为深入贯彻落实中央经济工作会议精神，国家发改委制定了《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称《重点任务》)，并经推进新型城镇化工作部际联席会议审议通过，于2019年3月31日印发，引起社会广泛关注。其中有许多政策大趋势，将有力推进城镇化进程，并对国家现代化产生深远影响。

　　加快一亿非户籍人口城市落户

　　城镇化是现代化的必由之路，也是乡村振兴和区域协调发展的有力支撑。我国加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略。取得重大成效，常住人口城镇化水平已达到59.58%，居住在城市和城镇的人口已达83137万。

　　但我国目前户籍人口城镇化水平仅为43.37%，与常住人口城镇化水平差16.21个百分点，意味着有22619.11万进城务工经商的农业转移人口没有城市户籍。从多数城市的现状来看，没有户籍的农业转移人口，很难享受和城市居民相同的社会福利和公共服务。很多在城市工作居住多年的农业转移人口，仍不拥有所在城市的户籍。

　　▲ 1月9日，中建一局北京城市副中心周转房项目工地施工单位的职工在展示自己的照片 李欣摄

　　此次《重点任务》主要有两大亮点：

　　一是加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万～300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万～500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。

　　日益收紧的特大城市和超大城市政策很快取得了一定成效，继2015年上海的常住人口出现减少后，2017年，北京的常住人口也开始减少。但这个政策也引起了很大争论，大部分学者对此提出了批评，其中比较有代表性的是陆铭，他认为无论是从城镇体系结构、都市圈发育情况，还是城市空间效率看，中国的大城市都还有很大潜力，“不是太大了而是太小了”。周其仁则从另一个侧面支持了陆铭的观点，认为中国的城市无论规模大小，都有一个共同的缺陷，就是密度不够，而高密度才能带来集聚效应，有利于社会分工。少数学者则支持对特大城市的控制，徐匡迪认为，中国已经是世界上大城市、特大城市最多的国家，而县域经济还有很大的潜力，因此中国推进新型城镇化必须严格控制特大城市的盲目扩张，发展中小城镇。

　　事实上，改革开放以来，中国关于发展大城市还是小城镇的争论从来没有停止过。费孝通先生是“小城镇论”的提出者和支持者，在其1984年提出“小城镇、大问题”之后，城镇化道路问题开始引发全国多种学科的争论。考虑到上世纪80年代中国的农村改革如火如荼，“小城镇论”的出现并占据上风离不开当时的时代背景，这种状况一直持续到90年代中后期，随着中国城市效率的提升，“小城镇论”片面强调其“小”与“分散”的特征，而忽视城市的规模效应，受到了“大城市论”的攻击。赵新平和周一星则跳出了城市规模单一取向的框框，指出各级城市都有发展的客观要求，被称为“多元论”。

　　编者按：第三届野三坡中国经济论坛2018年9月15、16日在保定野三坡举行。本届论坛主题为“提升城市竞争力”。诺贝尔经济学奖获得者芬恩·基德兰德、国际城市规划大师刘太格、著名经济学家吴敬琏、刘世锦、仇保兴、文贯中等海内外政产学界精英，齐聚美丽的野三坡，为中国城市化发展提出有针对性的解决思路与方案，推动中国城市化行健致远。本文来自肖金成同志在会上的演讲。

　　非常感谢有这样的机会和大家沟通。我研究京津冀合作多年，所以今天给大家讲一下京津冀的基本情况、基本问题、基本思路。

　　我们知道我国很多省的边界划分都是以大山大河分界，但是京津冀不是，北京和天津、河北之间不仅没有大山大河，而且是互相嵌入的，但是行政分割很严重，我们的行政体制把本来属于一体的分成了三个部分，而且行政分割比高山、比大河还要严重，正因为如此才引出了京津冀一体化问题。

　　京津冀的基本情况是什么?从总体上来看，这是一个不错的地方，因为土地面积只有全国的2.45%，居住的人口占8.08%， 2014年创造的GDP占全国的10.44%，无论是人口还是GDP,都高于全国平均水平。分开来看河北就显得非常差，比如说产业结构，河北省的三次产业结构，第一产业11.7%，高于全国水平，第二产业51.1%，高于全国10个百分点，第三产业也就是服务业37.2%，低于全国十几个百分点，这就看出了问题，分开看有很大的问题，合起来又没有问题。所以说京津冀一体化非常重要，京津冀协同发展非常必要。

　　改革开放以来，取得巨大成就且影响极其深远的当属城镇化。我国的城镇化率从改革开放初期的18%，到2017年的58%，提高了40个百分点，平均每年一个百分点，高于全世界平均城镇化速度一倍左右，由低于世界平均水平到高于世界平均水平多个百分点，不能不说创造了奇迹。但40年来，我国的城镇化也存在比较大的问题，需要采取有效措施尽快解决。

　　改革开放以来的城镇化成就

　　改革开放初期，最受世人瞩目的改革是家庭经营责任制，当时谓之“联产承包责任制”，农民俗称“分田到户”，其焕发了农民的生产积极性，在短时间内解决了农民的温饱问题，但农民的收入并没有大幅度提高。八亿农民“窝集”在农村，农民的支出负担不断加重，使农民的生活水平长期在低水平徘徊。

　　设立雄安新区是深入推进京津冀协同发展的一项重大决策部署，是千年大计、国家大事。在新时代发展理念下，雄安新区建设强调的是“雄安质量”，并提出成为推动高质量发展的全国样板。

　　《河北雄安新区规划纲要》(以下简称《纲要》)全方位体现了对雄安新区建设发展的高质量要求。从建设水准上看，《纲要》要求雄安新区坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位。这要求充分借鉴国际各方面先进成果，并融入中国文化和新理念。

　　城市高质量发展首先要有科学的空间布局。为避免“大城市病”，很多大城市、现代城市都选择多中心组团式的发展模式。《纲要》明确了雄安新区实行组团式发展，城乡统筹、均衡发展、宜居宜业，形成“一主、五辅、多节点”的城乡空间布局。

　　“一主”是指容城、安新两县交界区域的起步区，由5个排列紧凑的城市组团构成;“五辅”是指容城、雄县、安新、寨里、昝岗5个外围组团，发挥提质扩容和优化调整作用;“多节点”则是指散落分布的若干特色小城镇和美丽乡村。

　　这样，在一个组团内就可实现城市紧凑发展，做到产城融合和职住平衡，组团之间又有缓冲。这样的空间布局才是合理的。

　　建立全国土地流转市场应以土地国有化为前提，这样才能解决耕地红线问题、农民的利益问题，不用担心土地撂荒，农民失去土地后的生计，以及土地被大量兼并后可能造成的其他问题等等。

　　改革开放以来，长江流域各省市积极推进城镇化进程，目前已经形成了长江三角洲、长江中游和川渝三大城市群以及若干实力比较雄厚的区域性中心城市。

　　上中下游比较来看，城镇化水平差距大、经济社会发展差距大、居民收入差距大。需要积极推进城镇化进程，优化空间布局，完善城镇体系，使其尽快成为中国经济持续健康发展的支撑带。

　　推进农业转移人口市民化

　　对于长江经济带的建设，尤其需要把“以人为本”的原则贯穿于推进长江经济带城镇化的全过程，加快实施“农业转移人口”和城市居民基本公共服务均等化。

　　把长江上游地区居住在深山区、石山区等生态极度脆弱地区的农村居民吸引下来，就近或到中下游城市从事二、三产业，尽快改变他们的贫困状态，积极推进农业转移人口市民化，实现城市居民和外来人口基本公共服务全覆盖。

　　具体来看，长江经济带是我国人口分布比较密集的地区，存在着大量的农业转移人口，尤其是云南、贵州、四川、重庆、安徽、江西是我国农业转移人口的主体区域，每个省转移人口规模都在1000万以上，重庆市转移人口规模在800万以上。转出地存在留守儿童和留守妇女的问题，将来会出现留守老人的问题。

　　农业转移人口是最有条件、最有可能转为城市居民的人口，且农业转移人口转化为市民后，继而将整个家庭从农村转移到城市，存在放大效应。这将进一步发挥消费对经济增长的拉动作用。

　　长江上游地区是长江经济带重要的生态屏障，生态环境比较脆弱，居住人口众多，保护环境成为重中之重。