第二个问题就是，也许在总体上并不存在财政危机，但不一定不会出现局部的、地区性的危机，也就是说必须注意财政危机结构性问题。事实上，由于税制改革不到位，中国很多地方尤其是乡这一层次的财政的确面临着严重的财政危机。按理说，事权财权相结合，以事权为基础划分各级财政收支范围以及管理权限，这是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心。但实际情况却是，我国财政体制多年来一直存在着事权与财权不清的缺陷。因此，中国呈现出非常顽固的“诸侯经济”特征，中央财政和基层财政“两头积弱”，举步唯艰。

　　至于中央财政的困窘我们已分析过，而基层财政这一块可以说早已问题成堆。据估计，目前全国仅乡镇这一层的债务窟窿已高达2000亿元，这还不包括县级政府和村级政府的债务。以江汉平原某县为例，该县村级债务5．5亿元，乡级债务（含管理区）3亿元，县级债务1．5亿元，三级债务共10亿元。富饶的江汉平原尚且如此，全国其他基层组织的困境可见一斑。

　　有两个未经证实的故事，可看出财政困境中乡镇官员们的苦：安徽一位乡长不堪债务重压，跑到上海打工去了；河南一位乡长迫于债务难以跟“上面”交代，借了个出租车在开。事实上，湖南省个别乡镇1999年就“吃”完了2003年的财政预算，如果上级让你去主政这样的乡镇，不许借债，不得换岗，你不出去打工，不开出租车，一家老小吃什么？

　　中国居住在县、乡、村一级的人口有10亿多，这意味着这些地方的居民和农民人均负债约数百元。由于10亿人口中有9亿是农民，因此基层债务的负担更主要的是农民的负担。由此看来，农民负担重其实是中国财政危机的重要反映。对于2000多亿债务缠身的中国乡镇，我们在总体上得出中国不会出现财政危机的结论时，能够对基层昭然若揭的财政危机视而不见吗？

　　实证分析：积极的财政政策是财政危机的催化剂吗？

　　对于过去几年中国积极的财政政策的作用，其是否对于财政危机起了推波助澜的作用，需通过实证来加以说明。我们的分析将遵循前述财政与经济增长的分析，揭示出所谓“积极财政政策”既没有明显的“拉带动效应”，也没有明显的“挤出效应”，从而不会“催化”财政危机，只不过是以财政本身的投入对全社会的固定资产投资的增长起到了一些“添砖加瓦”的作用而已。

　　1998-1999年间的积极财政政策并没有带来明显的“挤出效应”。我国积极财政政策下的国债支出有两个主要方向：一是基本建设，二是更新改造。从基建看，有关部门刚制订积极财政政策时就确定了一个重要原则，那就是不在竞争领域上项目，所有的国债建设项目都集中于公路、铁路、城市环境、大江大河等基础设施方面。就这些项目而言，一、都是属于国家财政应该支出的范围；二、往往都是一些非赢利项目；三、所需要的资金非常庞大；四往往需要横跨几个地区进行作业。总之，在现有的投融资体系下，它们都是一般企业不愿承担和无力承担的项目。正因为如此，这些项目如果国家财政不去投，很可能就永远不会有资金去投了。所以，财政在基建方面的投入应该不会对民间投资产生“挤出效应”。其次，从技改方面看，财政支出要是用于对国有企业进行技改贴息。这种做法也不会产生明显的 “挤出效应”。

　　1998-1999年间的积极财政政策也没有带来明显的“拉动效应”。从历史经验看，企业（包括各经济类型的企业）投资增长与GDP增长高度相关，其变化趋势基本一致的。但在1998年却出现了一个例外，当年GDP同比下降了1个百分点，而社会固定投资增长（按不变价计算）却上升了7.1个百分点。这使得人们很容易得出一个结论：1998年积极财政政策对全社会固定资产增长的带动作用确实是非常明显。但这个结论是错误的，其原因在于推动1998年全社会投资快速增长的主要动因，是南、北各地人民在大水灾过后“重建家园”的努力，而不是当年国债大规模的支出。由是观之，1998年的积极财政政策实际上并没有对投资增长起到多大的拉动作用。从1999年的相关数据来看，结论就更加明确了。1999年国家预算内投资资金增加了654.75亿元，而全社会固定资产投资却只增加了1448.5亿元，后者只比前者多出793.75亿元。 如果考虑到这多出部分中还有相当大一部分，是来自于银行为国债项目套配的贷款，实际上就可以断言，企业和个人自发性增加的投资增长实际上非常微弱。

　　我们不得不承认：1998-1999年间的积极财政政策，既没有对非国有经济部门产生明显的挤出，但是也没有有效拉动民间投资的启动，这种积极更象拉自唱的“独脚戏”。

　　2000-2001年的财政政策已经谈不上是“积极财政政策”了！按经济界人士的共识，这两年似乎是我国实施积极财政政策的第三年和第四年，但从同期国家预算内投资增长情况看，在2000年和2001年上半年实际上只分别增长了10.4%和5.6%，其增幅已经低于实施积极财政之前1997年的11.3%了，所以这段时间的“积极财政政策”实在给人“挂羊头，卖狗肉”的感觉了。这种错觉之所以产生主要在于：尽管这段时间内国家预算内投资增长并不快，但每年年初政府为基础建设而发行的国债规模却并不小。

　　2001年上半年，更不存在所谓的积极财政政策问题，财政政策实际上是偏紧的！国家预算内投资只出现了5.6%的小幅增长。但是，管理层在7月份一改上半年缓慢推进的态势，突然大幅度地增加了国债投资的力度，使得国家预算内投资增长由上半年的5.6% ，一下子上升至1-7月的18.2%。初步分析，引发管理层态度急变的导火索是今年以来我国外贸出口增长的急剧下降，尤其是6月份出现了两年来的第一次月度负增长，使得管理层对下半年我国经济的走势估计得过分严峻。

　　今后是否还要实施积极的财政策？在我们看来，首先要搞清的一个问题是，所谓“积极财政政策”究竟是象1998-1999年那样真正意义上的积极财政政策，还是象2000年和2001年上半年那样中小支出力度的财政政策？如果是后者，我们举双手赞成，毕竟既使财政政策要淡出，也不能一步到位，而要逐步进行；如果是前者，则大可不必。从各方面看，拉动今年经济增长的“三驾马”，即外商直接投资、汽车消费和住宅消费，在2002年仍将对经济增长发挥较大的推进作用。另外，今年年底，我国将加入WTO，明年外贸出口必将出现明显回升，从而将使2002年国民经济增长不可能出现太大的跌幅，7%的心理防线应当可以很容易地被守住。当然，为了防止明年经济中出现一些意料之外的新变数，不妨预先准备好一些国债项目，在做好所有前期认证工作以后先储存起来，等到一旦经济真的出现新变化、并导致经济增长严重乏力时，则迅速推出，在关键的时候起到应急作用。

　　由上可知，1998年以来我国的“积极财政政策”对于经济增长从而财政危机实际上并没有人们所想象的那么重要或者那么严重。它的唯一作用，在我们看来，就体现在以自身的增量为全社会固定资产投资增长“添砖加瓦”而已，它的实施只能在一些特殊的情况下应急才有意义。比如在1999年，企业投资和外贸出口都较为低迷，经济增长眼看就要跌破7%这个心理防线。这个时候政府将国债投资作为应急手段，垫了上去，确实对经济发展起到了较好的“托盘”和“救市”作用，从而也有利于财政危机在经济环境恶化的情况下加速恶化。但是，积极财政政策（这里是指象1998、1999年那样真正意义上的积极财政政策）不应该被轻易使用。否则，不仅对实质经济不会有多大的刺激作用，相反会带来负面效应，拉大财政收支缺口，增加财政风险，对财政体制的改革将形成新的约束。

　　纾缓财政风险的六个政策建议

　　中央财政除了显性债务之外，社会保障基金的缺口、化解银行不良资产的沉重包袱，推进国有企业改革等都有赖于财政力量。从根本上说，财政风险的释放，要依靠我国经济的渐进成长，但这样的逻辑不能倒过来说，即我们不能指望无限的财政扩张可以支撑较好的经济成长数字，然后梦想此数字可以掩盖先前的财政扩张。地面上已经赫然有了财政隐性或显性赤字的深渊，如果经济总量能够渐进成长为喜马拉雅山，那么移山填渊当然是最佳选择；但我们切不可以幻想，可以先挖一个深渊，然后挖出的沙子就可以堆砌成喜马拉雅山！千里之堤，毁于蚁穴，纾缓财政风险为当务之急，除樊纲教授等已经提出的大力发展非国有企业、推动国有部门改革、降低银行偿债率等政策建议外，我们再提出纾缓财政风险的六个政策建议，即完善转移体制、尝试地方举债、控制收入总量、优化支出结构、降低名义税率、免除农业税费。

　　1．完善转移支付

　　完善转移支付制度的目的是避免困难地区财政危机爆发。中央财政无疑应该适当地扮演“罗宾汉”角色，然而，事实评判却与之大相径庭。研究表明，越是富庶的省份获得的转移支付反倒越高。看来国家财政在转移支付时多少充当了“乳娘”，即在中央与地方的博弈过程中，有力气哭得更响亮的婴孩往往能从乳娘那里分享到更多的奶，而饿得没有气力哭喊的婴孩反倒自卑挨饿无人疼。而财政联邦主义对体制的要求则是实现“分级管理”向“分级所有”的转变，将权、责、利有机地统一起来，使地方政府能因地制宜地举债或进行地域间转移支付。显然做“罗宾汉”，肯定是要得罪一些得特殊余荫的地方政府，所以说易行难，但中央财政做“乳娘”，恐怕短期作得，长期必然奶水不足乃至累及自身健康，且可能造成地区差异不能控制在适当水平内。

　　2、关于尝试地方举债

　　转移支付是中央政府着眼于地方政府间客观存在的财政能力及支出成本的差异而采取的一种弥补性手段，其目标是实现地方间公共服务水平的均等化。在而联邦制国家中，财政平衡的实现主要依赖于各州政府间同级转移方式来实现，一般不涉及中央政府的资金注入。而我国现行体制下的财政平衡需要兼顾“中央—地方”的纵向平衡和“地方—地方”的横向平衡。这造成了近年来中央政府“结构性剩余”无法弥补地方“结构性赤字”的尴尬。财政体系出现了“两头弱化”的明显特征。在垂直的五级财政中，中央财政和县乡以下基础财政积弱明显。中央财政以税收的超常增收和辉煌举债才是弥补了其本身财力的不足，但这多少带有“涸泽而渔”的味道；基层财政则是寅吃卯粮，兼有腐败。与其如此，中央财政何妨将地方的举债权归还地方，促使地方和中央财政从权责上泾渭分明？为简化地方政府多久发债，良莠不齐，泥沙俱下的混乱，可考虑先在中央和省两级财政之间进行财权和事权的界定，在部分省市进行发行地方政府债券的试点，并附以地方财政破产和倒阁制度。否则中央财政的债务包袱就会重不可抑，中央财政的权威就会逐渐弱化。

　　3、控制收入总量

　　尽管财政税收的增长得力于加强征管，但一只手多收税压抑私人部门投资和消费的积极性，另一只手扩张公共投资，无疑增加了投资风险。此外，在好的项目储备基本耗尽，财政帐面资金相对充裕的时候，是否还有必要继续增发国债？如果将举债看成是比赛意志力的艺术，而缺乏中期性的战略安排，毕竟是令人不安的。自然控制总量总是令化钱者不快，那么中央财政是否可以考虑除税收和举债以外的有效手段来维持较灵活的财政政策？例如土地储备和土地基金问题，国土资源出让金天然是国家财政的主要来源之一，但目前集体用地在孳生腐败，城市土地批租则基本无章可循，土地基金资源在大量流失，财政应该及时将其揽入怀中。例如财政资金运营问题，目前结余的财政资金通常是趴帐，基本不运营，是否可以考虑通过运营促使其增保值？

　　4、优化支出结构

　　客观地说近年来中央财政支出还是趋向优化的，中央财政资金的垂直安排和使用，大大减少了地方政府对此部分资金的层层剥皮。例如中央政府近年来对西部大开发的投资明明是“雷声大，雨声也大”，但有的官员就是要抱怨“雷声大，雨点小”，究其原因，无非是为基础设施的“硬项目”的资金都聚流到项目本身，没有太多的“雨点”落到官员的私囊中而已！但财政支出仍有相当大的优化余地。一是中央财政似乎对基础设施的“软项目”投资不足，尤其是对于自身职责之内的九年义务制教育尽义务不足。例如，相当多的西部地区颇为贫困，农民很少或基本没有现金收入，基层政权靠摊派来维持“民办学校”和自身的生存。用来扶持搞“世界一流大学”的财政资金，如果投入于贫困地区提供真正的义务教育，那么产出的将不单单是“政绩”而是沐泽后世。二是中央财政似乎漠视了农村仍然是持续的净剩余流出的地区。在县以下金融机构基本被撤裁之后，通过国有或民营金融机构向农村注资资本已不现实，那么通过中央和地方财政向农业、农村和农民提供投融资便利就势在必行，但这一块却恰恰是比较匮乏的。对上述两部分增加财政投入，已不单纯是化解财政风险的问题。历史已经一再提醒我们，壅堵不如引泄。

　　5、降低名义税率

　　从根本上说，目前我国税制改革尚未成功，仍需努力。增值税制度改革的方向是向消费税制度转变，以利于免除存货投资的税负，以及增值税对资本密集型行业投资的负面效应。但此税制改革难度较大，因此近期之策可能是降低名义税率，加强税收征管。过高的名义税率导致了广泛的偷税漏税，而这又一步导致了税收大检查和惩处的难度，变成高税率、高违规背景下的法不责众，要解开这样的“死结”，只有降低税率和强化征管。目前，对个人的所得税已因起点过低而沦落为“工薪税”或工资附加税，而对企业的所得税方面，尽管统一内外资所得税率原则已定，其趋势只能是内资企业所得税率向外资企业靠而不是相反，但至今尚无动作。所得税的改革恐怕还不是最紧迫的，增值税改革更为迫切，实践表明中国经济难以承受如此宽的生产型的税基，也可能并不能承受高达17％的税率，因此，无论是所得税还是增值税，都需要切实地降低税率。当然征管能不能跟上值得忧虑，但没有风险就没有收益，税制改革更不会“天上掉馅饼”，这个改革关口，是绕不过去的！

　　6、免除农业税费

　　农业税费问题最明显地反映出我国税制改革“费大于税”的毒瘤难去。为什么农业税费必须免除？一是税收的源泉是个人所得，鉴于农民阶层很少有月收入超过800元的，因此其绝大部分本就不应该成为现实的纳税人。从国税看，1985年农民人均大概是5块，此后每5年翻一番，现在接近人均40块，此种税收与其说是农业税，不如说是千年来人头税的变种，基本丧失意义。二是寄生在农业税上苛捐杂税太多。俗话说，国税轻，二税重，苛捐杂税无底洞。中央财政仅仅通过5%的农业税汲取了约300亿的税入，而各级政权在其上滋生出来的税费估计在2000多亿！从中央财政看免除农业税无伤大雅，否则盘根错节寄生出来的税费所导致的结果，只能是民怨沸腾。三是应该意识到对农业和农民免税的艰巨性和复杂性，既得利益格局对此阻力极大，此项改革不能不和撤裁基层组织等一系列改革结合起来，“先拆庙，后赶人”，为基层民主自治提供可靠的外部保障。（时间：2006-4-19  作者：赵晓、高辉清、钟伟、巴曙松）