西方市场经济中，政府不承担直接发展经济的责任，不作为市场主体参与具体经济活动。政府的责任，是对市场经济活动进行管理、监督、调控。其制度设计的特点是政府的权力、责任、利益有限，政府作用与市场作用边界明确。由于以私有制为基础，这种制度安排，并不能解决少数人占有多数人剩余劳动和少数国家剥夺多数国家和地区的问题，利益集团也会以种种方式向政府渗透。但至少在形式上，其制度是便于社会监督的。

我国政府与西方政府最大的不同，是承担直接发展经济的责任。这种上层建筑的经济基础是公有制，与西方相比，有明显的优越性，新中国60年特别是改革开放30年的发展，可以充分证明。但问题也由此而来，在一些具体的经济活动中，政府特别是地方政府客观上成了市场主体，有了追逐利益的诉求。与其他市场主体不同，政府又是社会管理者，这就可能出现利用管理者权威谋求市场利益的情况，所谓裁判员与运动员集于一身。从近些年的实践看，这种情况确实发生了，而且有漫延扩大之势。从本质上说，人民政府是没有自身利益的，参与市场活动的获利，最终用于社会。但如果处理不好裁判员与运动员的关系，就会产生如下问题：一是为政府中的少数腐败分子以权谋私，提供了制度空间。近些年腐败案件高发，与此有直接关系。二是在一些具体事情上也会与企业、与老百姓争利，导致较长期以来，政府投资在全社会投资中比重过高，政府消费在全社会消费中比重过高。在土地问题上，地方政府侵犯农民利益的现象屡屡发生，也与此有直接关系。

改革的方向，不是从根本上取消政府发展经济的责任，而是转变政府发展经济的方式，并借鉴西方的经验对其发展经济的职责进行明确界定，改变目前政府的权力几乎没有边界、无限扩大，承揽的责任也无限大的现状。同时，对公众的权利、责任、义务明确界定，加以保护。这个问题解决好了，中国特色的社会主义市场经济才可以说真正建立起来。

二 土地行政管理改革的理想目标

1 分解政府的土地所有者代表职能和土地管理职能。

西方国家也或多或少有国有土地，但其中的经营性用地并不一定由政府直接经营。例如加拿大是由国有的公司经营，公司与其他市场主体一样接受政府的管理，不同的是其税后盈利要部分或全部上交财政。香港是个特例，我们的土地出让办法是借鉴香港的。但香港的出让管理和其他市场管理是分属不同的部门，这一点我们却没有学。我们的土地管理部门既负责经营土地出让，又负责土地市场管理，集运动员与裁判员于一身。应该看到，香港的情况与大陆不同，一是资源条件不允许其走外延扩张之路；二是一级政府便于控制，责任追究也比较明确。而大陆的几乎每个城市都有外延扩张的条件，五级政府体制的责任关系复杂，由此产生的矛盾很难协调控制。虽然现行土地管理体制的形成有其历史必然，但弊端日益明显，必须加以改变。

可以借鉴加拿大模式，成立专营国有建设用地的公司，也可以考虑成立国有建设用地管理委员会之类的政府机构，将国有经营性用地的出让、出租等经营责任从土地管理部门分解出去。这样，土地管理部门就可专司裁判员职责，不管是国有土地还是集体土地，都按统一的办法进行管理、监督。其主要职责，一是用途管制，二是产权保护。用途管制，主要通过制定和实施规划来实现；产权保护，主要手段是确权、登记、发证。

2 改革规划体制。

⑴ 目前的土地利用规划，缺乏应有的权威和约束力，很难实施。根本原因是我国的规划体系不合理。西方发达国家，自然保护区规划的主要内容，就是保护区范围内的土地利用规划；城市规划的主要内容，就是城市范围内的土地利用规划；农牧区的农牧业发展规划的主要内容，就是农牧区的土地利用规划。这些规划合起来，就是全国的土地利用规划。有的国家，通过制定国土规划或空间规划来协调上述规划。很重要的是，各国都是只建一个国家地理信息系统，各部门和地区共用，叠加各自的特殊信息，但标准是统一的。因此，他们的规划之间基本不打架，有矛盾也好协调。

我国的规划，以部门为主各自编制。各部门为了编规划，各自搞调查，建各自的地理信息系统。土地、地质、测绘、农业、环保、水利、建设、交通、林业、铁路等等，各有自己的系统，使用的信息标准又各不相同。结果，花费国家大量资金建的这些系统，互不相容，甚至互相矛盾。例如，历时10年于1996年结束的第一次全国土地利用现状调查，查明我国当时耕地面积为19.51亿亩，后来根据变更调查数据，于21世纪初提出保18亿亩耕地的战略任务。但2007年十七大召开前，林业部门发布，自99年开始的退耕还林已退了3.65亿亩耕地，按此计算，剩余的耕地连16亿亩都不够了，谈何保18亿亩呢？林业部门的一个数，否定了土地部门的10年调查结果。可见，各部门的规划只在部门内起作用，出了部门就不管用了。这种情况，也给中央领导和社会公众了解真实信息，带来很大困惑，都是政府部门，该听谁的？

目前我国的规划调查体系，在全世界是“只此一家，别无分店”。其形成也有历史必然，但已是必须改革了。建议国务院成立国土规划委员会，负责领导编制国土规划，统一谋划地区分工、生产力布局、城乡空间分布及重大工程建设等，作为各部门规划的依据。更重要的是，建立唯一的国家地理信息系统，作为各部门、各地区统一共用的平台，各部门不得再各搞一套。再下一步，许多部门的全国性规划可以精简、合并、取消，按照国土规划的安排，搞好相关的专项规划就可以了。而作为国土规划之下、其他规划之上的土地利用规划，则应予保留并强化其作用。

⑵ 我国的规划由政府组织编制，同时允许政府按规定的程序修改规划。实施的结果是规划修改频繁，领导更换、思路改变、有新的投资需求等等，都要修改规划。常常是规划刚刚批准公布，就要修改，而且总能找到理由，缺乏严肃性。这种情况，与我国尚处于现代化建设的起步、布局阶段有关；与规划编制仓促，充分听取各方面意见、了解各方面情况不够有关；也与规划体制本身有关。西方多数国家是按如下程序编制规划的：首先由专业机构提出两个以上规划方案（可能需要数年时间）；然后用半年到一年甚至更长时间，在规划区内以各种方式听取公众意见；接下来，根据公众意见修改确定方案；最后由规划区的议会审定批准。这样定的规划就是法律，无论是政府还是民众都只有执行的义务，没有修改的权利。因此，西方国家的规划要么不搞，搞了就有较强的刚性和约束力。我国处在现代化建设的起步布局阶段，变化快、不确定因素多，规划的作用不宜太绝对，但是西方规划体制中的公众参与、权力制约和法制精神，还是很值得我们参考借鉴。是否可以考虑将规划的批准和修改权交人民代表大会，以减少政府修改规划的随意性。同时，加大规划编制的公众参与力度，提高规划的科学性和预见性。

⑶ 上述关于规划方面的改革搞好了，规划的龙头作用就能切实发挥，用途管制就能落到实处。最终就可以考虑取消建设用地的计划管理，现在的用地指标计划管理是迫不得已的无奈之举，很难符合各地实际，引发诸多矛盾，迫使国土部门越管越细、疲于奔命，事倍功半。取消用地指标的计划管理，才能从根本上扭转被动局面。

⑷现在的土地资源调查是由政府部门直接组织实施，地方的数据要通过地方政府上报，不可避免地出现行政干预，使调查结果不实。将来可以考虑以政府采购或政府委托的方式，由有关国家事业单位或社会专业机构来承担调查任务，并对调查结果负责。这样的好处，一是可以避免或最大限度地避免行政干预，二是使国土部门从琐碎的具体事务中解脱出来，专注于规划管理和产权保护。

3 切实保护土地财产权。

⑴ 世界绝大多数国家都是将地上地下构筑物和附着物，如房屋、树木等，统一纳入土地登记。而我国则是由不同的部门分别登记，土地由国土部门登记，房屋由建设部门登记，树木由林业部门登记，承包经营权由农业部门登记，等等。分头登记，给市场交易的权利主体带来不便，也使政府的产权管理产生混乱，符合市场经济要求的税制改革也难以顺利推出。2007年实施的《物权法》已明确要求实行统一登记，但至今没有任何实质性进展。解决这个问题，需要有关部门从建立市场经济体制的大局出发，自觉消除部门利益。具体方案，可以把房屋、林木、草场、承包经营权等的登记，从相关部门分离出来，统一纳入国土部门的土地登记；也可以成立相对独立的登记机关，按照国际惯例专司统一登记。只有统一登记，才可能对土地财产权进行统一评估，进而开征财产税（物业税），使地方财政有稳定的来源，从根本上解决地方发展外延扩张、行为短期化问题。

土地统一登记之后，相关的产权调查，可以由登记机关组织实施，也可以采取政府采购或委托的办法，由相关事业单位或社会中介机构来承担。

⑵ 建立城乡统一的土地市场，前提是农村集体建设用地与城市国有土地享有平等的权利。长期以来，国家不允许集体建设用地进入市场，实际上侵犯了农民的土地财产权。近些年城市的快速发展，在很大程度上是以牺牲农村的发展为代价。党的十六大以后，党中央提出科学发展观，提出统筹发展，提出构建和谐社会，提出我国已从总体上进入“工业反甫农业，城市支援农村”的发展阶段，就是要解决这一类的发展失衡问题。十七届三中全会决定明确提出，要逐步建立城乡统一的土地市场。目前还只是迈出了一小步，今后的任务还很繁重。要切实做到对城乡土地平等保护，也要求把国有土地所有权代表的职能特别是其中的经营职能，从土地管理部门分离出去。

三 近、中期的过渡措施

1 建立发展权有偿转移制度。

按照国家有关规划或战略确定的地区分工，对禁止发展和以保护为主的地区，其他地区应履行财政补偿义务，承担基础设施和重要民生工程建设，承担商品粮油基地建设和生态保护区建设等，也可考虑直接补贴民生。目标是使全国人民的生活水准、生活质量均等化，使不发达地区也能享受现代化成果。

在此背景下，可以考虑放开跨省、区耕地占补平衡。东部发达地区到中西部地区补充耕地，不能仅仅支付造地费，而是要对所在地区的发展权给予补偿。

2 加大对落后地区的金融扶持力度，保证相关用地。

可以财政贴息的方式，引导商业银行的资金投向中西部地区的基础设施建设，科、教、文、卫事业，和社会保障事业等。对相关的建设用地，应给以保证。

3          规范政府土地有偿使用收入的使用。

例如，建立土地出让基金，明确用途，规定每年使用的额度或比例，避免短期行为。

4          改革财政分配体制。

目标是使地方的财力与事权相匹配，减少地方对土地财政和土地金融的依赖。

5          建立耕地保护基金。

对农民保护耕地给予直接补偿，补偿农田基本建设、水利设施建设等。

6          改革建设用地指标管理。

在严格控制总量的前提下，允许地方把3年或5年的指标捆绑使用，节余有效，超额不补并处罚。

7          改革干部考核办法。

对于禁止发展和保护为主的地区，不再将GDP、财政收入、招商引资等列入干部考核内容，重点考核耕地保护和环境、生态保护的成绩。

8          引导、扶持节约、集约用地。

对不占或少占耕地的，给与建设用地指标奖励；对于集约利用存量土地的，可减免土地出让金、租金，减免税收，给与财政补助，等等。

9          土地有偿使用方式灵活多样。

对房地产商和外资，可实行土地出让；对工业企业，应以年租制为主，工业用地不宜“一律招、拍、挂”；对大型综合性企业，可以土地出资或入股，等等。对于国家扶持的行业、产业，可以透明、公开的程序减免地租、地价。地租（地价）灵活，才能成为宏观调控的手段，否则只能是被调控的对象。