来自美国华盛顿大学农村发展研究所和中国土地勘测规划院的专家，于2001年3月下旬到四川省成都市、乐山市与眉山市的6个县（区），进行了为期7天的农村调查。重点了解第二轮承包前后，农村土地制度的实际情况。调查的主要方法是随机走访农户，共访问了14个乡镇的14个农户，每户座谈约2—3个小时。在夹江县和新津县，还与县农委、农业局、农经站、土地局等有关部门座谈，了解县域经济的基本情况及有关政策情况。调查结果报告如下。

一、   农村经济正在发生深刻变化

    此次调查的地区，均位于成都平原。经过20年的改革开放，成都平原的经济与社会，已经和正在发生深刻变化。其主要表现是非农产业日益崛起，发展迅速。如夹江县历史上是个典型的农业县，近五六年来，其丰富的瓷土资源的经济价值逐渐被发现利用，许多外地投资者（主要是广东的厂商）纷纷来投资设厂，生产建筑陶瓷。现全县已有瓷厂160多家，成为当地的一大支柱产业。又如新津县农产品加工业十分发达，著名的饲料加工企业希望集团的总部就设在新津，还有中美合资的大型食品加工企业美好集团也在新津，由于地处成都郊区，该县机械、化工、建筑等产业也比较发达。

非农产业的发展，使当地农村经济结构逐步发生变化。夹江县2000年农村经济总收入17.7亿元，其中农业（含林、牧、渔、副）收入7.6亿元，约占43%；工业、建筑业、交通运输业、商业服务业等二、三产业收入10.1亿元，占57%。新津县1999年农村经济总收入30.3亿元，其中来自第一产业的约6亿元，占19.8%；来自二、三产业约24.3亿元，占80.2%。农业在经济中所占比重越来越小了。

与经济结构的变化相对应，农村就业结构也在发生变化。据夹江县有关统计资料，2000年共有农村劳动力约18万人，其中务农劳力11.5万人，占63.9%；在工业、建筑业、交通运输业、商业、服务业等就业的约6.5万人，占36.1%。新津县1999年统计共有农村劳动力15.42万人,其中务农9.08万人,占58.9%;从事二、三产业的6.34万人,占41.1%。应当指出，在统计分类属于务农的劳动力中，多数是兼业。农户调查表明，务农劳力一年中少则外出打工2—3个月，多的达7—8个月。我们所调查的14户，几乎家家都有劳力从事非农产业。其中，家庭劳力50%以上从事非农产业的有9户，百分之百从事非农业（业余务农）的有2户。14户共有劳动力43人，25人外出打工或从事家庭副业，约占58.1%。（见表一）新津县农委的同志告诉我们，该县劳动力非农就业的比例实际可达60%，这与我们在农户调查中了解的情况基本相符。

经济结构和就业结构的多元化，对于增加农民收入，起了重要作用。如前所述，据有关部门介绍，夹江县农村经济总收入中，来自二、三产业占57%，新津县则高达80.2%，这与农户访问了解的情况也是吻合的。从表一可以看出，14户农户中，有9户家庭收入以非农业为主，最高的97.5%来自非农业（农户5）；2户农业毛收入与非农业收入各占一半；此外，还有3户家庭收入主要来源于农业，但其中有2户是以养殖业为主业（养蜂、养鸡），只有1户是以种植业为主。调查中农户普遍反映，现在种粮食亏本，搞养殖微利。因此，如果计算家庭纯收入，则14户中有11户是以非农产业为主要收入来源。

可见，非农产业的兴起与发展，对于成都平原地区农村经济与社会影响深远。

二、   农村土地制度的基本情况：稳定、调整、流转

乐山市、成都市和眉山市农村土地制度的主要情况如下。

（一）      土地承包30年不变。

这三个市的所属农村，从1998年秋后至今，普遍搞了第二轮承包。第二轮承包基本上尊重第一轮承包的结果，没有打乱重分。一般都是在原有基础上重新确定承包期限为30年。县政府农业经营管理部门向农户发放土地承包经营权证书，乡政府、村集体分别与农户签定土地承包合同。但这项工作没有完全到位，有的乡镇或村尚未发放，有的只有证书，没有合同，也有的农民认为证书和合同没有用，拒绝领取。

在30年承包期内，农户种植自由（有的对改果园、渔塘有一定限制），有转包转租土地使用权的自由，集体不加干予，也不对土地进行大调整，不以“规模经营”的名义搞“两田制”。据此，可以认为家庭经营制度，在当地基本上得到了贯彻。

（二）小调整不断。

尽管自80年代初实行“大包干”以来，土地承包关系基本稳定，没有进行过大调整，但随着家庭人口增减而进行的小调整，则始终没有间断过。我们访问的14户农户所在村组，绝大多数是每年秋收后进行一次调整，少数是3或5年调整一次。第二轮承包又延长承包期30年不变之后，仍然如此。小调整的方法，大体是人口减少的户交出相应的“份地”，人口增加的户或按先后顺序从“丢地户”手中接收土地，或抓阄取得土地。如果因国家大面积征地而出现了无地户，或是人口增加户数远远多于人口减少户数，也有的村组集体会采取每户从承包田中挤出一块地的办法来解决矛盾。由于基本地块没有打乱重分，这种办法也可视为一种小调整。

农民对小调整是认可的，所访问的14户农户一致表示应该进行小调整。比较典型的说法是：“从个人出发，不变为好。但从大局出发，你吃饭，别人也要吃饭，还是应该调整”，（农户8 ）农民之所以认可小调整显然与以下因素有关。

---这里历史上人地矛盾尖锐。夹江县全县耕地27万亩，农村人口30万人，人均耕地只有0.9亩，除去自留地，承包耕地的面积更小。新津县农村人口23.6万人，耕地面积24.9万亩，其中2.9万亩为自留地，人均承包地面积也只有0.93亩。我们所访问的14户农户，人均承包地面积只有0.87亩。在改革开放初期，很少有非农产业，农民的主要收入来源就是土地，在那种情况下随人口变化调整土地是解决新增人口生存问题的唯一选择。久了，就形成一种习惯性制度安排，并在农民头脑中形成相应的公平观念，一直延续下来，不再有人怀疑。

---“大包干”之初，农村普遍都有一定的机动地，后来随人口变化，机动地也基本分完了，只有少数村还有少量机动地。如新津县当初是按土地面积的5—7%留的机动地，现在只剩1—2%了。所调查的14户中，有8户所在的村组已无机动地，5户所在村组还有，但数量很少，只有1户所在村组的机动地近年有所增加。机动地没有了，就只能调大家的承包地。

---14户农户一致反映，减人户丢地，丢哪块地，农民自主决定，集体不干涉。一般都是把自己承包田中质量最差的丢出来。唯一的限制是不允许把原来的地块再划小、分割。这种作法也属于当地一种习惯性的制度安排。这种安排，使丢地户的基本土地权益得到保护。同时，由于家庭人口变化一般是可以明确预期的，农户对自己大概何时丢地心里有数，对准备丢哪块地也可以早做打算，对准备丢的地不进行或减少投入以减少丢地时的损失。这样，使农户在心理上感到能够接受。

（三）            土地流转方兴未艾。

调查所及的三市农村，农地流转主要有两种方式：一是农户间相互转让土地使用权，二是外来投资者租地经营。据新津县介绍，该县还有以土地入股方式经营农业的，但我们在调查农户时没有碰到这种情况。农地转为建设用地，也有两种情况，一是厂商到农村买地或租地设厂，二是国家建设征用土地。

    1.据有关部门的介绍,农村内部农户之间转让土地的并不多。例如,夹江2000年的统计,转出土地的农户有300多户,转出土地1200亩,仅占全县耕地总量的0.44%；新津县2000年统计，土地流转共涉及2770户。假设一半为转出户、平均每户转出土地3亩，则共转出土地4155亩，占全县承包地总量的1.99%。以上统计，既包括村组内部农户之间转包土地，也包括外来大户租地经营。据我们对农户的调查，实际情况可能要比统计数字高。14户中，有7户发生土地流转，其中转入土地的2户，转出土地给外来大户的3户，转给本村组农民的2户，这2户转出面积2.5亩，占14户总承包面积51.07亩的4.9%。（见表一和表二）另外7户虽然自己没有土地流转，但都反映所在村组有土地转包现象。（见表二）统计数据偏小，主要原因在于当地的土地流转大多是农民的自发行为。农户调查中，有12户表示本村农民之间转包土地完全是双方自愿的事，无须集体批准，也无须报集体备案。既然农户之间土地流转不经村组集体，集体就可能不知道，有关统计工作也就难免出现遗漏。看来，转包自由是当地又一种约定俗成的制度安排。

农民转出土地，大多是由于有了更好的就业门路，自己的地种不过来，因此转给别人。农民转入土地，有的是出于自家生产生活的需要，因此要给对方一定补偿，或是承担税费，或是税费之外，还要给些粮食；但也有为数不少转入土地的农户，并非出于自家需要，而是为了帮对方的忙。受访农户一致反映，近几年种粮亏本，土地成了负担，有的农户不想要土地了，却又甩不掉，集体不收，别人不要，撂荒罚款。只有亲朋好友，才肯帮忙。（所访农户中，2户在村组内转入土地，2户在村组内转出土地，都是亲戚之间转让）既是帮忙，就不能让对方吃亏。往往是转出方仍然要负担税费，有的甚至还要倒贴肥料钱。这种情况，对农地市场的发育是个很大的制约因素。

农户之间转包土地，几乎都没有书面合同，仅仅是口头协议而已，一般也不规定年限。转出方随时可以收回土地，转入方也随时可以退地，因此，转入方不可能对土地有长期投入。

2.外来大户向农民成片租地经营农业的，夹江县介绍说只是极个别的现象，新津县介绍，全县共有31户，每户租地面积从20亩到100亩以上不等，共租地1020亩，其中100亩以上的有3户。我们农户调查结果是，夹江县没有碰到；新津县2户，分别租地40亩；峨眉山市1户，租地150亩；大邑县1户，租地200亩。

所调查的14户农户中，有3户把部分承包地租给外来大户，共租地7亩，占14户总承包面积51.07亩的13.7%。如前所述，农户之间转包土地比例为4.9%。两者相加，14户农户的农地流转率为18.6%。这14户农民的土地流转率，不一定能代表成都平原地区的情况，但还是可以在一定程度上反映该地区农村土地流转已比较活跃，其中外来投资大户起了重要作用。

外来大户租地，都签有书面合同。调查所及的4个大户中，有2个是大户与村组集体签合同；一个是与集体签后，又分别与每个农户签；一个是与乡政府签的。村组集体在与大户签合同之前，一般都要召开村民开会讨论表决，对于不同意的人，也不勉强。总的看，因投资大户引起的农地流转行为，要比农户之间的自发转让行为规范一些。

大户对农民的补偿，有的是确定一个固定金额，如农户14所在的村组，一成都老板，1998年来包了200亩地种蔬菜，合同规定每亩每年付800元现金。也有的是折实付现，按照当地土地的平均单产计算产量，或者略高或者略低些，再按照市场粮价折成现金支付。如农户10所在的村组，一绵阳老板来租地种果树，原打算租60亩，由于有的农户不干，结果租40亩。村里的田一年两季，亩产稻谷约850斤、小麦400—500斤。合同约定，按每亩每年760斤稻谷折款，每年6月按市价付40%，10月付60%，租期20年。又如农户13所在村组，一本县大户来租了40亩地种藕，这些田原来也是一年二季，一季水稻800斤，一季小麦400斤。大户给农户按每亩每年900斤谷折款付租金，也是小春付40%，大春付60%，租期5年。不管哪种补偿方式，农户仍然要负担农业税和集体提留。

农民们对外来投资大户是欢迎的。因为,即使租金低于原来土地的实际产量,也划得来。农民自己种地,扣除成本,几乎没有利润,甚至要亏本。在调查中,我们曾与几户农民算过土地的经济账,比较典型的是农户13。他给我们详细摆了一亩地(二季)的成本支出账：化肥200斤，50元；农药50元；锄草剂60元；种子38元（麦种30元、谷种8元）；收割机费160元（收麦60元、收谷100元）；插秧机费50元；合计：408元。以上还没有包括人工和农家肥，种麦的播种机费用也没算。收入账：水稻亩产800斤，按市价0.48元/斤（定购价0.46元/斤）算，折款384元；麦子亩产400斤，市价0.46元/斤（定购价0.43元/斤），折款184元；稻麦合计收入：568元。此外，这一户农2000年平均每亩负担税费约130.51元。收支相抵，每亩地的净收入只有29.49元，如果把人工费和农家肥也算进来，肯定是亏本无疑。而投资大户付给农民的租金，对农民来说则是没有成本的纯收入。仍以农户13为例，投资大户按每亩每年900斤谷给付租金，按市价0.48元/斤，可折款432元，交了税费之后，还有约300元。该户共向大户出租土地4.5亩，一年可得到1350元税费后的收入，当然比自己种地划算。农户13对我们说：“村里人一般都愿意大户来包地，自己不种，还有收入嘛！”大户来包地，付租金之外，还要雇工。除了技术性比较强的活儿，一般的活儿都会雇村里的农民。有的甚至在合同中规定，吸收被占土地农户的劳动力来打工。当地一般一个工日的工资是10元。这就又可以增加一些收入。

当然，大户投资也有风险。一旦亏损，也会影响农民。如农户14所在村，1998年大户承包了200亩地种蔬菜，合同约定12年。但一年以后就亏本不干了。好在土地都是用于农业，还可以归还给各家种，对农民不会造成太大的损失。

3.外来投资者除了成片包地经营林果、蔬菜，也有建厂房办企业的。14户中，有4户所在村组有这种情况。其中夹江县两个村组，都是办瓷厂；新津县两个村组，一个建宾馆，一个办塑料厂。企业占地，有两种方式。一种是参照国家征地的办法，买断土地。如农户1所在的夹江县新新乡红旗村1组，2000年一外地老板来与乡政府洽谈后，占1组约60亩地建瓷厂，基本上组内家家都有地。老板付征地费每亩6000元，另付青苗费和搬迁费（按公路征地标准，每平方米砖木建筑80元）。农业税和公粮也由企业负担，但农民仍要向集体上交提留。此外，企业吸收村民打工。现在全村90%以上的劳力都在瓷厂上班。农户1夫妇俩每天打工8小时，年收入1万元。另一种方式是参照大户成片经营经济作物的做法，租地。如农户4所在的夹江县马村镇方沟村3组，1999年一老板来占了组内30亩地办瓷厂，老板与村集体谈合同，集体召开村民会议通过。合同规定，老板每亩土地每年补偿750斤大米，每年9月30日后按市场价折款付给，期限30年。农民仍然要交税、交提留。此外，每户可出一个人去厂里干装车的活儿，月工资100元。据了解，当地大米的价格在0.7元至1元之间，就是说每亩地每年可得赔付525元至750元之间。除去税费，农民每亩地可得400—600元可由自己支配的收入。方沟村除了3组之外，其他组还有2家瓷厂，都采取一样的办法。

农民对外来厂商投资办厂，也是欢迎的。土地有赔付，还可进厂打工，农民确是得了实惠。但对第一种占地方式，农民也有意见，认为“6000元一亩土地的价钱肯定不合理，低了。”若以第二种方式每亩每年赔750斤大米，折款525—750元来计算，6000元征地费只够赔付8至11年，确实是太少了。

办厂是有风险的，一旦出现亏损破产，对农民的伤害就大了。首先，赔付可能会落空。农户4告诉我们，邻近村有一个瓷厂亏损300万元，法院封了厂子拍卖，拍卖所得清偿次序，一税收，二工人工资，三才是农民的土地租金。其次，土地用途改变，耕作层被破坏，很难恢复为耕地。这对农民来说，是更大的危害。

到农村办企业，还有更深层次的问题需要研究，即是否合乎法律规定。例如我国宪法和新修改的土地管理法规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为公共利益可以征用集体土地。农户1所在村组的外来老板买断土地办瓷厂。从农民仍要交集体提留来看，可能土地并没有征为国有，因而，属于违法的土地买卖行为。又如，土地管理法规定：农用地转为建设用地，必须办理转用审批手续；在土地利用总体规划确定的范围内，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关审批。本次调查所及的4户企业，似乎都违反了这条规定。又如，土地管理法规定：非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地，或交纳土地开垦费。调查中，没有听说有哪家企业按规定开垦了新耕地或交了开垦费。再如，土地管理法规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。有关的几家企业，显然也违反了这一条规定。现实与法律明显抵触，原因在哪里？是乡政府执法犯法？是集体组织和农民不懂法？是法律本身有不完善的地方？还是几方面的原因都有？这个问题，事关农村经济结构调整的战略大局，值得认真研究探讨。

4.国家征地，也属于土地流转，与其他流转不同的是不仅土地用途发生改变，土地所有权也发生转移，由集体所有变为国家所有。14户农户中，有12户所在的村组发生过国家建设征用土地，涉及项目14个。其中，近三四年发生的项目9个。（见表三）这9个项目中，1个为电力设施，8个为修公路。这从一个侧面反映出成都平原地区乃至四川省近几年基础设施建设特别是公路建设的步伐在加快，经济在升温。

国家征地，一般面积较大，农民永久失去一部分重要的生产资料，对农村经济和农民生活的影响是长远性的。因此，农民普遍比较关注，纠纷也比较多。上述近年的9个征地项目中，发生纠纷引起农民上访的6个。其他项目，农民也普遍不满。纠纷和不满的原因：一是补偿太低，高的每亩地1万元，多数只有四五千元，有的县乡公路甚至只有几百元，还要农民集资。二是补偿迟迟不到位，如农户1所在组，1998年修公路被征了几十亩地，当时说是每亩地补偿5000元，但一直未付。农民不满，去找乡里，乡政府答复钱未下来，拖延至今。三是乡（镇）截留过多。如农户7所在村组，1998年修公路征地21亩，每亩补偿1万元，但镇只给了村6000元。四是不透明。如农户6所在村组，1998年修公路征地，几乎每户都被占了地，镇给村每亩8000元，农民反映不知道国家究竟给了多少，但听说别的村征地，有的国家给1万，有的给1.1万。五是拆迁安置不当。如农户7所在村组，1998年公路征地后，一部分农民拆迁后在分洪坝上建房，引起农民之间纠纷，乡镇干部不管。受害农民到市法院告状，不受理。到地区中法告状，标的太小，也不受理。六是征地后仍要负担土地税费。如农户6和农户12所在村组即是这种情况。

以上问题，大体可分为两类。一类是工作中的问题。一些基层干部学习不够、素质不高，不能全面贯彻有关政策，处理问题简单、随意，甚至与民争利，因而引起农民不满，激化了矛盾。解决这类问题，主要靠加强对干部的教育、监督和管理。另一类问题，属于政策本身需要进一步改进、完善。如农民普遍反映征地补偿费低，究竟多少才算合理？标准如何确定？这就涉及征地制度改革问题。明确改革思路，必须探讨一些深层次的理论问题，如征地是不是市场行为？如果是，应当按农地确定地价还是应当按建设用地确定地价？如果不是，征地补偿应遵循什么原则？等等。

三、    农民对土地的态度

调查表明，农民对农地看得越来越淡漠，而建设用地的意识则越来越强化。同时，农民仍然重视农地的社会保障功能。

农民的农地观念淡漠，主要表现在以下方面：一是多数农户当自家土地被小调整时，采取无所谓的态度。二是种田积极性下降，农户8说，1998年以前农民种田的积极性还是比较高，1998年以后积极性下降，现在更是敷衍了事、应付差事。少数农户已出现了荒一季的现象。个别人甚至主动提出交地，不想种了。三是除一家养鱼户（农户12）外，所有农户都不对土地进行长期投入。   

建设用地观念强化，表现在：第一，农民欢迎外来投资者建厂办企业；第二，与投资者谈判过程中，农民的参与度高；第三，农民关心国家征地；第四，围绕投资设厂和国家征地的土地纠纷多；第五，由于农民在土地纠纷中往往处于弱势，因此非常希望建立健全纠纷调解机制。调查中，所有人都对建立专门的土地法庭和为农民提供法律援助服务的机构的设想表示赞赏，并提出许多具体要求和建议。

农民农地观念淡漠、建设用地观念强化的原因，前文已经论及。首先是近几年种地亏本。1998年前，稻谷的国家收购价是0.8元1斤，种田有收益。按农户13的成本账计算，那时1亩地大约可有五六百元税费前的纯收益。现在粮价下跌，1斤不到0.5元，种田亏本了。这是比较直接的、眼前的原因。其次，农户收入来源多样化，务农收入在农户总收入中的比重下降。调查中，普遍反映，村里收入最高的，是那些常年在外打工的。几个以养殖为主的农户，在村组里收入水平均属中等偏下，以种植为主的就更差了。耕地对农民的重要性下降，农民自然也就看淡漠了。这是比较带有长远性、趋势性的原因。

但是，多数农民仍把农地作为最后的社会保障，不愿意彻底放弃承包地。这集中表现在农民们赞成随人口变化对承包地进行小调整上。小调整的主要着眼点并不在于土地的保值增值的资产性质，而在于土地的社会保障功能。种地亏本，谈何保值增值？但是，万一其他就业门路没有了，有一块地，毕竟还是一条生路。既是社会保障，就应该人人有份，人死了、走了，就该交出来，给那些新出生的和新来的人。这是一种普遍的心态。

四、    对于农村土地制度改革的几点思考

（一）      关于“小调整”。

成都地区农村普遍采取的随着人口变化对农民的承包地进行小调整的作法，有其历史的原因和合理性。但现在该地区经济与社会条件已经发生了很大变化，首先是城市化的步伐在加快，农村经济中非农产业已占大头，农民的就业门路和收入来源增多。其次是人口增长已得到有效控制，调查中，青年夫妇都是只生一胎，有的村组人口已出现负增长，人地矛盾得到一定程度缓解。再次，农民对农地的观念淡化。在这种情况下，严格执行土地承包权30年不变，停止小调整，估计不会引起大的社会动荡，还会对农业人口流向城市和非农产业产生推力，也有利于促使农民转变观念，增强对土地资产的权利意识，为建立规范的农地流转市场创造相应的主体条件，进而推动农业本身的产业化经营。

作为停止小调整的一个重要措施，要严格按照中央精神和土地管理法的规定，重新签订承包合同。在签订合同的同时或之后，有关政府部门还可向农民发放承包经营权证书。在搞第二轮承包时，有的地方合同发证工作没有到位，有的虽然搞了，但内容并不完全符合中央精神和法律要求，因此有必要纠正。签合同、发证书，并非简单的事务工作，而是严肃的法律程序。通过履行这样的程序，可以增强广大农民和基层干部对土地财产权利的认识和运用法律进行自我保护的意识。为了搞好这项工作，有必要对干部开展培训，并对农民做广泛宣传。

（二）      关于农地流转。

目前，由于粮价低，种粮亏本，粮田流转不够活跃，难以形成种粮大户。这种情况，短期内可能难以改变，加入WTO后，粮食生产甚至会面临更大的压力。但从长远看，随着农业劳动力的逐步转移，粮食生产最终也会象沿海发达地区一样，走扩大经营规模的路子。夹江县今年搞了一个千亩水稻全程机械化试验，以农户家庭承包为基础，由政府农业部门出面组织、协调，种子公司提供优质稻种，农机部门提供从育秧到收割的全程机械化服务，科技和农业部门提供技术服务，粮食局与每个农户签定收购合同，收购价高于一般粮价10～15%，农户在自己的承包面积上负责少量田间管理。优质粮食，价格高；大面积机械化作业，费用分摊到户，会降低成本。预计，秋后农民会增收。这是夹江县在整体经济环境对粮食生产不利情况下，为解决农业出路问题进行的积极探索。如果能够成功，该县准备逐步推广，到2005年使全县的水稻生产都实现机械化。在这过程中，估计粮田的流转会逐步多起来，流转的形式也会逐步规范。

比较之下，外来投资者来转包土地经营林、果、蔬菜等经济作物的积极性比较高，土地流转的规模一般较大，作法也比较合乎规范。这类土地流转是与农业结构调整同步的，由于有利益驱动，今后还会有更大的发展。

据农业部统计，2000年全国农村土地流转面积大约占全国耕地面积的5～6%。根据14农户调查情况分析，成都平原地区农村的土地流转率，要高于全国平均水平，这与该地区经济结构变化情况是吻合的。面临日益活跃的土地流转，建立健全有关市场经济秩序，应当提到日程上来。至少有两件事情，值得考虑。一件事，可考虑成立为土地流转提供服务的市场中介组织。沿海发达地区这类组织已经涌现，对规范市场行为，保护农民和投资者利益，乃至促进土地流转，都起到积极作用。另一件事，可考虑建立有关的投资风险的保障机制，优质粮食也好，经济作物也罢，都可能有市场风险。一旦亏损，投资者和转让土地的农民，都会受损害。如果有相应的保险事业或其他保障机制，可以减少各方的损失，有利于农地流转和农业结构调整。

（三）      关于集体建设用地流转

调查中了解到有4例外来厂商买地或租地办企业，与现行法律规定发生抵触。最主要的问题是两条，一是农用地变为建设用地没有办转用审批手续；二是违反了土地所有权不许买卖和集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农建设的规定。这种情况，不仅在成都平原，在全国各地也都普遍发生。对于普遍发生的问题，有必要对有关法律规定重新审视。

在市场经济条件下，农业属于弱质产业，如果不加以保护，在资源配置，特别是土地资源配置中就处于不利地位。因此，世界各国通行的做法是实行土地用途管制，严格控制农用地变为建设用地。特别是西方发达国家，农业已经实现现代化，土地生产率和劳动生产率都很高，仍然十分重视对农地的保护，实行严格管理。我国人口多，耕地少，农业生产方式从总体上看仍比较落后，理应实行更严格的耕地保护措施。因此，有关农地转用审批的法律规定，既符合我国的实际，又与国际通行的作法接轨，应当确立为市场经济的最重要的经济秩序，不应有丝毫动摇。

我国是社会主义国家，土地公有是对社会经济起主导作用的最基本的经济制度，与此相适应，法律规定土地所有权不允许买卖。否则，就会出现大量地主，公有制的主体地位就会丧失，社会性质也就变了。因此这一条，也不能动摇。

现在看，问题主要出在土地管理法中关于集体土地使用权不得出让、转让和出租用于非农建设的规定，不符合社会主义市场经济的客观规律。第一，按现行规定，集体经济组织在取得的建设用地上办企业，只能或者自己投资，或者与外来的单位或个人入股、联营。自己投资，受资金、技术等制约；入股、联营，也不能一厢情愿，这对农村发展非农产业是很大的限制，不利于调整农村经济结构，不利于农业劳动力转移，不利于增加农民收入。第二，地租是土地所有权在经济上的实现形式。不允许集体建设用地出让、出租，就是不允许集体经济组织凭借土地所有权获取地租。这就在很大程度上剥夺了农民对土地的所有权，侵害了农民的利益。第三，面对市场竞争的压力，企业寻求转产，寻求更佳的投资组合，  寻求异地发展，部分或全部转让土地使用权是一个重要手段。把这一条堵死了，企业的发展也就限制死了。结果是企业没有利润，工人、农民没有收入，国家也没有税收，对谁都没有好处。

鼓励农村大力发展非农产业，调整农村经济结构，是中央确定的大政策，也是社会主义市场经济发展的必然趋势。面对历史的趋势，广大农村和农民表现出现极大的热情，难免发生种种偏差。对此，不能采取堵的办法，而应积极引导，逐步规范。堵也是堵不住的，结果只能是普遍违法，法不责众。混乱中，连一些应当遵守的法规也被突破了。

这个问题，已经引起国家有关方面的高度重视。近些年来，不少地方如江苏苏州、浙江湖洲、安徽芜湖等地的土地管理部门都在探索改革集体建设用地制度的路子。这些探索的基本思路是汲取国有土地使用制度改革和农地使用制度改革的成功经验，确保集体土地的所有权，搞活土地使用权，允许集体建设用地出让、转让、出租，在国家、集体、企业和农民之间合理分配土地收益，将集体建设用地的流转与城镇国有土地的流转纳入统一管理。各地的探索，具体作法不尽一致，都取得较好效果。最近，国土资源部又把安徽芜湖定为进行这方面改革的试点，并考虑对有关法律进行修改。这件事做好了，对繁荣农村经济，增加农民收入无疑是一大贡献。

（四）      关于国家征地。

农民关心国家征地，因征地而引起的纠纷多，是又一个在全国都带有普遍性的问题。解决这个问题，一方面要加强对农村基层干部的教育，提高他们的思想素质和政策水平。另一方面，应当深化征地制度改革。

一是把经营性项目用地与公益性项目用地区别开来。公益性项目仍然实行征用，但补偿标准适当提高。经营性项目用地则实行征购，原则上应按改变用途后的市场地价对农民进行补偿，使农民能够分享一部分土地增值收益。二是征用或征购补偿方式可以灵活多样，除了现金补偿，可以考虑向农民发行土地债券或建设债券，或者用土地补偿费入股，等等。这里，关键是要有相应的风险保障机制，否则，农民宁肯少要一些现金，也不愿承担可能发生的经营风险。近年来，四川农村合作基金发生支付危机，引起农民对国家信用产生怀疑。在此情况下，实行征地补偿方式改革，可能农民不太容易接受。但还是可以试点，只要事实证明对农民有利，农民最终会接受。

此外，还有一条改革思路：即使是国家公益性项目用地，也可以不改变集体经济组织对土地的所有权，而允许其以一定年期的土地使用权作价入股。目前，上海高速公路建设项目，已有这样的改革试验。至于经营性项目用地，更可以出让、转让、出租等方式获取集体建设用地使用权，而不必把土地变为国有。

以上是我们通过此次农户调查，对农村土地制度的一些思考。我们的基本思路，可概括为：明确和保护集体土地的所有权，稳定农民对农地的承包权，搞活农地和集体建设用地使用权的流转，在流转中促进农业结构调整和农业的集约化经营，促进非农产业的发展和农村经济结构的改变，促进农业劳动力转移，并使集体和农民能够凭借对土地的所有权和使用权，参与社会利润的分配和再分配。这样一种土地制度安排，有利于农民增加收入，走富裕之路。