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| 农民工户籍制度改革是推进新型城镇化的突破口 |
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2013-11-10 15:43:00 |
城镇化是扩大内需的最大潜力，是我国实现现代化的重大战略选择。党的十八大报告指出，要坚持走中国特色的新型城镇化道路，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。李克强总理多次强调，新型城镇化是以人为核心的城镇化，而不仅仅是土地的城镇化。新的形势下，积极稳妥推进农民工户籍制度改革，已成为推进新型城镇化，并联动工业化、信息化和农业现代化“四化”同步发展的一项重大社会改革任务。
一、城乡二元户籍制度到了非改不可的时候
由于特殊的历史条件，我国形成了较长时间的城乡二元结构体制，并伴生了城乡分割的户籍管理制度。这种制度的显著特征是严格限制农村人口向城镇转移。这种制度，在特定的历史时期，曾发挥过一些积极作用。改革开放后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，劳动力资源的高效配置和合理流动，使大量农村居民冲破户籍阻碍进城务工，形成了“农民工”这一庞大的群体。但是，城乡分割的户籍制度，造成了城镇化速度明显滞后于工业化进程，土地城镇化明显快于人口城镇化的现象。
工业化发展的规律表明，农村劳动力向非农产业转移达到“刘易斯拐点”时，即占人口10%左右的农民通过规模化生产，可达到与城市居民大体相当的收入水平，城乡差别可基本消除。然而，近20年，我国常住人口城市化率每年提高1-2个百分点，而户籍人口城市化率却停滞不前。目前，我国常住人口城镇化率已超过52%，但城镇户籍人口的比重仅35%左右，两者相差17个百分点。由此看出，正是城乡二元户籍制度，造成了农民工进城后难以实现转户定居，导致农业人口减少缓慢，农业规模效应难以形成。我国人均耕地资源非常有限，只有允许农民工进城落户，农民数量才有可能减少，这就会使农村居民人均耕地占有量增加，农业的规模效应才有发挥的可能。以现有的农机技术和科技运用，耕地的人均耕种经营量有巨大的释放空间。也只有如此，农业劳动生产率和农民收入才会大幅提高，农业农村才能进入一个良性的发展轨道。
城镇化的本质，是农民变市民的过程，绝不是城市人口的自我完善、自我提高。城镇户籍的“高墙”，如果继续成为横亘在城乡之间的壁垒，为我国经济社会发展作出了巨大贡献的2.6亿农民工，将长期处于人户分离的 “半城镇化”状态，过着“半市民化”的生活。劳动者不应该有城乡居民之分，理应同工同权，这是世界各国的通行做法。由于我们的城乡户籍附着着不同的社会保障和福利，户籍制度不改革，农民工群体很难做到与城镇职工同工、同权、同酬，很难享受到城市居民在社保、医疗、就业、教育等方面同等的待遇，处处比城市居民“低人一等”。他们把青春献给城市，贡献了人口红利，年老又不得不回归农村，这样不但会加剧城乡之间的贫富落差，还显失公平正义的社会准则，有违以人为本，不符合科学发展的要求。
由于没有城市户籍，农民工“钟摆式”游离于城乡之间。每年春运，上亿农民工“候鸟”式大迁徙，成为我国社会特有的“景观”。它不但对交通运输造成巨大压力，还为社会稳定和管理带来巨大挑战。这种“布朗运动”式的无序流动，对于用工企业，很容易造成劳动力大量流失，严重影响企业的正常生产。“培训-流失-补充-再培训”的不断反复，加大了企业的培训成本，还很容易造成订单流失，或增加库存积压，这无疑是对现实生产力的一种损害。对于农民工自身，他们舍家弃子，与家人长期城乡分居，伴生了农村留守儿童、留守妇女、空巢老人、离婚率高等严重的社会问题，背离了家庭和睦、社会和谐的发展方向。同时，农民工对未来预期的不确定性，导致心理焦虑，他们想消费，因有后顾之忧，而不敢消费，成为了抑制内需扩大的关键性因素。
普遍规律表明，城镇化一般表现为城镇建设用地逐步扩张、农用地相应有所增加的过程。但在我国城镇化过程中，耕地不断减少，守住18亿亩耕地红线成为了一大难题。其根源在于城乡分割的户籍制度导致农民工“两头”占地，他们不仅人均占有100平方米左右的城市建设用地，同时还保留着人均250平方米左右的农村宅基地。如果农民工转户进城后，退出宅基地，城乡建设用地相抵后，人均可节约用地150平方米。若全国有2亿多农民工转户进城，宅基地复垦后，理论上可净增耕地3万平方公里，守住耕地红线的压力自然迎刃而解。目前，推行城乡建设用地占补平衡政策，有的地方把一些荒山、荒沟、河滩开垦为耕地，其实是对生态系统的一种破坏。
综上所述，现行城乡二元户籍制度，已经严重影响着农民工的生存状态，阻碍着我国经济社会发展。解决农民工户籍问题已成为推进新型城镇化绕不过、等不起、拖不得的紧迫任务。以改革创新精神解决好农民工的城市户籍问题，是我国推进新型城镇化必须攻破的壁垒，更是贯彻十八大精神的题中之义。
二、改革城乡二元户籍制度要澄清几个认识问题
改革城乡二元户籍制度，社会各界早有呼吁，一些地方还进行了一些探索，但从面上看，一直没有取得根本性突破。我认为，症结在于还存在一些认识上的误区，进而影响了制度设计的科学合理性。因此，只有厘清真伪，廓清认识，才有利于顺利推进这项重大改革。
有人认为，城乡二元户籍制度在市场经济条件下，户籍已失去实际意义，完全可以直接取消。我认为，这是超越发展阶段的“乌托邦”式的幻想。户籍制度本来是社会管理的一种手段。由于我国实行了很长时间的城乡分治，城乡户籍的不同身份，被嵌入了许许多多截然不同的社会保障和福利。这种差距是城乡差距的核心所在。弥合这种差距，必须建立在经济社会发展的基础之上。任何超越国情、国力和发展阶段的想法，都将落空。因此，在一定时期内，户籍制度仍有存在的必要。理想化地提出取消户籍，将会导致两种结果：一是面对量大面广的农民群体，即便把政府搞破产，超越社会的实际承受能力，也难以补平城乡间的社会保障和福利差距；二是“改形式不换本质”，如果只换一个徒有其名的身份标签，社会保障和福利这些最本质的东西无法跟进，只能是一种“客里空”式的伪善，并没有解决实际问题。
还有一种观点认为，与推进城镇化相关联的户籍制度改革，就是搞农民进城运动。这种观点显然是混淆了“农民”和“农民工”这两个截然不同的概念。我们不能、也不应该把所有农民都转为城市居民。遍观世界所有国家，农民总是需要的。持此想法，在于不接地气的过分浪漫。转移农村人口要解决的核心问题是就业和社保。如果一味追求城镇化率，一哄而上推进“农转城”，揠苗助长把农民变成市民，必然导致无业游民在城市的大量聚集，出现大量的城市“贫民窟”，产生严重的社会后果。发展的阶段论告诉我们，我们不能寄望一口就吃成个胖子，但应抓住主要矛盾和有条件解决的方面率先突破。农民工的本质身份是农民，但他们是常年在城镇有稳定工作、有稳定经济来源的群体。从数量上看，它既是一个有2亿多人的庞大群体和基本面，但又不是所有的农民。因此，推进城镇化相关联的户籍制度改革应严格界定在“农民工户籍制度改革”，改革的主要对象不是在乡农民，而是农民工，这个特殊群体的就业和社保问题相对比较容易解决。
有人害怕，农民工进城落户成本太大，财力难以承受。转户成本，不同地区会有所不同。如果按人均10万元计，全国转户1亿农民工，就需要10多万亿元。乍一听起来的确很吓人，这让很多人因此对改革望而却步。仔细分析，这并非不能化解，完全可运用政府、市场和社会的力量来综合平衡，使巨额成本化整为零，长周期分摊。一方面，养老、医疗、住房、教育等成本，不是一次即期支付，而是10-20年分摊的过程；另一方面，转户成本可“一分为三”，大体上企业承担40%、政府30%、社会30%。况且，农民工进城会为城市创造红利，他们作出的贡献远远大于其转户成本。所以，农民工户籍制度改革的成本总体是可控的。如果害怕承担改革成本，而不去积极实践探索，从本质上说，是道义、良心和责任对农民工的冷漠。
还有人担心，搞农民工户籍制度改革，是不是城市对农村土地的觊觎。这种担心很善意，但也是对城镇化发展规律的误读。农民工户籍制度改革的核心，是给常年在城镇务工的农民工平等的市民待遇，决不是为了收回农村土地。城市扩张是一种必然趋势，确实需要资源增量。但这种增量，绝不是以牺牲农村资源为唯一途径，完全可以通过盘活农村闲置资源，实现城乡互动发展。转户居民一步到位穿上城市就业、养老、医疗、住房、子女教育“五件衣服”，无需以农村土地作为交换条件，退不退地完全取决其自愿。这是农民工在城里作出贡献的应有报偿。农民工在农村的权益是受法律保护的，如果他们自愿退出农村闲置土地，决不能无偿剥夺或低价赎买，而应严格按照市场化方式运作，并从中获得一笔可观的资金补偿。这恰恰是对农民工权益的最大保障。
还有另一种担心，大量农民工进城会影响城市整体素质、摊薄城市福利。其实，城市是具有合理分工的有机体，不同劳动者都在不同岗位贡献力量。城市发展不仅需要白领、高学历等精英，还需要大量普通工人。数以亿计的农民工常年在城市务工，说明城市需要他们。很难想象，一个城市全是大学生、投资者等白领，而没有普通工人，城市能够正常运行。农民工进城会增加人口红利，创造社会财富，城市原住民也会从中直接受益。那种认为农民工转户进城会影响城市整体素质、摊薄城市福利的担心，完全没有必要。
三、农民工户改制度设计应考虑的主要问题
农民工户籍改革绝不是简单地改写户口本，核心是解决同等市民待遇问题。同等市民待遇就是嵌入户籍的一系列城市社会福利和社会保障。因此，在制度顶层设计上，既要统筹兼顾，又要抓住重点，突破难点，妥善解决好捆绑在城乡户籍上的社会保障和各种福利，形成一套符合实际、科学合理、综合配套的政策制度体系。
首先，转户前提是在城镇有稳定的就业。这是改革的关键环节。要遵循城镇化发展规律，把好进城落户入口关。转户主要对象应为常年在城镇务工的成熟农民工。同时，要分类确定落户条件，转入大城市必须有5年以上的务工经历，转入中小城市必须有3年以上的务工经历，确保农民工进城后有业可就，留得下来。
其次，农民工转户后必须一步到位地同等享受城市社会保障和福利。这是改革的核心。要确保农民工转户进城后的就业、养老、医疗、住房、子女教育“五件衣服”一步到位，跟城市居民完全一样。这样的转户，才具有实质性的意义。
第三，农民工转户后允许他们自主处置农村权益。农村土地承包经营权、宅基地使用权、林权作为用益物权都是法律赋予农民的合法财产权利。转户后是否退出，要充分尊重他们的意愿。制度设计上，要为他们提供保留、流转、退出等多种选择方式和通道。自愿保留土地的，可继续享有与土地相关的种粮直补、征地补偿等各项权益以及与身份相关的计划生育、购房契税减免等优惠政策。自愿退出宅基地的，可通过土地交易所等平台产生公允合理的财产性收益。承包地则可通过流转、入股、抵押融资等市场化方式获得收益，这样还能有效避免土地撂荒闲置。
第四，要合理分担改革成本。政府除了履行应当承担的责任外，更重要的是制定规则，让巨额成本“化整为零”，由政府、企业、社会共同分担。政府承担部分，主要是城市基础设施建设和公共服务的投入，根据城市发展需要，缺什么补什么，不断进行完善。企业应依法履行责任，承担转户居民的就业、养老、医疗等相关保障的单位解缴成本。社会承担部分，包括企业通过购买转户居民退出宅基地后形成的“地票”，使农民工从中获得收益。农民工自己，承担包括社保个人解缴部分、租购房屋等等。
同时，还要充分考虑城市的承载能力和合理分布。为避免出现“城市病”，要按照宽严有度、分类设计、分级承接的原则，适度放开大城市、进一步放开中小城市、全面放开小城镇的落户条件，避免人口过度集中在大城市。同时，要配套搞好城市交通、住房、学校、医院等公共服务设施的建设，满足转户居民的基本公共服务需求。
四、重庆的改革实践证明这条路子完全可以走通
重庆集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，城乡二元结构明显，是我国国情的一个缩影。在2010年8月农民工户籍改革启动前，重庆有815万农民工，其中分布在沿海425万人，市内390万人。这些农民工常年在城镇务工，已成为城市建设不可或缺的产业工人。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆坚持科学发展，坚持以人为本，以保护农民工利益为出发点，以保障转户居民城市待遇和农村权益为核心，以改革创新精神和科学严谨的态度，按前述制度设计理念构建制度体系，积极稳妥推进农民工户籍制度改革。截止2013年5月，全市370万农民工及亲属平稳有序转户进城，改善了生活状态，改变了人生命运。这场直接涉及几百万人，间接影响全市的重大变革，既波澜壮阔，又风平浪静，没对农村造成动摇，没给城市带来冲击，取得了明显成效。这充分说明，这项改革符合国情市情，符合农民工的根本利益，符合科学发展的内在要求。
改革推动了城镇化健康发展。重庆户籍城镇化率，由改革启动时的29.2%上升到2012年的39.6%，提高10.4个百分点，三年时间比直辖初到2010年的13年还多0.7个百分点。户籍城镇化率和常住人口城镇化率的差距，由22.4个百分点缩小到17.4个百分点，更加真实地反映了重庆城镇化现状。从进城农民工转户区域分布上看，27.7%转入主城，27.1%转入区县城，45.2%转入中心镇，符合大中城市和小城镇协调发展的要求，各类城镇完全可承载。
改革促进了社会公正和谐。转户居民城市“五件衣服”一步到位，享受市民同等待遇。截至去年底，全市258万转户居民参加了各类养老保险，占应参保人员的84.3%；340万转户居民参加了各类医疗保险，参保比例达94.5%。18万转户居民享受城市最低生活保障，其中15万随迁人口实现了农村低保向城市低保的过渡。在已进行的6次公租房摇号中，5.2万户转户居民和农民工成功申请到公租房，占配租总数的42.8%。累计培训转户居民2万余人，推荐就业4.5万人。1800多名转户居民创办微型企业，获得财政补助资金6000万元，带动就业1.5万人。转户居民子女义务教育阶段就近免费入学，平等享受到城市的优质教育资源。特别是一大批留守儿童和空巢老人，随农民工进入城市共享天伦，彻底解决了分离、分居状态，促进了社会和谐稳定。
改革扩大了内需。一般来说，城镇居民的人均消费能力是农村居民的3-4倍。据统计分析，城镇化率每提高1%，会拉动GDP 一年内增长0.8%。转户居民入住公租房，享受城市基本公共服务，生活更有保障，消费能力大幅提升。300多万农民工转户进城，增加即期消费300多亿元，同时还拉动了公共服务、购房需求等投资，促进了重庆经济持续健康发展。
改革加快了城乡资源互动。农民工户籍制度改革逐步打破了阻碍城乡资源流动的壁垒，促进了城乡要素合理流动。370万转户居民中，劳动力年龄段223万、占67%，满足了企业用工需求，稳定了劳动力供给。这项改革启动以来，全市近9万多亩闲置废弃宅基地被复垦为耕地，实现“地票”交易近222亿元。“地票”价款除去复垦成本，净收益全部反哺“三农”，积聚了新农村建设资金，增加了农民财产性收入，实现了城市支持农村。
改革推动了农村繁荣发展。农民工户籍制度改革产生了减少农民的效果，推动了土地规模经营，农业效益和农民收入水平明显提高。全市承包地流转面积1280万亩，流转率达36.1%。专业合作社、股份合作社等农村新型经营主体加快发展，农民参合率达41.1%，三年提高15个百分点。同时，我们在农村开展了农村土地承包经营权、农民房屋和林权“三权”抵押融资探索，目前，融资贷款累计达到350亿元，农村“死资源”变身为“活资产”，有效激活了农村金融。农民收入由2010年的5277元增加到2012年的7383元，年均增长18.2%，城乡居民收入差距呈现缩小的趋势。
习近平总书记指出：“改革开放中的矛盾只能用改革开放的办法来解决”。重庆农民工户籍制度改革，是全国统筹城乡综合配套改革试验的重大探索，是一项牵动全局的系统工程，我们还在实践中不断深化和完善。我们坚信，有党中央、国务院的坚强领导，有农民工的积极参与，这项惠及广大民众的社会变革，定会为我国推动“四化”同步发展特别是新型城镇化趟出新路。 |
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