扩大内需的制度框架分析
第一次扩大内需的财政和货币政策，对抑制1998年开始的通货紧缩起了很大作用，对于研究反衰退、反通缩的政策具有理论和实践的重大意义，其中的经验和教训也应融入此次扩大内需的思考中。
首先，在理论上有必要指出，为国内所推崇的凯恩斯主义其实是针对发达国家“丰裕中的贫困”的，而中国显然不符合这一前提。中国正处于渐进式改革的转轨时期，因此研究扩大内需就不能拘泥于静态的总量均衡的技术分析而忽略了制度前提，必须从中国改革的制度变迁开始，探寻中国有效需求不足的制度根源。微观的出发点也应是“以人为本”，分析制度变迁过程中的政府和居民的经济理性，避免总量分析中忽视微观个体，用集体的福利最大化来代替个体福利最大化之类“只见树木，不见森林”的错误。
即使内需不足以及经济内外失衡都无疑与消费不振和高储蓄率有着特别重大的关联，而扩大内需单纯采用短期刺激消费、降低储蓄的政策措施，利用货币政策中的利率和汇率调整，甚至重新启用扩张性财政政策，或做出一些边际上的调整姿态，是难以从根本上扭转这一历史趋势的。虽然“立足内需”是基于当前中国经济发展阶段性特征的方向性选择，但是仅仅停留在这点认识上还远远不够。那些表面上看来是总需求和总供求失衡的宏观经济问题和经济增长，必须放到制度变迁的框架中予以思考。研究先从分析居民高储蓄开始。
中国改革是国家主导型的制度变迁，而国家主导改革的初始动机，中国经济改革的主要目的之一就是从完善计划体制出发，引入市场机制，获得市场经济下高效分散决策的经济绩效。而要满足这一动机向分散化的市场经济机制转化的要求，必须放松管制，扩大企业权利，政府从经济领域有选择地退出。正因为中国是一个转型的大国，而在“放权让利”的道路上，企业与中央政府之间存在严重的信息不对称问题，由于政治集权，放松管制必须通过向地方政府分权来进行。
中央政府代表国家所要做的是调节中央与地方之间的财政关系，而计划体制中对经济的集中控制则转变为市场机制中的宏观调控职能。从这个意义上来看，分权在很大程度上是放松管制的手段，是由中国经济改革目标内生决定的。
我国的制度安排使以财政最大化为目标的地方政府同时具有两种行为的激励：一是直接参与市场的形成和运作，实现对不发育或残缺市场机制的部分替代，从推动经济发展中弥补财政缺口;二是利用产权界定模糊(土地征用等)和预算“软约束”(预算外收入、地方政府隐性举债等)攫取利益。
地方政府行为在二者之间的摇摆，政府主导经济模式决定了经济改革的方向和进程。经济体制改革不仅产生了“看不见的手”，还创造了“看不见的脚”，可以肆意踩踏市场。
在渐进式改革中，中央政府(委托人)通常通过地方政府(代理人)在现行的行政框架内推进制度变迁。随着依靠制度模糊租金来赎买代理人进一步进行体制改革的边际成本越来越高，现有财政分权制度的交易费用正在迅速上升。
这个改革路径的战略性拐点的政治经济学含义是：在此处，继续进行分税制度下，地方主导经济增长的边际成本等于或即将超过其边际收益。因此，必须从明晰产权和硬化预算约束的角度，规范地方政府所面临的制度环境，这个过程只有中央政府采取政府主导的自上而下的强制性制度变迁来实施才是成本最小的，才能尽快改变制度变迁自我强化的路径依赖，实现真正的市场经济，走上健康稳定的发展道路，这也是长期扩大内需的重要制度前提。
现行理论框架存在的问题
现在宏观分析主要从宏观角度研究经济运行，侧重于宏观总量间关系对通货膨胀的影响进行分析，主要分析工具是AD-AS(或IS-LM)模型。是否存在“过冷”或“过热”，由一般物价指数(包括CPI、PPI、RPI等)来测量。在这种理论指引之下，宏观经济政策的实施，就是增减总需求，从而熨平经济周期。这种规范性的诊断方法，为宏观调控带来了极大方便。这就像医生为病人诊断是否“发烧”或“发冷”一样，只要一量体温是否处于36.6度的临界点，就可决定是否给病人服“退烧”或“升温”药。然而，“温度计”——统计指标——所表现的数字，是一个复合结果，并不能说明其背后的终极原因。
另外，现有理论也没有解决好经济短期和长期之间的关系。投资带来的资本积累是经济发展的重要条件，而投资的主要来源是国民储蓄。短期内储蓄毫无用处，什么社会功能都没有，增加国民储蓄只会因消费需求的减少而引起经济衰退。但事实上，从长期来看，储蓄增加决不是经济的漏出量，只不过购买力从现在转移到了将来，成为将来的购买力。所以不能简单地将降低储蓄作为实现一时刺激经济的目标，因为可能要付出经济长期停滞的代价。当然仅有储蓄率的提高，储蓄不能(直接或间接)转化为投资，经济仍然存在停滞或衰退的可能，但此时的责任在于低效的银行制度和投资体制，不能归罪于储蓄者。
第一次扩大内需政策的主要的理论基础是凯恩斯学派的需求管理理论，是以通货膨胀、扩大政府投资、反萧条、解决失业问题为主的一系列理论和政策。增加总需求主要有两种方法，一是增加消费支出，二是增加投资支出。凯恩斯主义忽略了资本结构和跨期调整问题，以及经济活动是连续的“跨期”行为。同时抽象掉了个人、企业等市场过程的参与者，只注重总量(如总产出、就业)等之间的简单总量均衡关系，并以之替代其他各种经济关系对于现实宏观经济问题的影响和解释。不可否认，为摆脱深度经济危机而实行凯恩斯主义会取得很快的成效，但至少目前中国还没有面临明显的危机，如果一味地实行扩张性需求管理政策(这正是转型经济惯有的冲动)，而不是从完善市场经济制度的角度出发，研究经济周期发生的深层次原因以及如何预防的政策思路，将是很大的政策失误。
运用奥地利学派的一个关于供给方面的资本理论，可以解释储蓄、投资结构以及可持续发展问题。而对“繁荣-衰退-繁荣”的经济周期的分析，也解释了经济周期的三个基本特征：第一，经济繁荣之后，为什么大多数企业会突然出现亏损，效益滑坡，经济随之陷入衰退;第二，资本品行业——特别是那些原材料、建筑以及为其他行业生产设备的行业——波动总是比消费品行业的波动大，在经济繁荣期的扩张速度更快，而在衰退时期所受的打击也最猛烈;第三，衰退期通常伴随通货紧缩。
人为地对利率和价格的干扰会破坏市场的协调机能和生产秩序并导致经济周期。借助于强制性储蓄，使整个社会的资本存量获得持久的增长是不可能的，要借助于膨胀性的信用扩张，来实现生产结构的持久扩展，也是办不到的。要实现经济的可持续增长，要尽量降低对市场的信用扩张等人为干预。
1998年7月，国务院转发了当时国家发展计划委员会的《关于今年上半年经济运行情况和下半年工作建议》，正式决定实施旨在扩大需求的积极的财政政策。1998年8月，全国人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过了财政部的中央预算调整方案，决定增发1000亿元国债，同时，配套增加1000亿元银行贷款，全部用于基础设施专项建设，标志着积极财政政策正式启动。目的是以增加社会总需求作为切入点，抑制经济衰退。财政政策包括四大常用工具：预算政策、税收政策、支出政策和公债政策。1998年以来实施的积极财政政策，所采取的各项措施基本上都可以归类为以上四个领域。
由于最初的失效，货币政策被看做只是通过发行国债起到对财政政策协调配合的作用。笔者也将货币政策这一过程的主要措施厘清了一下。人民银行放松银根的政策，主要集中在加大货币供应量和降低利率方面：(1)存贷款方面;(2)法定存款准备金率;(3)公开市场操作;(4)金融稳定计划。
第一次扩大内需政策的不足
经济衰退时，扩张性财政政策对经济的确有积极作用，但同时也对政策的制定、执行、评估提出了很高的要求。对于第一次扩大内需的负面效应和不足的讨论并不多，多是从财政赤字和债务规模过大，加大了财政风险和财政政策手段不够全的角度来看的，对政策的一致性、效益的评价也有含糊的地方，尤其一些措施对当前经济运行仍有很大影响，有必要重新总结一下，从中获取经验和认识。
第一次实行积极财政政策时，加大政府支出却没有降低政府收入，降低了财政政策的作用力度。原因有几点：一、所得税减免对居民消费、储蓄决策影响不大，反而有可能会增加储蓄;二、大量取消了不合理收费项目，实际上相当于减轻了企业的负担;三、担心财政状况不能承受。
如何解释积极财政政策实施过程中，支出上的扩张政策与收入上的紧缩政策的矛盾?因为经济衰退期不大可能会出现税收收入反倒自然性超常增长的现象。既然没有新增税种，也没有提高税率和实行增税政策，很大可能就是在支出扩张过程中，实行了扭曲产业结构、有利于税收增收的通货膨胀政策。局部经济过热等现象，产能过剩、房价飞涨也正是财政收入增速排名前几位的几个省市经济发展的典型特征。以牺牲经济良性发展换来的财政收入和支出的非正常增长，从根本上违背了实施财政政策的本意。
财政赤字有没有排挤效应和对经济增长是否起到拉动作用是衡量政策绩效的两个重要指标，国内也有很多这方面的实证。
在笔者看来，财政政策的拉动作用是有限的。由于各类原因，造成民间部门投资对利率缺乏弹性。因此，财政赤字具有零排挤效应。这种说法的问题在于在利率没有市场化的情况下，投资资金一旦紧张就只能实行信贷配给，不需要经过利率就可以直接排挤民间投资了。事实上，财政政策的实施过程中，确实存在占用银行贷款资金的问题。
作为积极财政政策主要工具之一的支出政策的方向是公共工程支出而不是社会保障支出。国债资金被广泛地运用于公共工程建设，而中央政府的相关部门是支配国债资金的决策者，这强化了高度集中的审批制度，降低政府资金配置效率并且强化了地方利益;另一方面，社会保障支出的不足，严重迟滞了市场化改革的进行。同期的公共教育、卫生等占财政支出却不断下降。
总的来说，第一次扩大内需的政策没有起到帮助市场调整生产结构的作用，通过国债项目和长期低利率，制造了一些低效的公共工程和新的信贷扩张，支出的投向忽视了教育、医疗和社会保障安全网等公共品的提供，成为引发当前“改革信任危机”的关键因素。
关于拉动内需的战略建议
笔者所讲的拉动内需目标，不仅是指启动现在的需求，更重要的是指未来的需求，以实现经济动态有效地增长的目标。这是笔者理解的作为新的国家战略提出的扩大内需政策的深刻含义。相信市场能实现最优的配置和安排，这也是笔者从分析上一轮经济周期和积极财政政策中得出的主要结论。为推动这一战略的实施，公共政策应当做出相应的调整，本课题将集中于财政等政策调整的战略构想，但并不意味着其它公共政策如货币政策等无足轻重。如前面所说，中国的金融问题归根结底是财政脆弱性问题，一旦严格了财经纪律，理顺了中央和地方的财政分权关系，改革和市场化的进程将大大加快，利用金融机构实行信用膨胀的政策会被遏制，货币政策可以作为独立的调控工具充分发挥作用。基于以上的讨论，笔者为实施公共政策配合扩大内需战略提出如下建议：
消除地方政府干预经济运行的动机要割断二者之间联系，减少因信贷扩张而引发经济波动的可能性。而由于中国特殊的财政分权关系，大部分的公共消费品由地方政府提供，中央和地方责权的重新划分和定义应当提上新一轮税改的议事日程。最后公共消费品的责任还是应当由地方政府承担。优化公共产品和公共服务的质量后，社会发展才能建立在人性化的平台之上，高效的市场竞争才能运作，才能真正落实以人为本的发展观。财政政策加快淡出步伐，特别是政府退出竞争性行业，建立公共财政体制。
将政府部门从事的公共管理活动放在市场经济运行的背景下重新定位，界定其应担负的职能，归纳其必须发挥的作用。在现代经济社会的诸种产业中，政府部门所经营的产业就是公共物品或服务。公共服务型政府的全部职能事项，说到底就是为满足社会公共需要而生产或提供公共物品或服务。政府行业主管部门的宏观经济服务职能和宏观经济管理职能主要应通过市场力量进行。
对于正在完成从计划经济到市场经济转变的中国而言，宏观调控仍有重要性。内需与外需、产业和行业结构等结构调整是经济发展的重大问题，调整经济结构主要应通过市场力量进行。
