关键词： 南京市 城镇化发展 新加坡城市化 经验
一、引言
全球进入21世纪以来，各大国之间经济贸易关系越来越紧密，工业化、城市化也出现了多元化、全方位的时空演化特征，经济全球化对我国的城镇化创新历程亦产生深刻的影响。我国是世界上人口最多的一个发展中国家，也是城镇人口绝对数量最大的国家（2007年全国城镇人口已达5.8亿人，比美国人口3.04亿人还要多出2.78亿人）。自改革开放以来，我国的城镇化发展很快，1978年时，全国城镇化水平仅有17.9%，而到了2007年我国城镇化人口比重已达到44.5%，30年间提高了26.6个百分点。成为发展中国家城镇化速度提升较快的国家。2007年我国GDP总值高达24.9万亿元（折合为3.4万亿美元），成为世界上第三大经济强国，仅次于美国、日本。但，我们要知道80%的GDP都是在全国600多个城市和1.9万个建制镇的城镇化区域中产生出来的。
城镇化是一个国家发展和区域经济发展问题，涉及到国民经济建设的方方面面，城镇化关系到我国现代化、国际化建设重大的长期发展的根本问题。正处在加速时期的我国城镇化不仅受到本国工业化的牵制和推动，受到本国投资水平和各种资源要素特征的影响；而且也受到国际市场、外商投资的重大影响。自我国加入WTO后，经济全球化为我国的城镇化发展注入了新的活力，一方面国际资本、高新技术、人才资源和科学管理经验的引进，使我国的城市生产体系和市场体系纳入全球经济一体化的生产链，从而逐步实现国际大循环，走上合理的地理分工、专业化的道路。另一方面，我国城镇发展面临国际标准的检验，这迫使沿海地区特大城市融入全球城市体系之中，我国城市的竞争意识开始提高，促使城市经济结构面临转型、向集约化发展，我国长期以来形成的传统经济、传统城市的封闭局面被彻底打破，全球向着开放型城市方向创新发展，新型的城市营运模式和新的市场发展规律制动下新的局面，促使中国城市长足永续发展。
为了从根本上遏制冒进式城镇化和空间失控的态势，解决由此带来的资源、环境和社会问题，需要以科学发展观为指导，探索出一条符合我国国情的“高密度、高效率、节约型、现代化”的城镇化道路。本研究将对南京城镇化发展进程、有关体制和政策的改革等方面可借鉴的经验进行分析，尤其是新加坡的城市化经验，供相关单位和领导参考。
二、由“城市化”到“城镇化”
一年多前，中共中央政治局的第25次集体学习时，胡锦涛总书记就坚持走中国特色的城镇化道路发表了讲话，提出了未来中国城镇化模式选择的原则和目标。这个讲话代表了中央高层对推进城镇化发展的总的思路，由“城市化”到“城镇化”提法的变化包含很大的信息和重大意义。大多数学者认为，这两个词语在翻译为西文时可能不好区别。如果一般性地讨论问题，人们也不会太注意这两个词的区别。“城镇化”是针对片面发展大城市问题而提出的，它包含了积极发展县域重点镇的政策取向。提“城镇化”并不是不发展大城市，而是强调建立布局合理的城镇体系，实现城乡经济的协调发展。尽管在一些地方也出现了盲目并乡扩镇、贪大求快的不适当的小城镇发展弊端，但从总体看，大城市发展的有利条件很多，它们的发展速度远远超过县域重点镇，所以在城市化政策中强调发展县域重点镇还有矫枉过正的意义。也许过若干年我们又会用“城市化”替代“城镇化”的提法，但在目前这个阶段，使用“城镇化”这个术语有很大的现实意义。
当前的突出问题是处于弱势地位的农民进入城市后，面对处于强势地位的资本和其他一些城市社会网络，各种可见的或不可见的规则让农民或城市新居民的利益受到损害。政府面对这种不对称的关系要制定出有利于农民的规则，以平衡城市内部的关系，消除城市内部的“二元结构”。在未来一个时期，处理好城市人口规划和人口自由流动的关系、城市企业中劳动和资本的关系、城市新居民和原住民之间在社会保障方面的关系以及城市间的行政和财政隶属关系等，将始终是不得不面对的难题，解决这些难题必须制定规则，必须健全制定规则本身的规则。
经过十年多的努力，南京2/3的郊县农民都已成为“城里人”。笔者从有关部门获悉，南京启动的新一轮的镇村规划修编，到2007年，南京的郊县城镇化率将达到67%以上。 “三城九镇”一直是这两年南京城镇建设的重心，光“三城”的建成区面积就要超过15平方公里/城，每个城的人口都将达到10万人左右；“九镇”的建成区面积则要达到平均2—5平方公里/镇，人口达到2万—5万人/镇。另据调查，为了引导农民向重点城镇和农村规划居民点集中，2005年政府还出台多项扶持政策。据透露，这些政策将覆盖住房、就业、教育等多方面，例如对于被征地农民，将改变以前的一次性货币补偿，而是以实施养老保险为主、货币化安置为辅的方式，使得青壮年农民可在消除后顾之忧的状况下进城创业。同时，还将加快建立以地方政府为主导的郊县小城镇廉租房和经济适用房，降低离土农民进城安置成本。
在城镇布局方面。南京打破城乡规划分割的格局，实施城乡一体规划，以实现“三城九镇”的战略布局为重点，坚持“布局成组团、城镇上规模”的原则，科学合理地构建资源优化配置、城镇多维发展的空间。逐步建立“新城──重点中心城镇──一般城镇──规划村居民点”四级郊县城镇格局，形成人口、政治、经济、文化的集聚中心。
三、南京城镇化发展中问题分析
1、经济总量不大，直接影响城镇化水平的提高。南京城镇化和工业化的发展不平衡，就经济总量来看，除了江宁区以外，其他各区县都不够大。此外，尽管江宁区经济总量已经达到一定的规模，但是，由于较为发达的工业是通过向外引进项目带动其工业化的发展，结果，工业化发展并未推动本地第三产业和农业产业化的发展，未能吸纳农村剩余劳动力。这样，城市化的发展落后于其工业发展，第三产业作为一个经济增长点未能得到发挥，这反过来又影响了其经济的发展。
2、工业园区分散，产业同构现象较为突出 。南京五郊二县的工业园区（包括开发区和科技园）大体分为五个层次：国家级、 省级、市级、区级和乡镇级。层次虽然分明，但园区分布不合理，园区之间以及园区内部企业之间缺乏分工和协作。
3、各区县城镇规模偏小，公共设施配套及城市管理滞后。郊区城市化要求城市设施的城市化。城市化反映城市生活方式的扩散以及城市文化在更大范围的传播。但是，南京有些区县的许多商业和文化设施还很不完善，基础设施和公共设施落后，滥占土地现象严重。
4、城镇建设缺乏资金，融资渠道不畅通。城镇建设资金投入不足，使南京有些区县的城市化建设速度放慢。这个难题主要有两个方面：一是资金缺口大。目前城镇建设资金除了地方财政外，主要是以土地换资金。二是思想观念落后。在筹资上，仅依靠财政收入和上级拨款；在投资体制上，则是政府包办一切，并承担无限责任。
5、郊区城市化过程中土地流转不规范，导致失地农民问题。具体表现在农村土地流转缺少必要的法律规范，农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性，从而导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性，最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体。
6、城市化缺乏长远、统一的规划。南京郊区部分区县在城市化过程中的规划不足主要表现在：第一，各区县地方政府习惯于铺摊子，重数量、轻质量、大办工业区，结果，城镇功能上不去，大量农田被占用，生态环境也被破坏。第二，有些区县的发展规划没有根据自己的实际情况来规划城镇的发展，在追求共性中忽视了个性发展，导致各区县未能发挥区位优势，未能充分利用当地资源。
7、农村剩余劳动力的转移缺乏主动性、流畅性和积极性。首先，乡镇企业发展和小城镇建设步伐不快，农村剩余劳动力转移缺乏有效的载体。而产业的升级、增长方式的转变、资本有机构成的提高，又使乡镇企业对低层次农村劳动力的需求量不断减少。其次，制度障碍造成了农村剩余劳动力转移的弱化。尽管一些地方近来纷纷出台户籍改革措施，拆除了“硬门槛”，但是，“软门槛”依然存在，进城农民要想与城市居民真正享受同等待遇还要有个过程；同时，带有福利性质的土地制度及其有偿流转机制的不健全，使得即使想进城的农民也不愿意彻底放弃土地 ，而成为了城乡两栖、亦工亦农、流动兼业的农民。
四、新加坡城市化发展经验
新加坡面积只有704平方公里，人口483.94万，其中新加坡公民316.44万，生存和发展的空间非常有限，但这个资源匮乏、没有腹地的弹丸小国，却创造了世界经济发展史上的奇迹，从一个贫困的小岛一跃成为名列世界前茅的富裕国家,人均GDP达到48500美金。2007年，新加坡的世界竞争力排名第二，仅次于美国。有资料显示，新加坡仍是当前世界上最具竞争力的国家之一。在骄人的经济成就背后，人们更叹为观止的是这个世界上人口密度最高之一的国度却有着花园般的生活环境、良好的公共秩序和高度文明的国民素质。
1985年，新加坡政府颁布规划法令，规定概念发展规划每五年至少检讨一次。随后又成立专门机构，负责长远规划的拟定和详细规划的编制实施。同时明确规定，无论编制战略性的概念发展规划还是实施性的开发指导规划，都要通过公众评议，并将公众意见呈报国家发展部门，作出妥善处理。在以科学民主方式通过规划方案后，新加坡集中统一的规划管理体制是其概念性发展规划能够得以全面贯彻和准确实施的又一重要原因。事实说明，这一管理体制是符合客观规律的，有利于理顺规划编制体制与管理体制的关系，保障执行规划的严肃性，保持规划与实施之间的一致性，保证规划实施的连续性。 我们以为，新加坡城市化发展经验是：将人力资本当成城市的主体，是城市化工作的出发点和归宿点。坚持以人为本理念，是落实科学发展观的根本要求。所以，城市化的各项工作都要从是否有利于提高人的生活水平、生活质量，有利于人的全面发展这样一个角度出发，这是城市化发展的立足点。“花园城市”的本质应是“天人合一”，而非无限制地向自然索取。人类社会的繁荣发展应同自然界物种的繁衍进化协调进行，最终创造一个人与自然相和谐的城市。新加坡政府认为，城市化高度发达的新加坡留给自然的空间越来越少，因此更要珍视自然，让他们的后代能够看到真正的动植物活体而不仅仅是标本。 南京在学习新加坡城市化发展经验时，不可忽视提高城市人口尤其是新移民的整体素质（南京的重点是还包括农民转身份为市民部分），这也是人本理念又一重要组成部分。城市只有达到人、建筑与自然相融合、具有历史继承性的地方特色、蕴藏内涵、行业具有文化品位等标准，才真正称得上城市化。对于城市管理来说，市民的素质直接关系到一个城市的形象及运行效率，是城市文明的直接体现。对新移民素质的直接要求，应侧重于人文素质方面。人文素质的提高，可以使准市民在行为表现上做到三个转变。其一，凡事从单纯朴素的思想感情出发，向重在讲原则性转变，注重行为指向及其效果；其二，从较强的主观随意向客观约束性转化，主动接受行为规范的制约和调整；其三，从较明显的个人自主性向集体公众性转化，自觉履行社会义务和承担社会责任。城市化始终是同经济社会进步、教育水平提高、健康状况改善、社会服务发展紧密相关，重视和提高新移民素质，才能更好地促进整个城市文明程度提高，促进城市健康有序发展。
坚持环境与经济社会协调发展原则，全力打造生态型城市。南京能够在经济持续稳定增长的同时，通过建设环保管理组织机构，健全环境法制，加大环境基础设施的投入，从而能卓有成效地保护好环境。充分而有效地利用土地，既要家园，又要花园；既保护有足够的建筑面积，满足人民的各种物质需求，又提供更多的自然空间，以满足人民的精神需求和环境要求，注重经济、社会和环境三者的和谐统一，不断保持城市“有机更新”的活力，使城市走上可持续发展的道路。
五、加快南京城镇化的关键是城乡统筹
在加快南京城镇化进程中我们有如下对策建议：
1、依法规划，统筹安排，提升中心城镇城市功能。各区县在规划时必须置身于南京主城区的发展，放眼长远，通盘考虑，立足南京的大都市圈来进行各区县的规划。一方面，要加快城镇规划编制速度，强化规划的前瞻指导作用。在制订规划时，必须通过专家的论证和市民的审议，一经确定，规划就具有法律效力，不得随意更改。另一方面，要认识到“发展是第一要务”，必须抓住发展时机，不能让规划卡经济发展的脖子。近期可在南京郊县探索实行“功能严格控制，权利适当放开”的新规划政策，比照县城模式管理郊区。具体含义包括两个方面：第一，按照南京市的统一规划，结合各区县的 历史和现状，合理确定各区县的功能定位，错位发展，功能互补，全市一盘棋，不搞“一刀切”。第二，适当下放规划权限，将原来由市政府或市规划部门行使的部分管理权限委托区县政府和区县规划部门行使。从区域整体发展的要求出发，突破镇、 乡、村囿于自己的行政地域范围封闭发展的传统模式，实行“突出重点、差异发展”的战略 ，形成区域多层次、开放式的小城镇网络结构体系。
2、整合工业园区，优化产业结构，推进工业化和城市化的协调发展。南京必须调整农村的非农化战略，走相对集中的城镇化道路，建立相对集中的非农产业区。对现有的开发区和工业园区适当合并，集中力量，突出重点，以点带面，有效聚集生产要素。在财政支付和考核指标方面进行配套制度改革，弱化乡镇、街道的经济管理职能，强化乡镇、街道的社区管理职能，鼓励几个乡镇、街道联合开发一个园区，避免乡乡建园、镇镇建区。
3、拓宽渠道，建立多元城建投融资制度，加快基础设施建设。目前，南京城镇化建设所需的资金主要还是依靠财政拨款，使用社会资本和民间资本的很少，这在一定程度上延缓了城市化的进程。应考虑充分运用市场机制，动员各方力量，吸纳社会资金，加快城市基础设施的建设。因此，必须借鉴国内外成功的经验，扩大对外资和民间资本的开放领域，取消非公有制经济进入城镇市政公用事业的门槛，引入竞争机制，按照“谁投资，谁管理，谁受益”的原则，允许外资、个体私营经济、集体经济 、混合所有制经济以各种形式进入公用事业领域，进行投资经营。
4、以人为本，改革就业和社保制度，推进农民市民化。目前，南京要充分发挥三个新市区和县城、中心城镇的作用，吸引农民进城经商务工。对本市辖区内进城经商务工的农民应比照城市自由职业者进行处理 ，鼓励农民对承包地进行流转，促进农业的产业化和集约化经营；对在城市建设中失地的农民应从失地之日起转为城镇居民，纳入城镇社会保障体系，农保与城保衔接中的资金缺口可分别按嘉兴模式和南海模式解决。
5、规范土地流转，善待失地农民，切实保障农民利益。针对南京郊区城市化的过程中失地农民的问题，必须改革土地征用制度。一方面要提高征地补偿标准，另一方面要改革征地补偿方式。征地补偿的形式应该多样化，在货币化安置以外，可以探索多种安置方式，例如就业安置、社会保险、企业股份等。南京可在郊区选定合适地区，结合南京的实际情况，分别对嘉兴模式和南海模式进行试点和探索，待取得经验后向全市推广，争取闯出一条解决失地农民问题的新路子。
实施城乡统筹，推进我国城镇化水平的提高，其基本战略思想是，依循工业化和城镇化发展的普遍规律，必须把城乡统筹作为推动城镇化、工业化的一项战略任务，走一条符合我国国情的城镇化发展的道路。（十七届三中全会文件，2008）
总之，城乡统筹，城乡一体化过程具有两个基本涵义：一方面，要从城镇化一般规律出发，实现工业与农业、城市与农村的相对均衡发展的思路，解决社会公平问题；另一方面，从现阶段发展城镇化问题的特殊性出发，重点要改变农村经济、社会发展的滞后，提高与发展农业综合生产力问题，国务院多次减免农业税收，鼓励农民发展现代农业，扩大粮食生产支援城市，从长远发展过程去解决我国的“三农”问题（温家宝，2005）。
我们南京可以分类引导人口城镇化，鼓励进城务工人员，城乡间合理流动，有条件的农民可以在城镇买房，变为城镇人口，享受城镇生活待遇，给予与城镇居民一样的社会福利保险等。其基本经验是以乡镇企业、民营企业为重要载体，充分发挥市场机制的主导性作用，逐步放宽农民自由择业的选择权力，探索与城镇化相结合的就业途径等，进一步开放城市，实现农村劳动力异地转移，提高农民工文化素质，调整就业政策，创新管理体制，促进农村工业、小城镇乡镇企业与城镇化协调发展的路子。 2008.12.31
参考文献：
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[4] 张启祥. 着力城乡统筹，实现长三角城区均质化发展 首届长三角城市发展论坛论文集 2008.12 苏州
