各种土地问题的总根源，是政府经营土地的制度安排。只要政府的行政管理部门不退出经营土地的职能，则土地问题的种种乱象，就不可能得到解决。就是说，下一步改革的方向，是把所有者与管理者分开。近些年来，我对这个问题讲得比较多，但我并不否认，中国经济之所以能快速发展，政府经营土地的制度曾经发挥了十分重要的作用。
对于要不要改革政府经营土地的制度，社会上有不同认识，学术界有2个代表人物：贺雪峰和赵燕菁教授。
贺雪峰认为，政府经营土地形成土地财政，是中国土地制度红利的体现，“是经历了新民主主义革命和社会主义改造的两场革命而形成的新中国最重要的制度财产”。这样表述，是把具体的体制机制问题，上升到基本经济制度的高度上，不符合历史发展的逻辑。
计划经济时期，政府不经营土地，没有土地财政。改革开放的头20年内，逐步推行城市土地有偿使用制度，并由政府的土地管理部门承担经营土地的职能。但是，改革进展并不顺利。直到1998年以后，才在全国全面建立起城市土地有偿使用制度(例如北京市是2000年以后)，逐步形成土地财政。算下来，土地财政的形成历史满打满算还不到20年。就是说，计划经济30年加改革开放头20年，成绩也好问题也罢，与土地财政毫无关系。硬说土地财政是新民主主义革命和社会主义改造形成的重要制度财产，恐怕是过于穿凿附会了。
从坚持基本经济制度的角度看，体制机制改革属于完善措施，也可以形象地说是打补丁。但从体制机制角度看问题，改革涉及利益关系的重大调整，是根本性变革，按中央领导同志常说的，是破除利益的藩篱，是壮士断腕，可不是打打补丁那样简单。认为土地制度改革只是打补丁，问题就出在没有看到基本经济制度与具体的体制机制安排，虽有联系但又有区别，把二者混为一谈了。把体制机制与基本经济制度混为一谈，就可能把主张改革的人，统统上纲上线为反对社会主义制度，不利于调动大多数干部和知识分子的积极性。
贺雪峰同志十分强调土地“涨价归公”，但他把归公理解为归政府，我认为是片面的。计划经济时期的国家征地。那时候，党和政府明确规定，不落实对农村、农民的补偿，不解决好失地农民的安置问题，不得实施征地。这里很关键的一点，是对失地农民的安置，总体上看还是比较成功的。问题主要出在发展社会主义市场经济以后，私营企业和改制后的国有企业自主用人，政府没有强行安置失地农民就业的权力了，经营不善的企业实行破产、兼并、下岗，安排了也没有意义。就是说，计划经济条件下的利益共享机制在市场经济里不灵了。当时能想得出来的办法，就是增加货币补偿。怎么增加?最后定下来的原则是按农地的原用途补偿。如果农民被征了一部分土地以后还能继续务农，按原用途补偿是可以的。问题是完全失地的农民，实际是在城市的环境里生活，“动就要钱”(农民语)，拿到的补偿不要说融入城市，连生存都成问题。因此，农民的不满、反抗就日渐多起来了。
1992年是个重要的时间节点，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济。此后，各项改革加快，各项建设全面推进，特别是园区建设遍地开花。园区建设要大片征地，完全失地农民的数量大大增加。也差不多在这个时段，出台了按原用途增加征地补偿费的政策。从此，征地引发的矛盾越来越多，成了各方关注的社会问题。
1998年是另一个重要的时间节点。那一年政府机构改革，国土资源部成立，在全国全面确立了城市土地有偿使用制度，并在各种因素作用下全面形成土地财政。也在那个时候，全国各地落实城镇化发展战略，如火如荼地开展城市建设，征地的范围、面积远远大于园区建设，失地农民的数量更多了。按原用途补偿引发的矛盾冲突更加尖锐、激烈，已经成为带有全局性的焦点、热点问题。
到底是我们的农民变坏了，还是我们的制度、政策出了问题?我看，农民中确有极少数害群之马，但对于普遍存在的社会现象，主要还是要从制度、政策上寻找原因。
在市场经济条件下征地，也要建立起利益共享机制，这是问题的关键。农民对货币补偿有个比喻，叫“一脚踢”，意思是过去政府对被征地农民是负责到底，现在则是给点钱就踢出去不管了，让你自生自灭。没有了利益共享机制，既无满腹经纶又无一技之长，农民不知到哪里去找钱，对未来有很强的危机感。在这种情况下，漫天要价、胡搅蛮缠甚至无理取闹等等，也是必然的反应。
当年出台按原用途补偿的办法，主要的思想理论依据就是“涨价归公”。曾经，我对此也是拥护赞同的。后来经过多年深入思考，才逐渐认识到，对农民讲“涨价归公”，其实是驴唇不对马嘴。
19世纪一些西方的经济学家提出，土地增值并无地主的贡献，因此应将增值的部分收归社会。孙中山将这一理论简要概括为土地“涨价归公”，并纳入“三民主义”的民生主义纲领。他们所处的时代，大土地所有者的地租剥削是社会两极分化的重要根源，甚至是阻碍资本主义发展的重要原因。因此，“涨价归公”的理论和主张，受到社会大众的热烈拥护，具有鲜明的时代进步意义。特别是孙中山的主张，在中国旧民主主义革命、新民主主义革命乃至社会主义革命过程中，都产生了深远、广泛的影响。值得指出的是，无论19世纪的经济学家还是20世纪的孙中山，他们主张“涨价归公”，但实施手段不是改变土地所有关系，而是出台相关的税收政策。至少在中国，这是行不通的空想，因为那时的政权就代表着大土地所有者的利益。
我们党领导的新民主主义革命本质上是土地革命，农民是参与革命的重要主体。革命推翻了封建的土地所有关系，从根子上铲除了旧中国的土地食利阶级，真正实现了“涨价归公”的理想。刚才提到，新中国建国以后的国家征地，对被征地农民实施利益共享机制，就是“涨价归公”的一个具体体现。按照我们党一贯的主张和理论，农民是民主革命的主要依靠力量，也是社会主义的建设者，我国960万平方公里国土面积上，任何一块土地的增值，都有他们的贡献，“涨价归公”，他们理当有份。
如果这样理解是正确的，按原用途补偿就是一种倒退。我国农民至今仍较多具有劳动力与生产资料直接结合的性质，属于个体劳动者。对劳动者实行“涨价归公”，是不是搞错了对象，用错了理论?农民是中国革命和建设的依靠力量，是本该分享“涨价”的社会群体，却振振有辞成了被“归公”的对象，可谓滑天下之大稽!
主张让被征地农民分享土地增值，并不是主张把土地涨价收益都归他们。在市场经济条件下，如何合理分配土地增值收益，诸如农民的哪些权益必须保障，一次分配该如何进行，二次分配应怎样进行，包括如何平衡经济发达地区和纯农业地区农民的利益等等，我们还缺乏经验，需要在实践中探索。但原则应该明确是分享，而不是任何一方独享。主张土地涨价都归政府，恐怕是过于片面了。
贺雪峰同志认为，我国现行土地制度是世界上最好的土地制度，不需要根本改革，只要打打补丁就可以了。这个判断，与事实相距甚远，也与中央的认识相距甚远。事实是，现行土地制度存在严重弊端，例如征地按原用途补偿，例如不允许集体建设用地进入市场等，要害是不允许农民分享土地增值收益。因此，中央提出要改革征地制度，要建立城乡统一的建设用地市场。这两项改革，可以说是同一件事情的两个侧面。
认识这个问题，有必要回顾一下改革开放的历史。
农业家庭联产承包责任制改革，解放了农村剩余劳动力并积累了一定的资金，于是农村、农民在自己的土地上发展非农产业，就成了不可阻挡的趋势，党和政府对此也给予了大力支持。因此，乡镇企业顺理成章地“异军突起”。乡镇企业的大发展，又对中国的城市化发挥了重要的促进作用。1978年，全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇，主要是乡镇企业发展带动起来的，也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区，特别是“珠三角”和“长三角”等地区，乡镇企业的崛起，还培育了一批新兴的大、中城市。例如东莞，改革开放前是个5平方公里的小县城，随着乡镇企业的发展，产业不断集聚，现在已是600平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地，至今仍然属于集体所有，可以说是一个在集体土地上生长起来的大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等城市，大体都是这样发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市，也不无类似的情况。
这些地方的特点是除部分基础性、公益性建设用地实行国家征地外，企业用地一般不实行国家征地，而是由企业租用农村集体的土地。土地供应充分，地租(地价)就便宜，刺激了产业和人口的集聚，城市也快速发展。在社会一次分配领域，政府所获土地增值收益不多，但产业的快速集聚，使政府在二次分配中的企业税收不断攀高，逐步积累起雄厚的财力，足以满足城市建设及提供其他公共产品的需要。对于农民来说，由于有相对稳定的地租收入，能够比较淡定地面对产业、城乡、职业、身份、生存环境的剧烈变化，顺利地融入城市即实现城市化。显然，这是一个多赢的局面。
东莞等地的实践表明，允许集体建设用地入市，不仅可以缩小国家征地的范围，还可以形成集体建设用地的市场价格。由于供应充分，地租(地价)泡沫会受到抑制，国家征地确定补偿标准也就有了客观的依据。东莞作为一个特大城市，长期房价不高且比较稳定，原因之一就是地价稳定。现在许多地方征地补偿费畸高，根子在于不允许集体土地入市，就形成不了相关的土地价格，只能参照政府卖地的价格确定补偿标准。补偿高了，又会抬高地价，形成恶性循环。
从理论上讲，集体建设用地也包括农民的宅基地。仍以东莞为例，该市800多万人口中，本市户籍人口只有约190万，另有将近650万人为外来务工、经商人员。庞大外来人口的居住需求，引导广大农民在宅基地上建出租屋，既满足了市场的需要，又增加了农民的财产性收入。几百万人的居住问题，靠农村土地得到解决，没有成为政府的沉重负担。工业化和城市化改变了本地农民的生产、生活方式，人员的流动性增强了，宅基地的买卖也时有发生，并没有出现有人担心的流离失所、无家可归等社会问题。东莞农民宅基地上的出租住房供应充分，大量流动人口主要靠租房解决居住需求，压制了商品房的炒作空间，炒房客们不大看好这个地方，这也是东莞房价长期稳定的重要原因。
值得一提的还有北京市，首都的外来人口数量比东莞大得多，却没有形成印度、巴西等发展中国家大城市周边大规模人口集聚的贫民区，主要原因在于，北京城乡结合部的集体建设用地和农民宅基地市场，分散化解了他们的居住问题。
回顾历史，我们不难发现，集体建设用地进入市场，曾经对农村发展，对国家的工业化、城市化，做出过十分重要的贡献。我曾经提出，集体建设用地进入市场，是亿万中国农民的伟大创造。主要依据，就是这些曾经发生甚至还在发生的历史事实。
农民的实践和创造，符合宪法关于“土地使用权可以依法转让”的规定，因而曾经引起国土资源部的关注，一度大力总结推广，试图上升到国家制度和政策层面。但这一努力，终究还是被中断了。“论土地资源与土地价值”一文所说的世界上最好的土地制度，是上述努力被中断以后才真正建立起来的。
耐人寻味的是，这个制度建立起来不久，党中央和国务院几乎每年都有文件提出，要改革征地制度，要探索集体建设用地进入市场的办法。原因就是，这个制度在解决了想解决的问题同时，又引发了许多靠自身解决不了的问题。其中最大的问题，是堵住了农民自主参与工业化、城市化的路子。贺雪峰同志非常强调城市土地价值高，主要由于土地具有区位优势，并且指出区位优势是产业集聚的结果，但是他忽略了形成产业集聚的主体是谁的问题。东莞这个地方三十多年前是一片农村，农民在自己的土地上搞乡镇企业，逐步集聚产业和人口，最终发展出一个特大城市，从没有任何区位优势到现在巨大的区位优势，其间的增值和涨价农民一点都不能分享，都归政府吗?听起来像天方夜谭，根本就无法操作。东莞的例子充分说明，城市化是个自然历史过程，发展的根本动力是广大人民群众。东莞能这样发展起来，别的地方如果条件具备，也同样能发展起来，堵这条路，是在激化与农民的矛盾。
去年，我曾看望原国家土地管理局的首任局长王先进同志，老领导80多岁了，仍然十分关心土地管理事业。他说：“现在社会上产生了那么多暴发户，都和土地有关。当年我们搞土地制度改革，可不是为了这个呀!为什么会是这样?我实在想不通。”痛切之情，溢于言表。老领导的话有3层意思，一是改革有初衷，二是一些结果背离初衷，三是要搞清其中的原因。
土地有偿使用制度改革的本质，是使作为重要生产要素的土地进入市场。当年实施改革要达到的目的，一是改变计划经济无偿用地，大圈大占造成的土地资源浪费;二是理顺经济关系，土地所有者获取地租，使用土地的企业或个人，在平均利润规律作用下平等竞争;三是促使用地者集约利用土地，等等。
现在看，这些目的基本都没能达到。
具体的用地单位大圈大占土地的现象确实减少了，但政府大圈大占却愈演愈烈。据有关研究，全国现有城市建成区，按照国家的人均占地标准，可以容纳几十亿人，而实际的城市人口只有七、八亿。其中的浪费，可想而知。政府圈地以后，确实搞了许多惠及百姓的基础建设。但同时，也搞了许多超级大的广场、超级宽的官路、威严气派的大办公楼、豪华的酒店、奢侈的会所、灯红酒绿的娱乐设施，等等。还有盲目决策建的鬼城、空城，据有关部门调研，也是普遍存在，浪费的资金、资源、土地，远超贪腐官员个人的贪腐数量，却不知道该由谁来负责。这些问题，如果不是党的十八大以后强力反腐，还不知会发展到何等地步。现在虽然基本被遏制住了，但要根本解决问题，还必须改革相关的制度。
在正常的市场经济秩序中，在平均利润率规律作用下，产业均衡发展。我国目前情况与此相距甚远，最突出的是房地产业的利润高得离谱，导致全社会的资金、资源向这个行业过度倾斜，严重阻碍了实体经济的健康发展。房地产业的所谓利润，几乎全部来源于土地增值收益。贺雪峰同志的文章数次强调，“中国已经消灭了土地私有制，依附在土地上面的土地剥削阶级和土地食利阶层已经被消灭掉了”。这个判断，放在几十年前是正确的，今天还这样说，可能就不正确了。在开发商这个总称谓下，有资本所有人即老板，有打工仔包括职业经理人和一般从业人员。打工仔们收入再高，也还是工薪阶层。而背后的老板们，可以在球场、会所、饭局等各种场合，轻轻松松赚大钱。说他们是新生的土地食利阶层，应该并不为过。奇怪的是，却几乎没有人对他们讲“涨价归公”，这对农民来说实在是太不公道了。
集约用地，从原国家土地局开始，大力提倡25年了，出台了不少政策、规定，力度不可谓不大，但结果是全国城市基本上都走了外延扩张的路子。普遍现象是，一方面不断“摊大饼”，翻一番甚至翻几番，另一方面是城里有大量土地低效利用甚至闲置。原因显而易见，地方政府的财政过于依赖土地出让，必须要年年征农民的地，才能年年有卖地收入，财政收入成了外延扩张的动力。土地不能集约利用，盖源于此。
我国《宪法》规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1990年国务院颁布了55号令，即《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，这是具体实施宪法规定的条例。按道理，后续还应该制定一个集体土地使用权出租(出让)和转让的条例，才算完整地建立起落实宪法这一条规定的宪法秩序。可惜，27年过去，国家层面上这只靴子始终未能落地，倒是有些省出台了这方面的地方性法规，例如广东省2005年出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，后来有些省陆续跟进。
55号令规定，国有土地的出让、转让、出租、抵押由政府的土地管理部门负责，就是说赋予了土地管理部门经营土地的职能。当时各地普遍实行的还是计划经济的无偿划拨供地办法，土地管理部门主要靠试点、示范、宣传、说服的办法，几乎是和一个个的城市进行沟通、协调，逐步推广土地有偿使用制度。在这种情况下，除了土地管理部门，没有其他部门能够承担经营土地的职能。那时的城市国有土地，尚不具有资产属性，也就很难设想成立一个代表国家行使土地资产所有者权利的部门或机构。
就是说，在特定的历史条件下，土地管理部门既管理又经营，有其必然性。国家土地管理局艰苦工作了十几年(包括80年代中后期)，虽然取得很大成绩，但最终也未能在全国全面建立起城市土地有偿使用制度。政府既是“裁判员”又是“运动员”的弊端，也就没有充分显现。
1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了，各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱，城市土地有偿使用制度才在全国全面确立。原国家土地管理局的工作重心，一是耕地保护，二是下大力气推广、建立土地有偿使用制度。在国土资源部时期，土地有偿使用制度全面建立起来了，工作重心就转向如何经营土地，政府既管地又卖地的弊端，开始全面显现。
一是政府成了市场主体，又依托行政甚至法律手段实施经营，导致市场利益严重偏斜。最典型的例子，是1998年修订、1999年实施的土地管理法，不允许集体建设用地进入市场，实际上把农村土地也纳入政府经营范围。严格说来，超越了管理法的立法权限。又如，55号令明确规定，土地使用权可以在使用年期内再转让，目的是培育土地二级市场，既有利于搞活经济，又有利于合理用地。但几乎所有地方政府都下令，土地使用权转让必须由政府优先购买，二级市场就此一蹶不振，被封杀了。再如，土地储备的本意是用市场手段平抑地价，主要储备存量土地。但我国的土地储备机构的主要任务是征地卖地，有的地方甚至把土地储备机构升格为与国土资源部门平级，便于政府直接掌控。
二是在这种体制机制下，必然导致强迫命令大行其道，激化政府与人民群众、与社会的矛盾。强征、强拆、强行迁村并户、强迫上楼，几乎成了一些地方农村工作的主题词。贺雪峰同志批评的土地增减挂钩办法，原本的出发点恐怕是好的，但一执行就走样，成了强拆农民的房子，这是现行土地制度的必然结果。恩格斯曾经告诫，工人阶级掌握政权以后，解决农民问题无论如何绝不能采取强制的办法，只能用说服、教育、示范的办法加以引导。新中国建立以后，凡农村工作出问题、受挫折，都是在这一点上出了偏差。
三是权力与利益联系太紧，极易诱发腐败，这方面的例子已经数不胜数。一些问题贺雪峰同志也看到了，他说有两个土地财政，一个好一个不好，对不好的要加强监管。我的看法是这个制度早期发挥好的作用是主要的，后期至现在，发挥不好的作用是主要的。体制机制的问题，靠监管是解决不了的，必须改革。至于怎样改革，党的十八届三中全会决定已经明确，要把所有者与管理者分开。我完全拥护中央的决定，认为这是唯一正确的选择。当然，利益的藩篱已经筑得很牢了，破除这个藩篱也会有风险，需要小心谨慎。要尽量减少震荡，但一点不震荡恐怕也不可能。
为什么国家层面的集体建设用地进入市场的办法始终推不出来?政府经营土地形成的利益格局，是根本原因。此外还有一个重要原因，是对宪法条文的理解存在分歧。单看土地使用权可以依法转让这一条，集体土地使用权当然可以进入市场转让。但是宪法还有一条规定，大意是城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。有人认为，按照这一条的规定，城市扩展到哪里，哪里的土地就应该归国家所有，成为国有建设用地以后才能入市，因此根本就不存在集体建设用地入市的问题。如果这样解释是对的，就意味着宪法本身存在矛盾，需要在适当的时机修改。如果这样解释不符合宪法的本意，也要在适当时机修改宪法或由权威机关做出明确的解释。在现在的情况下，无论赞成还是反对集体建设用地进入市场，都可以从宪法中找到依据。贺雪峰同志不赞成集体土地入市，一个重要依据就是城市土地国家所有这一条。
问题影响所及，不仅仅是学者们观点的对立，还导致中国立法实践产生某种混乱。1998年修订1999年实施的土地管理法，明确规定农村集体建设用地不能入市，各项建设必须使用国有土地。显然，这是宪法关于城市土地属于国家所有的规定的具体延伸。没过几年，广东省出台了集体建设用地使用权流转办法，这是在一个省的范围内，建立宪法关于土地使用权可以依法转让的规定的宪法秩序。后来陆续有好几个省也出台了类似的地方性法规。地方政府这样做，显然是认为土地管理法的规定不符合地方实际。广东的大部分地方，都是在集体土地上发展起来的，新土地管理法一出，企业和基层政府都面临非法的压力，经济运行轨道也都可能要做根本性改变。面对难以承受之重，广东省委省政府出台这个办法，是一种政治担当，给下面的各级干部和企业减轻压力，避免经济运行受到大的冲击。
国家级立法和地方立法发生方向性冲突，在我国立法史上可能并不多见，其中传递了什么信息?国家立法在前，地方立法在后，相信地方一定事前向党中央、国务院、人大常委会报告过，绝不会不经批准擅自行动。果若如此，就有3种可能性，一是中央决策层对有关立法的指导思想尚不明确;二是立法决策层内部存在分歧;三是中央认为土地管理法有缺陷，需要逐步纠正。我个人判断，第三种的可能性比较大。理由如下，新土地管理法1999年实施，从2000年开始，中央或国务院几乎每年都有文件提出，要改革征地制度，要探索集体建设用地进入市场的办法;2005年以后广东等省出台地方立法;2007年十七届三中全会决定，明确提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，各地掀起农村土地制度改革试验、试点的高潮;直至十八届三中全会决定，进一步把“逐步建立”中的“逐步”二字去掉，中央综改办又确定33个改革试点，等等。这些，构成一条十分清晰的指向，即必须对现行土地制度做根本性的改革，建立土地使用权可以依法转让的宪法秩序。
（来源：宏观经济智库）
