二、改革各级政府间支出责任划分的基本思路

    为了明确各级政府的职责，保持公共服务的质量和稳定、高效提供，需要对各级政府的职责尽可能加以明细，即使不能直接明确、需要不同层级政府共享的领域，也要尽量细化以便明确划分。尽量减少交叉和重叠，以便明确责任，提高服务效率和质量。改革完善各级政府之间的支出责任划分，要在适当调整行政层级设置的基础上，适当上移基本公共服务支出责任重心，合理设定各级政府财政支出结构比例，适当减少县乡政府的支出责任，将公共服务的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在公共服务提供中发挥更大的作用，建立与财力状况和权力分配基本适应的公共服务管理与支出责任安排格局。与此同时要建立分工协作、科学合理的各级政府基本公共服务管理与支出责任共享与分担机制。配合落实科学发展观、实现五个统筹，建设和谐社会和服务型政府，要优先对各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的管理和支出责任进行明确并具体的细分，当前尤其要对存在问题比较多的教育、医疗、社会保障等基本公共服务领域的管理和支出责任进行细分，并以法规或法律形式加以明确规范。

    1、适当调整行政层级设置

    改革开放以来，我国行政管理体制从原来的四级政府、五级机构过渡到全世界仅有的五级政府设置，应该说在经济发展以及交通和通讯手段比较落后的情况下，比较好地适应了我国人口众多、幅员辽阔背景下的行政管理的客观需要以及改革开放以来经济社会发展的新要求。从目前的情况来看，随着工业化、城市化的迅速发展以及交通和通讯手段的迅速改进，五级政府体制面临一定的调整压力，有必要适当调整政府层级，调整的主要对象是地级市和乡级行政组织。

    （1）改革市管县体制，探索新的省直管县体制。地级市及与之伴生的市管县体制，是在改革开放初期为了发挥中心城市的辐射带动作用而成立的，从客观效果来看，比较好地发挥了中心城市的集聚和吸引效应，对打破行政区划限制，推动区域中心城市自身发展发挥了重要作用，但由于现阶段大多数地级市仍然处于扩张阶段，其对周边地区的集聚和吸引效应仍然明显大于辐射带动效应，自身财力比较有限，没有能力对周边县的发展提供财力等方面的支持，不仅难以全面有效地带动周边县的发展，反而在一定程度上制约了县的发展，改革调整市管县体制、重新确定地级市在国家行政组织层级体系中的定位势在必行。地级市行政组织调整，要循序渐进推行新的省直管县体制，调整目前的市管县体制。地级市原则上脱离与县的行政关系，实行省级政府直接管理县市的体制。在人口多、面积大，交通条件相对落后、县市数量比较多的省份，地区作为省级政府派出机构可予以保留。地级市作为大中城市地区的政府，可以保留目前的行政级别，与周边县市的关系从行政隶属关系变为经济市场关系。民族地区的自治州由于其特殊性，且已经得到宪法的承认，作为一级政府是必要的。

    （2）乡镇分流，探索县以下基层行政组织新体制。改革乡镇体制，乡镇政府作为最基层的行政层级在农村税费改革以来面临空前的挑战，一方面职能在弱化，另一方面财政收入在迅速减少，除了部分建制镇之外，绝大部分乡和部分镇的财政已经名存实亡，乡级财政预算在许多地方已经以部门预算方式纳入县级财政预算，乡级政府基本上依靠中央和县级财政转移支付维持运转，在失去财政独立性的背景下，乡镇机构作为一级政府存在的可能性迅速弱化。调整乡镇机构要区别不同情况，经济发展比较快、具有稳定财力收入来源的建制镇可以保留，赋予农村发展、农业技术推广等职能及相应的支出责任；乡级机构可以改为县级组织的派出机构，承担县级政府委托的农村发展、农业技术推广等管理责任，由县级政府负责相应的支出责任。

    2、适当上移支出责任重心，建立各级政府共享与分担机制

    为了改变我国现阶段公共服务的职能主要由中央和基层政府承担，尤其是财力比较薄弱的县乡两级政府承担了过多的支出责任，处于之间位置的省市政府承担的公共服务责任比较小、各级政府事权划分不合理、财权与事权不对称的状况，要适当减少县级政府的事权和支出责任，赋予省级政府与其财力适应的公共服务事权和支出责任。借鉴其他国家公共服务事权和支出责任的经验，适当减少县乡政府的事权责任，将公共服务的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在公共服务提供中发挥更大的作用，建立与财力状况和权力分配基本适应的公共服务事权安排格局。

    （1）适当上移基本公共服务支出责任重心。要以基本公共服务事权调整为重点，改革调整中央和地方在经济调节、市场监管和政府公共服务方面的职责和事权划分。要按照有利于促进全国统一市场建设、有利于促进市场对资源配置基础性作用的发挥、有利于增强中央和省级政府宏观调控能力的原则，适当上收地方政府尤其是省以下地方政府的经济调节权，将经济运行和经济发展的调节权上收到中央和省两级政府手中，逐步促进省以下地方政府主要向履行社会管理和提供公共服务职能的转变。在市场监管事权划分方面，有关经济性规制、社会性管制和反垄断的规则和政策由中央政府制定，在具体实施和管理上主要由各级地方政府承担，对某些关键性的领域例如土地、环境保护、经济统计等事权，在特殊情况下也可由中央政府采取垂直体制进行实施和管理。应根据当前中央和地方政府的财政运行状况，将提供基本公共服务的事权与支出责任安排重心适当上移。针对目前政府间事权和财权安排赋予地方尤其是县乡政府过多的事权和支出责任，同时又没有给予相对应的财权和财力保证，致使县乡财政运转困难、很多基本公共服务难以有效提供的情况，借鉴国外尤其是发达国家基本公共服务事权和支出责任主要由中央和省级政府承担、基层地方政府承担事权和支出责任相对较少的成功经验，可考虑根据中央财政和省级财政收入增长情况，适当减少县乡政府的事权和支出责任，将基本公共服务的支出重心适当向省级和中央上移，让省级政府在基本公共服务提供中发挥更大的作用，初步建立支出责任和财力状况、权利分配相对应的体制和机制。

    （2）建立基本公共服务的各级政府共享与分担机制。要建立分工协作、科学合理的各级政府基本公共服务共享与分担机制。由于基本公共服务既具有比较强的地方性公共服务性质，又具有比较明显的外部性的特征，需要建立以地方政府为主、各级政府共同参与提供的基本公共服务共享与分担机制，通过明确细分各级政府的事权和支出责任来构建基本公共服务提供的有效保障机制，实现基本公共服务的稳定提供。

    3、合理设定各级政府财政支出结构比例

    现阶段我国中央财政收入占国家财政收入50%-55%，明显低于无论发展中国家还是发达国家80%以上的平均水平；中央财政支出占国家财政支出占GDP的比重大约为25%-30%，大大低于发展中国家中央财政支出占国家财政支出平均80%、发达国家中央财政支出占国家财政支出平均67%的水平。无论调整五级政府构架还是在现有五级政府层级不变的情况下，财政层级可以按照3-4级安排。在幅员比较小的省份，可以实行省直接管理县体制，市、县级财政属于同一级次。在比较大的省份，考虑到管理跨度因素，地区可作为省级派出机构，不作为独立的财政层级。发达地区镇级财政可以保留，不发达地区的乡镇作为独立的一级财政的必要性和可行性均不大，可以将乡镇作为县级财政的一个部门，县乡财政作为一个整体构成国家财政体系的一个级次。考虑到我国行政层级复杂以及存在3-4级实质性财政体制安排的具体特点，各级政府在国家财政收入中所占的比例，应该与单一制国家一般三级政府构架有所不同，中央本级收入比例可以比一般水平低10-20个百分点，保持在35%左右的比例；省本级可以略高于其他国家省州水平5-10个百分点，保持在25%左右的比例，地市级财政可以比国外城市一级高5-10个百分点，县乡可与国外农村地区的地方政府大致持平或略高。市州和县乡政府财政支出占全国财政总支出的比例大致为20%。调整后各级政府在国家财政支出结构中的比例大致为35：25：20：20。