内容摘要：中国的城市化在改革开放以来的30年中发展迅速，城镇人口增加了4亿人。但是，中国的城市发展存在着城市中的外来人口难以“市民化”、城市用地快速扩张、城市建设千城一面而丧失特色、部分大城市房地产价格过高等方面的突出问题。针对这些问题，应当采取积极的对策，包括尽快消弭城乡二元制度推进城乡统筹发展、改革征地制度和完善农村土地产权制度、在城市建设和旧城改造中坚持公共利益优先原则、完善房地产市场调控机制和加快住房保障体系建设等方面。

　　一、改革开放30年来中国的城市发展

　　 中国自改革开放以来，国民经济取得了飞速的发展。从1979年到2007年，中国国内生产总值(GDP)年均增长9.8%，大大高于同期全球平均3.0%的增长速度。与同样经历了经济的高速增长阶段的日本和韩国相比较，日本在其高速增长阶段的GDP平均增速为9.2%，韩国的这一数值为8.5%。

　　 经济发展与城市化发展相互促进，互为动力。在这30年中，中国的城市化同样迅速发展，城市化水平明显提高。1978年时，中国的城市化水平为17.92%，2007年达到 44.9% ，30年提高了27个百分点，平均每年提高0.9 个百分点。目前中国有13亿人口，这意味着每年有1千多万人从农村居民变为城市居民。中国的设市城市数量也从1978年的191个增加到2006年的661个，城镇人口从1.7亿人增加到5.77亿人，设市城市增加了470个，城镇人口增加了4.07亿人。

　　二、中国城市发展的若干特征

　　 中国这三十年来的城市化发展的大背景，是世界第一人口大国在城市化水平较低的基础上开始了经济的持续快速发展，同时经济体制从计划经济体制转向市场经济体制，城乡二元的制度框架缓慢解体但仍在发挥作用。在这样的背景下，中国的城市发展表现出以下一些突出特征。

　　 一是规模大、速度快。30年来城镇人口增加4.07亿人，平均每年增加1300多万人，城市化水平年均增长0.9%，大大快于同期全球0.4%左右的城市化发展速度。

　　 二是土地的城市化大大快于人口的城市化。据中国社会科学院最近发布的《2009中国城市发展报告》，2001-2007年，中国地级以上城市市辖区建成区面积平均增长70.1%，但是市辖区中人口增长只有30%。另外有研究认为，合理的城镇用地增长系数（即城镇用地增长速度与城市人口增长速度之比）应为1.12。但据土地部门对24个城市用地情况的调查分析，1980-1995年间的城镇用地增长系数达到了1.91 。

　　 三是城市人口的“市民化”水平滞后。中国于2000年第五次人口普查时调整了城市人口的统计口径，把在城镇居住半年以上的常住人口都统计为城市人口。但是这部分人中的大部分都没有完成“市民化”，既没有城镇户口，也不能享受城镇户籍人口所享受的相关权利和福利，在心理认知上也没有成为所居住城市的一员。如果以城市人口的“市民化”水平来衡量，中国的城市化水平并没有统计数字显示的那样高。

　　 四是城市发展的空间分布极不均衡。与中国区域经济发展的不均衡程度相应，中国的城市发展也呈现出明显的空间差距。在东部沿海地区，已经形成了长三角、珠三角和环渤海三大城市群，东部地区的城市人口占全国城市人口的比重在50%以上，而西部地区城市人口占全国城市人口的比重只有不到20%。

　　三、中国城市发展中存在的突出问题

　　 由于有着前面所说的大背景，目前中国的城市发展中存在着一些不容忽视的突出问题。只有这些问题逐步得到解决，中国的城市化才能健康地发展。以下就对这些问题及其背后的原因进行简要的分析。

　　 一是城市中的外来人口难以“市民化”的问题。目前，在中国快速发展的大城市中，非户籍的常住人口的增速远远大于户籍人口的增速。以北京为例，2006年底，北京市的常住人口为1581万人，其中外来人口为383.4万人，占常住人口的24.3%。与2000年相比，外来人口增加127.3万人，平均每年增加21.2万人，年均增长率为7%，远远高于户籍人口1.3%的年均增长速度。在深圳和东莞这样一些以劳动密集型加工企业为主要动力发展起来的大城市中，外来人口更是在总量上远远超过了户籍人口。在东莞，外来人口占城市总人口的80%左右。但是，在现行户籍制度以及与户籍制度相挂钩的一系列制度安排的限制下，外来人口基本上享受不到参政权、享受社会保障权、子女受教育权等诸多市民所享有的权利。不仅城市中的原有户籍人口没有把外来人口作为城市的一员，外来人口的大多数自己也没有对所居住的城市产生归属感。因此，虽然在统计口径上外来人口中的常住人口已经成为城市人口，但是他们还远未被“市民化”，统计数据所反映出的城市化水平是内涵不够充实的和基础不牢固的。城市政府在享受大量外来人口所带来的经济活力和繁荣的同时，却因为有城乡二元的户籍制度而不必为外来人口的基本权利保障而支付成本。在没有制度强制的条件下，城市政府也很难产生支付这种成本的意愿。这或许就是城市外来人口难以“市民化”的最根本的原因。

　　二是城市用地快速扩张的问题。前面已经用简单的数据说明了城市用地快速扩张的程度。实际上，中国在改革开放之后出现过三次圈地热，每一次都是靠强力的行政手段才得以压制下去（标志性的文件有1986年党中央、国务院“关于制止乱占耕地的通知”、1997年党中央、国务院“关于切实保护耕地的通知”、2004年国务院“关于深化改革严格土地管理的决定”）。城市用地的快速扩张，主要有三方面的制度性诱因。首先是现行征地制度为城市政府以地生财创造了机会。根据现行法律规定，集体非农建设用地不能出租、转让、抵押，集体土地只有变性为国家所有才能进入二级市场。城市政府从农村集体手中以低廉的代价征用土地，然后在二级市场上不论以何种方式出让，一般都能得到征地成本的几倍乃至几十倍的收益。其次是现行财税体制对城市政府以地生财有逼迫作用。1994年分税制改革的一个基本目标是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。1993年时这个比重为22%，2002年上升为54.9%。但是，这次分税制改革由于种种因素的制约，并没有解决事权与财力不相匹配这个我国财政体制多年来一直存在的缺陷。而且在财力大量向上集中之后，中央与地方之间的事权划分与分税制改革前基本相同，地方政府的职能、职责范围几乎丝毫未变，使得地方政府的财力与事权及支出范围极不相称。同时，快速的城市化发展更加加大了对城市地区基础设施投入的需求。要干的事多而来自税收渠道的收入来源少，必然迫使城市政府千方百计地寻求一切可能的财源。在这种情况下，有地可卖的城市政府自然不会放过以地生财的机会。另外，在现行土地制度之下，土地出让金的收取形式采用的是政府一次性收取土地使用权期限（住宅用地70年、工业用地50年、商业用地40年）内的全部使用费，这笔钱进入当年政府的预算外收入，完全归在任政府支配。也就是说，当前的政府把土地的未来收益也收入了囊中，是一种吃子孙饭的机制。这种机制进一步强化了对城市政府圈地卖地的诱导。

　　三是城市建设千城一面、丧失特色的问题。中国这些年来快速的城市化发展伴随着的是高强度的城市建设。根据《中国统计年鉴》公布的数据，1998—2006年，城镇固定资产投资总额达到41.12万亿元，其中房地产投资达到9.16万亿元。 “到处都象大工地”，这是许多人对这种高强度的城市建设的切身体会。高强度的城市开发建设使得文化遗产的保护面临空前的挑战。由于关于文化遗产保护的宣传教育不足，更由于管理体制和财政体制以及产权制度等多方面的体制因素，一段时期以来许多城市的一个普遍倾向是重开发建设而轻遗产保护，造成一些历史文化名城在大拆大建之后，少了最能代表自己城市特色的历史街区，多了“千城一面”、各地风格雷同的新街区，城市的历史文化血脉被割断，城市的个性也极大丧失。

　　四是部分大城市房地产价格过高的问题。虽然金融危机仍未结束，但中国部分城市的房价又开始飙升。北京上个月的成交均价达到了13300元/平米，五环路以外的楼盘价格都达到了18000元/平米以上。在上海，内环以内的二手房大多数价格都在每平米30000元以上，新建楼盘大多在外环以外，价格也在每平米15000元左右。判断房地产价格是否过高通常用房价收入比，判断房地产市场是否存在泡沫的一个重要指标则是房价租金比。目前，深圳、广州、上海、北京等四个特大城市的房价收入比都在10以上。上海的房价与年租金之比达到了惊人的50，而东京的这一比值在15-20之间。这些指标说明，中国部分特大城市的房价过高，存在着明显的房地产泡沫。其最根本的原因是，在流动性过剩的大背景下，房地产成为重要的投资对象，从而引发大量的投机性需求。

　　四、解决的思路和对策建议

　　 针对前述的这些问题，这里提出如下的解决思路和对策建议。

　　 针对城市中的外来人口难以“市民化”的问题，应当从以下几个方面着手加以解决。一是改革户籍制度，赋予公民以迁徙的自由。二是在此基础上赋予所有居民以平等的参政权、享受社会保障权、子女受教育权。三是同时改革地方税制度，所有居民在平等享有各项公民权利的同时，也必须尽缴纳居民税的义务。

　　 针对城市用地快速扩张的问题，应当从改革征地制度入手进行解决。要严格限定“公共利益”的范围，只有符合公共利益的范围界定才允许政府征地，其余用途一律通过市场进行交易。即使是政府征地，也要按照市场价格进行补偿。同时，要进一步完善农村土地产权制度，赋予农民以更加完全的和有保障的土地产权。另外，还要强化土地用途的规划管制制度，土地利用规划一经确定便不得随意变更。

　　 针对城市建设千城一面、丧失特色的问题，主要是在推进城市更新的过程中，必须坚持政府主导、公共利益优先的原则。要建立稳定的财政资金投入渠道，这既是体现政府履行其责任的基本要求，也是坚持政府主导、公共利益优先原则的重要保障。还必须提高公众的参与程度，不仅要满足公众的知情权，还必须通过让公众充分发表意见来深入了解公众的需求。

　　 针对部分大城市房地产价格过高的问题，政府应主要从抑制房地产市场的投机行为、保持房地产市场健康发展方面做出努力。应尽快推出不动产税，提高房地产的保有成本，抑制投机性需求。还应当加快保障性住房体系建设，使那些依靠自身力量难以在市场上解决住房问题的低收入居民能够实现住有所居。