中央地方关系在很大程度上影响着中国经济发展的动力以及方向，从而对中国经济产生重要影响。宏观调控以来，不容忽视的一点就是，中央地方关系并不完全和谐，甚至矛盾公开显露。例如，新华社2005年7月3日《楼市调控：政策效应初现结构问题未解》一文曾对一些地方政府对中央实施的房地产宏观调控的消极抵抗公开批评，从而把中央和地方政府关系问题明朗化，而2006年以来，地方政府顶着中央宏观调控的大棒，投资冲动再度加剧、地方经济加速扩张，更是把中央和地方政府关系推向了风口浪尖。这说明，回顾与反思中央地方关系是一件非常重要的事情。

　　财权角度看中央地方关系的演变

　　中央与地方政府关系的核心是权力划分，其基本模式有集权和分权两种方式，而财权又是核心的核心。有些人认为“中央集权”是中国中央地方关系的总特色，然而忽视其中复杂的变化。以财权为线索，追溯建国以来中央地方关系的演变，至少有以下几个阶段。

　　1.1953年过渡时期的总路线明确了“使生产资料的社会主义所有制成为我们国家和社会的唯一的经济基础”。在这一指导思想基础上，全国上下开始全面实施集中计划经济体制。这一阶段，中央有着绝对的主导地位，而地方政府类似于中央命令的执行机构，缺乏自主权。

　　2.1956年毛泽东的《论十大关系》中提到了“中央和地方的关系，要扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，发挥地方的积极性”。以这一新的思想为指导，中央开始了向地方政府的第一次放权：地方政府取得了对本地区工农业指标调整的权力。除此之外，地方政府还获得一些原属中央企业的管辖权。放权的一大标志就是1958年中央所属企业从1957年的9300多个减少到1200多个，下放幅度达88%；中央直属企业的工业产值占整个工业总产值的比重，也由1957年的39.17%减少为13.18%。此外，“以收定支、分级管理、分类分成、五年不变”的中央地方财政收支划分，加上允许地方对中央企业的利润分成使得地方政府的财权大大加强。

　　3.从60年代后期开始，由于过分集中计划经济体制下的弊端逐渐暴露，中央又开始尝试向地方政府分权。例如，把原属中央直属的企业进行下放，扩大地方的物资管理权等。中央部属工业企业由1965年的10533个减至1976年的1600多个，由于有了第一次分权的经验，中央加强了对地方财政资源的监督与管理，使得地方政府在财政比重稳步上升的同时，中央也保持了财政上的均衡。

　　4.第三次财政分权改革可以从市场机制的引入作为开端，分税制的开始作为结束。在“文化大革命”这场灾难结束后，中央财政其实已经处于崩溃的边缘。1979年、1980年财政连续两年分别出现-170.67亿元和-127.50亿元的巨额赤字，中央迫切需要实现财政增收。同时，由于市场机制的引入，客观上中央政府意识到经济的发展和政策的落实需要地方政府的积极配合和支持。1980年-1983年中央的“分灶吃饭”的财政分权实践就在这样的大背景下展开。而在具体的操作实施过程中，由于没有现形的经验可以借鉴，中央针对不同地区采用了四种办法。1988年实行的“财政大包干”，是“分灶吃饭”制度的继续和发展。中央实行的这次分权改革，确实在短期内提高了地方政府和国有企业的积极性，改变了过去中央过度集中，不利于发挥地方的信息优势和地方能动性的局面。但是其弊端也陆续显示出来。首先，由于各地区分成率的决定性意义，使得各地方政府把更多的精力放在了与中央政府的讨价还价上。其次，由于在行政隶属关系上把国有企业的利润和企业所得税规定为所属政府预算固定收入，各地区为了保护本地区企业的发展，开始人为设置外来竞争障碍，“地方保护主义”倾向越趋明显，一方面严设关卡，保护自己的资源不出省；另一方面，对自己需要的资源，就千方百计用高价竞购手段。这就演变成了80年代中国独特的烟叶大战、蚕茧大战、羊毛大战、中药材大战、棉花大战、生丝大战……此外，由于自1978年以来，地方政府的“GDP偏好”逐渐代替了原来的“意识形态偏好”，同时由于地方政府事权的扩大，资源掌控能力的加强，在新时期暴露出更为强烈的经济扩张和投资冲动，这也直接导致了在80年代和90年代之间中央进行了三次比较类似的宏观调控，基本上为“放松银根－地方政府扩张冲动－投资过热－经济过热－宏观调控收缩银根”的模式。

　　5.以 1994年分税制为标志，中央地方关系进入了一个新的阶段。针对于财政大包干的弊端，中央于1994年进行了分税制改革。分税制改革原则上按照财权与事权相统一，来确定各自的支出范围。中央政府基本上承担了经典的马斯格雷夫理论中提及的宏观经济稳定职能、扶贫形式的收入再分配职能和提供全国性的特定公共产品(如国防、外交)的职能，其余部分则属于地方政府支出范围。

　　分税制改革的背景是在此之前连续几年中央财力出现明显不足。在分税制改革之前，中央预算支出占全国的预算支出比重连年下降，中央急于扭转这种局面。而1994年的分税制确实对于改善中央财政窘境起到了立竿见影的作用。例如，1995年预算收入占全国的比重迅速上升到52%。

　　然而，伴随着分税制逐渐深化的中国式的财政联邦主义，中央政府由于收益的刚性以及制度上的权威性，对于财权掌控更加主动，而这使得中央与地方政府的关系正在趋于失衡。尤其在最近几年，地方政府财权与事权不对等的现象越发严重。

　　可以看出，原本属于中央政府支出范围的属于收入再分配的社会保障，抚恤和社会福利救济的绝大部分也被下放给了地方政府，关于两项之和中央只有地方政府的10.8%。而属于准公共品的文教、科学、卫生事业一项，中央也只有地方政府的11.3%.在这种情况下，中央政府逐渐改变了在分税制前在财政上“弱中央”的形象，与地方政府的财政能力出现了角色转换，“富中央，穷地方”的现状开始形成。

　　地方与中央的财政能力系数之比从在分税制前的1.4变为分税制后的0.4(1979－2002年)。而与此相对的是，地方政府需要在不断减弱财政能力的同时，承担不断增加的原本属于中央政府支出的事项，由此，在财权、事权不对等的状况下，地方政府出现财政缺口在所难免。

　　（未完待续） （时间：2007-3-13）