作用，逐步增加沿线城镇设施、工农业和科技教育等建设项目，分阶段向较发达的交通经济带过渡。

四、继续增强以交通基础设施建设为主的扶贫开发力度

交通是基础设施中最能改变地区区位劣势、是中心城市辐射带动周围地区经济发展的主要媒介，因而也是最能发挥扶贫开发作用的先发性支撑条件。

增强基础设施建设投入，扩大以工代赈规模，改善贫困地区的交通、信息、水利、供电、基本农田、产业基地、市场设施、教育、文化等基础条件。

交通建设要首先满足地区经济发展的需要，适当超前进行，注重工程质量。要加快全省综合运输体系建设，提高其规模、能力和布局密度。从直接扶贫的需要看，应当以县乡公路建设为主，统一规划，合理布局，集中力量建设通往重点集镇、商品集散地和有利于资源开发的县乡（镇）公路、联网路和经济开发路。县乡公路项目原则上要达到四级标准，重点项目要达到三级以上标准。对山大沟深、交通条件极差的贫困地区，要把贫困县与省内外的重要城市用铁路或高速公路、高等级公路连接起来，把贫困乡与周边的中小城镇用通过能力较好的公路连接起来，形成以交通线为主导的功能迅速增强的基础设施束，支撑交通经济带的建设和发展。长期交通落后的陇南地区，公路的晴雨通车率只有64%，公路、铁路建设的总量、密度、等级都不能适应经济发展和农民脱贫致富的需要，应当给予交通建设上投资倾斜支持。天水市各县的物质、信息、人员等向东流动多，与东部省市联系相当重要，而往东的通道却太差，道路建设要适当向东倾斜。

在重要交通线两侧，加快建设贫困地区二、三产业的聚集区——小城镇。工业是小城镇形成的主要物质基础。发展乡镇工业，规划和建设乡镇工业小区，带动第三产业发展，形成聚集效益良好的县乡产业体系和诸如工矿型、商贸型、交通枢纽型、旅游型等特色小城镇。小城镇要主动参与大中城市的产业分工，接受大中城市的产业转移，为大中城市在本区域延伸产业链、发展产业聚集中心创造有利条件，将自身发展与邻近的大中城市经济融为一体。

就近移民与区际移民相结合，稳步推进异地开发扶贫。建设兼有移民开发、非农产业发展和区域增长极等多种功能的小城镇，将地处深山峻岭中的村民集中安置到生存条件较好的集镇周围，将部分贫困村民搬迁到本乡镇地理条件较好的中心村。环境条件极为恶劣而移民数量又相当大的地区，要将贫困人口有计划地进行异地整体搬迁。主要途径有：向省内一些经济发展迅速的大中城市、农场和乡镇企业较发达的市镇地区转移一部分贫困人口；向河西移民开发区迁移一部分贫困人口；向劳动力需求较大的沿海发达地区和内地一些省区输出一部分劳动力，以劳动力的异地就业带动人口迁移。

五、提高开发、开放式扶贫水平

运用工业化、信息化发展所提供的先进手段，开发本地资源以及地区内外部的资金、信息、知识（包括作为知识载体的人力资源）资源，形成有市场竞争力的产品、企业和产业体系，使“信息+技能+资本=最大收益”成为增加农民收入的基本模式。

实施农村“信息致富工程”，建立、健全农业信息服务体系，建设农业信息网络设施，提高农业经济运行的市场化、信息化、服务化水平，用充分而准确的市场信号、发达的市场网络和健全的信息服务引导、推动、帮助农民生产优质、适销产品，促进个体的、分散的农业生产者与市场紧密相连系。

将劳务输出作为教育产业、服务产业相融合的新兴产业，制订发展规划，举办劳务输出职业学校，造就有竞争力的劳务大军。省、地、县、乡政府要组织对全国劳务市场和本地区主要劳务输出基地的劳务需求状况的经常性调查研究，建立劳务市场动态监测机构和劳务输出的数据库，建立劳动力就业信息网络。有组织地扩大输出优质劳务，带动贫困地区劳动力和相当数量的人口向外转移，使劳务输出成为贫困地区群众脱贫致富和生态环境改善的重要突破口，为远期（10年以后）实施异地办企业、向国内外输出更高质量和更大数量劳动力的发展计划奠定基础。

建设异地扶贫开发区。在贫困地区以外特别是兰州、白银、天水等大中城市附近建设异地扶贫开发区，其扶贫的功能主要是吸引投资，发展二、三产业，带动贫困地区农产品加工增值、农业产业化和农村剩余劳动力就业，所创税利返还给贫困地区。各地、市选择条件相对优越的地方分别建设地级、县级扶贫开发区。

建立跨地域的产业链条，为扶贫开发创造跨地域的产业结构形式。全省的石化、有色、黑色冶金、能源、机械、建材、医药、食品、旅游等优势产业要延伸产业链条，带动贫困地区发展矿产、塑料加工、金属加工、农副产品加工、旅游用品、物流、商贸服务、信息服务等产业。在贫困地区布点和发展与中心城市的骨干企业彼此衔接、配套和起拾遗补缺作用的建设项目及相关产业。引导贫困地区建立、发展与城市工业相配套的原料基地。按照地理和气候特点划分产品的集中生产区域，培育和建立行业定向、产品定型、区域范围明确的优势农牧产品生产基地，使之成为加工业的标准化、优质化原料基地。

六、继续实行以往行之有效的扶贫开发方式

增强基础设施建设投入，扩大以工代赈规模，改善贫困地区的交通、信息、水利、供电、基本农田、产业基地、市场设施、教育、文化等基础条件。对山大沟深、交通条件极差的贫困地区，要加大交通建设投资，把贫困县与省内外的重要城市用铁路或高速公路、高等级公路连接起来，把贫困乡与周边的中小城镇用通过能力较好的公路连接起来，形成以交通线为主导的功能迅速增强的基础设施束，支撑交通经济带的建设和发展。

加快建设贫困地区二、三产业的聚集区——小城镇。工业是小城镇形成的主要物质基础。发展乡镇工业，规划和建设乡镇工业小区，带动第三产业发展，形成聚集效益良好的县乡产业体系和诸如工矿型、商贸型、交通枢纽型、旅游型等特色小城镇。小城镇要主动参与大中城市的产业分工，接受大中城市的产业转移，为大中城市在本区域延伸产业链、发展产业聚集中心创造有利条件，将自身发展与邻近的大中城市经济融为一体。

就近移民与区际移民相结合，稳步推进异地开发扶贫。建设兼有移民开发、非农产业发展和区域增长极等综合功能的小城镇，将地处深山峻岭中的村民集中安置到生存条件较好的集镇周围，将部分贫困村民搬迁到本乡镇地理条件较好的中心村。环境条件极为恶劣而移民数量又相当大的地区，要将贫困人口有计划地进行异地整体搬迁。主要途径有：向省内一些经济发展迅速的大中城市、农场和乡镇企业较发达的市镇地区转移一部分贫困人口；向河西移民开发区迁移一部分贫困人口；向劳动力需求较大的沿海发达地区和内地一些省区输出一部分劳动力，以劳动力的异地就业带动人口迁移。

七、确立素质致富的区域发展模式

（1）各级政府和扶贫机构要确立依靠科技教育实现脱贫致富的扶贫开发思想和地区发展思路，使地区经济的市场化水平、劳动力素质、产业技术含量与农民收入增长形成良好的配套。

（2）发展农村各类教育，免除贫困家庭子女接受基础教育和职业教育的费用，使越来越多的一批贫困县成为教育大县或教育强县，帮助贫困家庭的子女和农村青壮年劳动力受到良好的基础教育和职业教育，掌握一定的专业知识和熟练技能，能够从事技术性农业劳动或转移到二、三产业就业，使贫困地区越来越多的知识性、技术性劳动力到经济较发达的地区就业。5年内实现户均有1—2个懂技术、会经营、掌握1—2门农业适用技术的致富能手，每村有3—5个科技示范户，每个县推广30项左右的先进技术。

（3）制定、实行综合发展农村知识产业的规划，统筹农村基础教育、职业教育和科技、信息、智力扶贫等工作。全面改善教育、科技、信息产业发展的条件，配套发展农村各类学校、各种培训中心、信息网络和科技、信息服务机构，促使产业部门与知识部门形成紧密配合、协调发展的关联关系。

（4）深化农业科技体制改革，实行农科教结合的新体制，建立健全科研、推广、服务相配套的农业科技推广服务的网络体系。选择10—15个贫困县作为各类地域条件中的科技扶贫示范县，集中解决主导产业发展中关键环节的技术问题。农业科技服务实现产业化和功能综合化。建立各种农业高新技术示范区或开发区。

八、提高贫困地区市场经济发展水平

坚持市场取向的体制改革，按照发展市场经济的要求进行制度创新、政策创新；建设市场基础设施，建立、健全区域市场体系，培育市场竞争主体，提高商品市场和要素市场的发育程度，减少地区贸易壁垒，提高市场分配经济资源的比重，降低交易成本，推动城乡商品交易的发展；发展贫困地区的市场信息产业，引导农户和企业适应市场需求从事生产经营，追求利益的最大化；促进各类企业特别是非公有制企业发展，提高其在经济总量中的比重；改善市场秩序，减轻农民的税费负担，缩小政府的规模、提高政府的工作效率，发展市场中介组织，推动各类经济成分在平等竞争中实现利益最大化；建设市场目标明确的主导产业和战略产业，提高优势产品的市场竞争力；建设市场前景广阔的新的经济增长点，带动经济结构升级。

九、调整地区经济结构

地、县、乡经济结构调整的核心目标，是促进主导产业优先发展并形成主导产业带动下的产业门类较多、综合开发能力和配套性较强、利税来源较广、经济增长速度较快的产业构成体系。工业实力较强的地县，其主导产业要选择增长快、带动力强的工业行业，把加快发展地方工业作为解决“三农问题”的重点措施，以工业化带动贫困农村实现城镇化，提升贫困农村农业的产业化水平，使工业发展项目尽快成为农民脱贫致富的主要渠道。工业极为薄弱的贫困县短期内只能以农业的某些行业为主导产业，使之成为农民增收的主要源泉。资源条件和产业构成特殊的县，可以把有一定优势或发展潜力较大的工业行业、农业行业以及象旅游业等服务业组成的混合产业群确定为主导产业。

十、推进扶贫开发的体制创新

建立、完善市场经济体制与政府的非市场性、逆市场性调节职能相结合的体制和制度体系。政府在扶贫开发中必须发挥以下三种重要职能：在市场机制不健全、市场配置资源的功能不能充分发挥的情况下，政府要用非市场的职能弥补市场体制的缺陷，促进市场体制的建立和完善；在市场作用不利于扶贫开发或市场作用发挥过头，造成严重副作用的情况下，政府用非市场的职能矫正之，为扶贫开发创造良好的条件，消除市场的不良作用；政府以非市场的调控作用适应市场经济发展的要求，使政府职能与市场机制相辅相成。