——试论国际金融危机中的政府作用与政府改革

　　政府“双重化管理” 简称为“N & U管理”，是英文Normalization(正常化)和Urgency(紧急事件)的缩写，是笔者新近提出的一种政府管理理论。政府“双重化” 经济职责涉及到最关键的问题是：从应对金融危机看政府作用有什么新的定位?或说在国际金融危机中政府作用有什么变化?在此基础上,政府应如何应对金融危机?

　　最近，我不断听到有这样的一些评论：有的认为美国银行国有化倾向说明美国在走向社会主义，而中国加强政府投资则是在回到计划经济的社会主义;有的认为投资扩大的措施不利于提高消费，是短期伤害长期，是饮鸩止渴。甚至对4月2日G20的伦敦峰会，也出现了会议主旨是“救市还是改革”的争论。这些争论，都与我们传统理论对政府与市场关系理解有关。如果我们以实现政府正常化管理为判断标准，那么，不少应急措施就会被认为是偏离了政府规范的作用;反之，如果我们只强调应急管理，那就会忽视了通过改革形成新的国际秩序与国内管理体制的必要性。因此，我认为，对于政府作用有必要进行重新定位，把市场经济中政府的正常管理与应急管理要区分开来，并分析其关系，界定其演变与转化的条件，并防止因传统思维方式造成管理失误。综合很多专家意见，我们把这场世界金融危机简化地归纳为三个方面的原因，一是市场失灵，二是政府失效，三是国际经济失衡。这里，我不打算论证危机如何形成以及到底有多少种原因，只尝试从解决这三个问题入手，提出政府管理的新定位。

　　一、面对市场失灵，政府应以N & U管理来强化市场秩序

　　从市场角度来看，危机是市场长期非理性繁荣的产物。美国房地产次级贷款和低利率为危机埋下了种子，抵押贷款标准的放松导致银行大量负债，金融衍生品导致资产重重泡沫，终于导致了经济开始全面衰退。在这个过程中，我们看到三大问题：一是金融经济的虚拟化膨胀到脱离实体经济而成为真正的金融赌博，缺乏有效监管的金融创新，已演变成祸及全球的金融赌博败局。二是金融衍生工具自由到把避险的工具演变为加剧风险的利器而无人监管;三是金融过度的自由化破坏自由市场经济秩序。投机性自由到超过投资性自由，高杠杆操作的自由超过经济人的道德底线，发达国家放纵资本的自由不仅冲击发展中国家的经济安全最后也引火烧身，导致自身出现了经济危机。此时的N & U管理，意味着不仅要让政府回归本位，把那些放弃管理的责任承担起来，比如要对金融衍生品加强管理而不是放任，还要消除因过度自由而出现的对市场信心与基础的破坏，要以超过平常管理的力度比如通过刺激经济的众多政策与措施来消除出现的经济衰退与失业过大。显然，政府要区别N & U管理权限与职能的不同，要动用危机管理手段处理经济问题，而不是停留在尽量少干预经济的正常要求上; 政府要把经济手段与行政手段结合起来，甚至借助法律的新授权来干预经济;政府要既做好正常管理，提高管理有效性，维持市场正常秩序，同时要加大管理力度与范围，及时且有针对性地解决紧急问题，形成危急状态下的特殊市场秩序，防止市场失灵的继续恶化。

　　我们要强调，政府应界定危机时间与范围，明确应急手段与正常管理手段的转换，控制行政干预的长期化，在适当时候要回归N管理。当然，随着经济发展和复杂化，一些被称为U管理的内容可能会逐渐成为N管理的内容，即应急管理常态化;但两种管理不能混为一谈，以便决策，仍是重要的。

　　以“去杠杆化”为例。杠杆化是伴随着金融创新发展的，也是伴随着资本全球化过程而扩张的。以前，这个领域中N管理力度不够，甚至是缺乏管理。今后，要一定有一套制度来管理。同时，U管理也要健全起来，这是对其引发严重后果的应急管理。在这里，N管理像是治安警察，U管理则像是消防队。可见，如果完全拒绝杠杆化，可能会不利于金融创新;但如果放纵杠杆化，也可能会再次引来危机。

　　二、面对政府失效，要求政府以N & U管理来强化监管市场主体行为

　　此次金融危机暴露出政府管理上的问题，既没有管理好国内的金融机构及其行为，也更没有能协调管理好世界范围内的金融活动。大家承认，金融衍生工具的快速发展，使金融交易量增长大大加快，而这种金融分解产品出现，使习惯于集中管理的监管制度很难实施。在这场金融危机中，据有关方面消息，去年公布的排名前25家的大银行中，有6家亏损超过1000亿美元;金融机构累计亏损则超过一万亿美元。

　　N & U管理的首要任务就是要对市场主体进行分类。对投资银行、对冲基金、商业银行、保险公司、房地产开发商和销售商、信用评级公司等中介组织，我们将要来区分，这些市场主体中，哪些是N管理为主的，哪些是U管理要特别关注的。

　　重树信心，完善治理结构是N管理要解决的;金融透明化是要追求的，利率市场化还是要坚持的;而现在银行业务正在向传统回归，表明N管理的重要性也在提高;N管理还要求金融机构披露更多信息，要求改进会计标准，要监管资本充足率，要监管账面业务等。

　　U管理也有很多工作。如量化风险指标，是否注资，是否关市，这些都是U管理要考虑的。单一业务的大型投资银行是否还要存在要研究，而欧美银行国有化和再私有化，都会是该国U管理的内容。我们在采取各项扩大投资措施时，有强化国有经济一面，但也只能列为U管理的内容，不能使之成为常态管理的内容。

　　N & U管理要求政府分清两类问题。投资者要求明白金融产品与实体经济的联系，或说明白杠杆化的金融产品与实体经济的联系，这是合理的要求，也是N & U管理的目的。而同样，正常的N管理时并不干预企业包括金融机构的奖金，但在非常时期则对那些受援企业和金融机构的奖金就可以直接干涉。

　　简单地概括一下而言，以面对人类健康要求为对比，N管理像是医院，U管理则像是防疫中心。

　　三、面对世界经济失衡，要求各国政府之间形成N & U管理为内容的新合作机制

　　对世界经济失衡有完全不同的理解。美国财长曾说，美国经济出现问题，与中国高储蓄有关。这种观点引起很大议论。站在亚洲人角度，尤其是中国人角度看，全球经济危机是美国人高消费，没钱还要住大房子惹的麻烦。美国经济学家、诺奖得主斯蒂格利茨说，世界上穷国借钱给富国，而且利率几乎为零，太奇怪了。还说，现在出现了美国特色社会主义，负债社会化，收益私有化!这种深刻的分析，真是非常令人深思的!

　　可以说，对国际资本的监管和防险机构和措施，远远不能适应国际资本高速发展的形势。国际资本流动和现行的国际货币金融体系，存在着监管和协调上的内在矛盾，导致金融市场不稳定性的加剧。进一步讲，不受国际监管却充当国际货币的“美元”引发世界各国(包括亚洲新兴经济体)为经济衰退买单，是不可持续的，也是要重新审视的。

　　我们回到主题。先从N & U双重管理角度看G20会议的主题争论。会前，各国对伦敦峰会到底应解决什么问题，存在不同意见。欧盟倾向于讨论国际金融秩序与机构的改革问题，美国则倾向于讨论救市，特别还想提出一个各国救市的指标要求。显然，欧美有一些不同看法。而在对问题的重要性排序上，欧美与发展中国家也有不同看法。发展中国家认为要解决话语权与提高地位上。但从最后通过的决议看，应该说既鼓励各国实施经济刺激政策，又开始改革国际金融监管体系，同时，也提发展中国家在多边金融领域的话语权和规则制定权力。好象是折中，其实是共存。这是短期与中长期问题都要解决的体现，也是N & U双重管理结合的具体表达。

　　笔者想进一步讨论一下以N & U管理为内容的新国际合作机制的内容。从N管理角度看，改革与完善国际金融组织与国际金融规则早已成为共识。比如，我们从1998年亚洲金融危机中就看到，全球化金融市场与本地化法律与监管架构的矛盾;同时全球化规则本身不健全，国际资本运动非核心国与核心国之间经济制度安排上的不衔接;国际金融组织规定与各国经济制度也存在着矛盾和不衔接问题;资本市场国际交易迅速膨胀，但缺乏国际监督和防险措施。国际金融监管机构的功能缺陷等，这些问题的解决，都应成为新国际金融合作秩序中正常的管理内容。在金融危机下，反对贸易保护主义，好像是U管理，但这其实就是N管理的内容。

　　在金融危机的情形下，价格信号已经扭曲，经济随时可能急转直下，实体经济也因此状况堪忧，这些对社会稳定本身就是一个极不确定的因素。政府救市行为本身更重要的是向市场传递出积极的信号，此时的意义绝不能简单地从经济学的视角去衡量。从U管理角度出发，首先可做的就是各国政府在应对当前金融危机时的刺激政策的协同。绝大多数国家政府都出台了一系列刺激经济的措施，人们也普遍对政策的实施效果给予了很高期待。但由于各国政治制度、经济发展水平、资源禀赋等差异，在面对全球性的金融危机，各国之间无法产生高效率的政策协调机制。在这种情况下，需要各国政府在维持本国经济金融稳定上负起更大的责任，并且应该加强合作与协调。当然，经济刺激政策应尊重各国志愿与能力，不要强求;同时，美国理应承担更多的责任。

　　综上所述，如果我们认同了政府N & U的双重性职责及其作用，对政府在应对当前金融危机前的作为有了一个明确的要求，对政府职能的改革也就有了一个比以前更复杂的新标准。