很难说土地财政是中国的特有现象，因为从其他国家的情况看，城市政府或出售、或出租、或收取税费，大都存在土地财政现象。但是，中国的土地财政还是具有他的特殊性，是指城市政府的可支配财力及其融资活动高度依赖土地的运作的一种财政发展模式，是以城市政府为主体、围绕土地所进行的财政收支和政府投融资活动。

可以说，中国土地财政的真正目的并不是为了简单的收支，而是旨在融资和投资，实现地方经济和城镇建设的滚动发展。为什么中国的土地财政有其特殊性，主要还是因为在中国，土地是公有的，地方政府掌握的土地资源多，融资功能强。

土地财政的可持续性是指城市政府在利用土地进行融资时，要充分考虑到土地资源的稀缺性和有限性，为后代留有发展的空间，要立足于建立稳定、持久财源而不是急功近利获取短期性收益，要顾及土地制度和政策对失地农民利益及城市居民承受能力的影响，要有效防范可能因此出现的财政与金融风险。

一、土地财政产生的背景

土地财政在中国快速发展，并成为地方政府主要融资模式，有其深刻的形成背景与原因。

（一）全能型政府对投资资金始终保持旺盛的需求。长期以来，地方政府职能转变不到位，政府仍然管了许多不该管、管不了、管不好的事情，无形中也创造了许多公共职能以外的事权。地方政府不只是公共事务的管理者和公共服务的提供者，更是经济建设的参与者、竞争者，甚至是主导者，他们热衷于直接参与经济和投资活动，不单直接提供地方性的公共产品和基础设施，而且介入产业园区等竞争性领域的投资，甚至直接对产业投资项目提供资本金或补助。政府主导和干预经济就必须要有强有力的资金支持手段，全能型政府的定位以及由此产生的事权创造，给地方政府增加了许多额外的财政压力。以往地方政府是通过名目繁多的预算外收入弥补缺口，近十多年来，土地财政逐渐成为地方全能型政府的最稳定的财源。

（二）政绩目标和政治竞赛需要快速筹集建设资金。长期以来，对地方官员的政绩考核片面强调经济指标，上级政府就像考官，下级政府就像考生，经济指标表现就是考卷。地方官员为了谋求显赫政绩，都挖苦心思挣表现，希望在任职期间经济建设有所成就，往往急功近利，热衷于那些税高利大的项目，卖地筹资搞政绩工程。这种政绩考核机制对经济发展方式转变产生了极为明显的消极影响。近年来，中央政府对地方政府的政绩考核虽然在有意淡化经济增长目标，但是，从实际结果看，经济发达或经济增长快的地区的官员更容易得到升迁。政绩要求越高、政治竞争越激烈，越需要迅速筹集巨额的资金。土地出让金一次征收且数量巨大，最为符合地方政府的现实需要，因此，也就成为地方政府的重要依托。

（三）财力与事权的不对称导致地方政府可支配财力不足。财力与事权不对称体现在中央政府财力上收和事权下放两个方面。地方政府担负着社会管理、兴办公用事业、保证社会福利和促进经济发展等职能。但是，分税制后，主要税种的大部分收入都划归中央，留给地方的多是一些增收潜力较小和征管难度较大的零散税种，其收入不仅不够稳定，而且增长缓慢。与此同时，中央政府与地方政府、各地方政府之间事权没有明确的、正式的分工，导致支出责任层层下放。这就造成地方政府收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应，地方政府在保运转的基本前提下，很难再为自己直接投资的项目提供资金。建设性资金的严重不足，加之其它融资渠道缺乏，使得地方政府都将眼光投向了手中能够掌握的土地资源，通过土地生财，解决建设性资金不足的问题。

（四）中国的土地征用制度为土地财政的产生创造了条件。独家垄断的土地征用制度给政府带来了实实在在的好处。首先，在法律的支持下，政府可以源源不断地获得廉价的土地资源。由于集体土地所有权很难落实，集体经济组织又往往听命于上级官员的指令，难以真正代表被征地农民的利益，因此，即使有反对的声音也很弱，征地的阻力也明显地减少了。与国外相比，中国的征地效率极高，使得政府可以在很短的时间里就能根据城市拓展和产业发展的需要征用到大量的土地。其次，征地补偿仍然长期依据几十年前的标准，也就是按照土地的原用途给予补偿，导致农村集体土地所有权永久丧失的价格远远低于政府在市场上公开出让土地的价格。快捷、廉价征用的土地无论是市场出让还是银行抵押都为地方政府城市建设提供了重要资金来源。

（五）快速城镇化及其住房市场化为土地财政拓展了空间。2011年，中国城镇化率首次突破50%，达到51.3%。1981-2011年，中国城区人口增加了2亿人，每年增加720多万人（见表1）。快速城镇化带来的新增人口需求、住房改善性需求以及拆迁重建的需求，推动城镇房地产市场持续繁荣。1998年，中国住房体制发生了根本性的变革，结束了长期的住房福利制，建立起了住房分配货币化、住房供给商品化的新体制，也使得城镇居民住房需求迅速释放。2000-2010年，中国城镇累计新增商品住房面积43.3亿平方米，新增套数在4300万左右。旺盛的住房需求对城镇建设用地产生了巨大的需求，也不断推高了地价，使得城市政府能够通过出让房地产等经营性用地获得丰厚的收益。

表1 全国城市数量及人口、面积情况

注：2005年及以前年份“城区人口”为“城市人口”，“城区面积”为“城市面积”。

资料来源：《中国城市建设统计年鉴2011年》。

（六）地方政府的土地经营策略推动了土地收益的不断增长。为实现土地收益的最大化，政府通过对土地供给的有计划的适度饥饿控制，推动建设用地价格保持单边持续上扬。作为土地一级市场的垄断者，政府始终不愿意向市场大规模地供应土地，导致土地市场长时间处于“一地难求”状态，开发商对土地始终处于饥渴的状态，只能抢着拿地，如此供地、拿地、用地、管地，最终导致地价的不断飙升。北京等城市土地拍卖屡屡出现天价，正是这种“饥饿供应法”的直接结果。由于地方政府普遍采取了“饥饿型”的供地方式，导致城市土地价格不断攀升，土地出让收入迅速增加，成为政府投资的重要资金来源。

二、土地财政的规模与结构

土地财政包含财政与金融的双重内涵，其涉及范围较广，表现形式多样，主要包括两个方面的内容：与土地相关的税收收入以及土地出让金收入。

（一）土地税收收入

土地税收是由于地方政府的公共投资及其他行为带来了土地价值及其增值，而以“土地价值溢价回收”为目的的土地征税。目前的财税体制涉及土地课税的税种有十几种，最主要的有耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、契税和房产税。

2001-2012年，中国城镇土地使用税由66亿元提高到1542亿元，年均增长33.2%；土地增值税由10.3亿元提高到2719亿元，年均增长66%；耕地占用税由38亿元提高到1621亿元，年均增长40.6%；契税由157亿元提高到2874亿元，年均增长30.3%；房产税由228.6亿元提高到1372亿元，年均增长17.7%（见图1）。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图1 2001-2012年中国各类土地税收（亿元）

资料来源：国家税务总局网站。

土地税收总额由2001年的500亿元提高到2012年的10128亿元，年均增长31.4%。土地税收占地方税收的比例由2001年的7.2%提高到2012年的21.4%；土地税收占地方财政收入的比例由6.4%提高到16.6%（见图2）。可见，随着中国城市建设和房地产市场的发展，土地税收明显超前于全部地方税收和财政收入的增长。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图2 土地税收占地方财政收入的比例（%）

资料来源：国家税务总局网站，各年中国统计年鉴。

改革开放以来，在全国财政一般预算支出中，经济建设支出的比重趋于下降，而在全社会固定资产投资中，预算内资金所占比重也呈现明显下降。这说明在一般预算盘子中，用于建设性支出的相对规模缩小。地方的情况也是如此，地方政府投资更加依赖基金预算收入和未纳入预算管理的收入。上述土地税收均属于一般预算收入，在地方预算盘子中混合使用，也主要用于地方的经常性财政支出。

（二）土地出让金收入

中国实行土地社会主义公有制，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。土地出让收入存在的基础是土地所有权与使用权相分离，是土地所有权在经济上的体现。土地出让收入是中国市县人民政府依据土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规和国家有关政策规定，以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入，主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入，也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入，划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入，依法出租土地的租金收入，等等。

随着中国城市化进程的加快，在以政府为主导的经济发展模式下，土地出让收入成为地方政府财政收入的主要来源，对城市的发展起到了重要作用。2001-2012年，全国地方财政基金收入中的土地出让收入由1296亿元上升到28418亿元，年均增长32.4%。

从土地出让环节看，在扣除征地拆迁和土地开发后的土地净收益才是地方政府的可支配财力。2007年以前，统计中没有土地成本的数据。根据全国财政预算执行情况报告，2008年，土地出让收入10772亿元，扣除土地成本3778亿元，土地净收益为6394亿元；到2012年，土地出让收入上升到28418亿元，土地成本也提高到22621亿元，土地净收益只有5797亿元。2008-2012年，土地总收入、成本和净收益分别年均增长了18.8%、24.2%和6%。可见，在土地出让总收入中，土地成本增长较快，导致净收益增长远远滞后于总收入的增长。

2008年和2009年的土地净收益占土地出让收入的比例维持在63%，而2010-2012年则分别下降到54%、28.1%和20.4%。可见，近两年征地拆迁等成本迅速增加，地方政府从土地出让环节得到的收益明显缩减。我们对2001-2007年土地成本占土地出让收入的比例进行估算，即由70%下降到64%，并依此推算出相关年份的土地净收益。结果表明，土地净收益占地方财政收入的比例波动较大，由2001年的5%提高到2003年的17.7%，又下降到2005年的12.4%，之后逐步提高到2010年的38.7%，2012年迅速下降到9.5%（见图3）。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图3 土地净收益占地方财政收入的比例（%）

资料来源：同上。

三、土地财政的作用与效应

土地财政是中国经济快速增长的主要动因。人口红利、改革红利、开放红利是推动中国经济长期快速增长的主要因素。不过，不容忽略的是，土地红利也是助推中国经济增长的动因之一，其效果甚至不亚于其他因素。我们也可以把土地红利算作一种制度红利，因为如果没有中国特有的土地制度的支撑，土地财政就不会有这样大的能量，成为推动中国城镇化跨越发展的主要力量。原因在于：第一，地方政府先征地、后整理、再出让的方式运作土地，使级差地租的主要部分留在了政府手中，可以用于满足道路、学校、图书馆等公共投资的需要。第二，普遍通过城镇化和工业化用地价格的双轨制，即用房地产用地高价出让补贴工业用地低价出让，促进了各类产业园区的发展，使得中国产品在国际上保持了竞争力。

土地财政是地方政府融资体系的重要引擎。中国已经形成了较为完备的地方政府融资模式，这一模式可以概括为：土地财政+政府融资平台+政府背景贷款的组合。在基本模式下，土地财政是引擎，融资平台是枢纽，政府背景贷款是源泉。在地方可支配财力有限的情况下，没有土地收益，这一基本融资模式就失去了存在的动力基础。由于政府直接投入和未来还款承诺都是以土地为基础的，随着土地收益的不断增加，注入融资平台的资金规模也不断扩大，这从根本上增加了融资平台的资本实力，即使杠杆率不提高，也会扩大银行资金的投入规模。在中国的城市建设领域，土地收益占全部城市建设资金的比例由2002年的9%提高到2011年的37.8%，而土地收益占地方政府财政性资金的比例由18.3%提高到56.6%，2012年，上述两个比例均有所下降（见图4）。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

图4 土地出让收入占城市建设资金和地方财政城市建设资金的比例（%）

资料来源：《中国城市建设统计年鉴2012年》。

土地财政拓展了地方政府融资制度和政策空间。现有法律法规对地方政府融资有着许多的限制，以土地财政为核心的地方政府基本融资模式是被逼无奈和夹缝中求发展的结果。土地财政实现了土地资源向资本、资产和资金的转变，为融资平台的债务融资及其还本付息创造了条件，城市建设融资渠道由窄变宽，融资工具由少变多，融资方式由旧变新，融资空间由小变大。土地财政成功绕开了现行体制与政策的障碍，实现了政府的融资、投资和建设的目标。正如监管部门提到的，“不能不说，地方融资平台是地方政府天才般的创造，是在市场化融资正门不开情况下，地方政府创造出的一条路。相当于地方政府把一个（融资）小窗户弄成一扇（融资）门。” [1]

 

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图5 土地财政的流程

必须充分肯定土地财政对于加速推进中国城市化和工业化的积极作用。这一制度安排大大减少了其他国家由于土地私有化以及地方政府在土地开发中的弱势地位带来的扯皮和效率低下问题，使得中国的城镇化和工业化可以更高效、有序地向前推进，地方政府有条件、有手段大规模、一揽子地推进城镇建设，使城镇面貌不断发生着变化。当前以及未来相当长阶段，土地财政仍然是中国经济保持平稳、快速增长的重要依托。土地财政利大于弊，应当坚持和完善，应当发挥其优势，而不应当彻底否定。

四、土地财政的不可持续问题

土地财政在推动经济与社会发展的同时，也带来了许多风险问题，表现出现有体?

　　（来源：《宏观经济研究》 2014年01期）