一、主体功能区基本公共服务均等化的内涵

    基本公共服务的均等化是指政府等公共部门使用公共资源，向社会提供满足公民公共需求的、价值含量均等的公共产品和公共服务，并致力于保障公民享有和消费基本公共服务的机会均等和结果平等。

这就产生了一个特定阶段应该提供多少、提供什么质量的公共服务，即公共服务均等化相关标准的问题。首先，地域辽阔，各地区发展不平衡是我国的基本国情，虽然基本公共服务水平在各地不可能统一，但至少应制定一个最低标准，体现普遍性、基础性和广覆盖。其次，也正是由于地区公共服务发展基础和能力的不平衡，应当允许和鼓励各地区发挥各自的积极性和能动性，谋求本区域公共服务均等化，因此，各地区也应当拥有自己的公共服务均等化标准服务体系。第三，公共服务均等化存在着普及和质量、能力与结果、设施与服务等必须兼顾的相关关系。在重视公共服务的普及化、公共服务的投入能力以及硬件设施均等化的同时，更要追求质量的均等化、投入结果的均等化和服务软件（例如教育上的师资人才）的均等化。第四，公共服务均等化取决于一国或一个地区经济社会发展阶段和总体水平高低，取决于所能动员的公共资源。在特定时期，用于解决问题的资源总是稀缺的，因此，不可能全面推进，要有一个轻重缓急和前后次序。第五，公共服务均等化是一个发展的概念，是一个长期的过程，是一个基本趋势，因此，公共服务均等化要有切实可行的阶段性目标，从较低水平的均等化走向较高水平的均等化。

基本公共服务均等化是推进主体功能区战略实施的前提条件和重要手段，没有基本公共服务的均等化，在限制开发和禁止开发区限制或禁止相关产业开发是困难的，也不会为相关地区所接受并转化成理性的行为。在对区域经济运行施加主体功能限制之后，公共服务均等化的内容、范围和标准并无大的变化，只是需要考虑的政策因素增加了。一方面，限制开发区与禁止开发区的经济开发受到功能性制约，资源开发受控、产业发展受限，导致这些功能区公共服务投入能力下降，从而产生与其它功能区的基本公共服务发展新差距，需要上级政府加大对相关地区的均等化投入。另一方面，由于限制开发区和禁止开发区为了保护好所在地区的生态资源和环境，付出了大量的心血，做出了很大的牺牲，产生的生态效益是对其他地区的贡献，因此，要建立对这两个区域的规范的生态环境补偿机制，避免生态产品这一公共产品消费中的“搭便车”现象，解决好生态投资者的合理回报问题。

二、推进基本公共服务均等化的财政政策

由于基本公共服务的供给大部分属于公益性产品的范畴，市场主体参与的空间与程度有限。因此，要缩小四大功能区之间的公共服务差别，财政政策尤其是转移支付政策就起着至关重要的作用。要建立以基本公共服务均等化为原则，适应主体功能区要求的公共财政支出体制。

（一）禁止和限制开发区作为国家转移支付的重点地区

“十一五”规划中提出了主体功能区的分区要求，等于对财政转移支付提出了新的价值标准。在考虑各地区之间财政转移支付分配时，不仅要考虑传统的东中西部地区，而且还要考虑适应四类主体功能区实现公共服务均等化的要求，在转移支付的标准、规模、结构、布局、种类等方面进行改革与创新。

  未来应当考虑设置以主体功能区为对象的转移支付科目。加大对财力薄弱地区的支持力度是中央政府维护社会公正、公平的重要手段。今后一段时期中央财政需要继续加大对中西部地区的转移支付力度。但是，目前直接针对地区设置的转移支付项目仅有民族地区、革命老区、边境地区转移支付等少数地区科目，[①]国家出台主体功能区政策之后，转移支付如何与主体功能区结合起来，保障禁止开发区与限制开发区的公共服务均等化，是一个亟待解决的重大问题。我们认为，应当考虑在现行中央财政和省级财政财力性转移支付体系下，单独设立主体功能区转移支付类别或在确定转移支付标准时增设主体功能区因素，加大对各个主体功能区公共服务、生态环境保护和社会管理的财政支持。

从公共服务均等化的角度来看，禁止发展区和限制开发区应当成为国家转移支付的重点地区。一是环境保护与公共服务均等化的地位特殊。实施禁止区与限制区政策之后，两地存在“放弃”经济效益而损失的公共服务效益的补偿需求。二是财政困难程度高。上述地区年度标准基本财政支出（行政公检法、教育、其它部门以及离退休标准支出）占其标准收入的比重高，财政困难程度大，凭借自身财力无法平衡地方用于公共服务支出的资金缺口。三是社会公共服务水平滞后。禁止区和限制区在基础教育、医疗卫生、公共文化、社会保障、环境保护等公共服务供给方面相对其他地区明显偏低，需要加快发展。因此，国家把转移支付的重点移到上述区域是必须的。1994-2005年，中央对地方财力性转移支付年均递增35.4%；专项转移支付年均递增23%。[②]未来10年，国家转移支付增长速度不应低于历史水平，同时，应当把禁止开发区与限制开发区的转移支付放在突出位置。重点是根据限制开发区域和禁止开发区域的标准财政收支差额、实施生态环境保护的增支减收因素等确定转移支付系数和转移支付规模。

（二）把转移支付放在弥补基本公共服务不足上来

从以往国家转移支付用途来看，由于兼顾面过宽，使得转移支付与提高基层公共服务水平的关系不大。未来财政转移支付需要围绕公共服务进行结构调整，以实现四大功能区的基本公共服务均等化。

提高基层政府可用财力。现行财力性转移支付中，除一般性转移支付、民族地区转移支付和年终结算财力补助等地方可自由支配外，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等项目具有专门用途，需要地方额外增加配套资金，不能缓解基层政府可支配财力的不足，可支配财力的不足直接影响了公共服务水平的提高，致使绝大部分限制开发区域的基层财政一直处于“吃饭财政’’的尴尬境地。一些限制开发区域为了维持基层政权的运转，往往挪用各种用于生态建设等方面的专项资金，严重影响了限制开发区域的生态环境建设。因此，未来国家转移支付应当加大对基层政府可用财力的转移支付力度，保障基层政府具有实施基本公共服务的基础。

保障基本公共服务的日常经费与运营费用充足。国家为中西部地区投资兴建了学校、医院、社会福利院等硬件设施之后，往往没有相应的运营费用加以配套支持，尤其是人头费严重不足，使得中西部功能区的基层教员、医务人员、文化工作者的工资报酬得不到保障，大量工作岗位无人承担，公共设施闲置浪费。未来要保障中西部主体功能区公共服务水平的提高，需要加大基本公共服务运营经费特别是人头费的资助，从而使欠发达地区公共服务运营费缺口得到弥补，保障公共服务的有效供给。

（三）加大省级政府的转移支付力度

从公共服务均等化的角度来看，各个主体功能区内部存在着发达地区与落后地区，城市与农村、甚至城市各区之间、农村各县之间的差别，缩小地区内部的差别，使之逐步达到县与县之间、区与区之间、城市与农村之间基本公共服务的大致均等，省政府的特殊地位和作用值得高度关注。省级政府应该根据自己的财力，制定相应的财政转移支付政策。有条件在地区内部实现财政平衡与公共服务均等化的地区，如优化开发区，完全不必伸手向上，从紧缺的中央财政转移支付资金中“切一块”，而是可以通过加大省政府转移支付方式，解决基层政府无法克服的公共服务均等化困难。实现区内公共服务均等化的有效途径不是中央出钱搞平衡，而是由省政府集中财力进行转移支付。

（四）完善地区之间横向转移支付机制

要平衡地区之间的公共服务发展差别，还需要建立富裕地区援助欠发达地区的财富转移机制。这种横向的财富转移机制的建设可以通过两大途径来实现：

进一步完善对口支援制度。我国长期以来实施的地区之间“对口支援制度”，就是由经济发达地区（省、市、区、县）政府与欠发达地区建立对口支援关系，有重点地选择若干项目，从资金、物资、技术、人员等方面给予支援。对口支援制度尽管帮助不发达地区上马了一些“雪中送炭”的项目，也解决了一些实际问题。但是缺乏整体性、规范性与稳定性，因而从总的方面来看，还难以在缩小地区之间公共服务差距方面起根本性作用。因此，在建立主体功能区的大背景下，传统的对口支援制度需要改革与创新，应当把缩小四大主体功能区之间公共服务的差别作为对口支援的核心内容。

建立受益者付费与补偿机制。受益者补偿政策制定的出发点就是生态服务的有价性，即享受生态服务的受益人应该对因从事生态保护而付出经济代价或利益受损的人给予适当的经济补偿。受益者补偿往往可以通过区域间的横向转移支付的方式得到补偿。从主体功能区的角度来看，生态资源的保护者基本上属于禁止开发区和限制开发区两大类，而生态资源的受益者基本上属于优化开发区和重点开发区。禁止区与限制区提供的生态资源是稀缺的生态财富，而生态财富是可以计量、交易、购买的公共财富。生态受益区通过多种购买方式（可以采取向直接受益主体收取适当费用来充实相应生态补偿基金的做法），实行下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态环境补偿，实现地区之间的财富转移。

三、推进基本公共服务均等化的投资政策

从不同功能区来说，客观上存在着基本公共服务设施的差别，要使这种差别不扩大甚至逐步缩小乃至消失，需要对处于弱势地位的地区公共服务加大投资力度。政府投资实行按领域安排与按主体功能区安排相结合的政策。

（一）实施禁止区和限制区基本公共服务重点投资政策

实施中央政府与省政府投资直管制度。从国际经验来看，各国的自然保护区即禁止开发区普遍由中央政府直接管理，其管理人员费用和保护经费全部由中央政府承担。根据我国现有财政体制和财政状况，中央政府没有能力完全包揽各级自然保护区的全部事务，但对国家级自然保护区应该逐步加大投资直管的力度。目前，各级政府在财政预算序列中，对自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等的保护活动经费、基本建设等没有专门的资金渠道，现行的保护投入普遍是从有关主管部门内部的财政预算或其他经费中挤出来的。这使禁止开发区不得不走违规“创收”之路。可以考虑将国家级自然保护区人员工资和日常管理所需经费纳入中央财政预算管理，减轻地方政府的经济压力。省级自然保护区人员工资和日常管理所需经费纳入省财政预算管理。

优先安排“雪中送炭”的公共服务项目。为保持经济与社会的协调发展，具有明显的外部效应和社会效益，而社会资本不愿进入的公益性公共服务设施，如九年义务教育、疾病预防控制、全民健身、公共图书馆、社会福利、救济等设施，将是“十一五”时期政府财政投资的重点领域。国家应当从维护社会利益角度，重点对地方政府财力不足的禁止区和限制区给予优先安排与重点支持政策等等。也就是说，按项目安排的政府投资，也要与各主体功能区的定位相一致。公共服务设施建设投资和生态环境保护投资要向禁止开发区倾斜，农业投资和生态环境保护投资要向限制开发区倾斜。

对禁止开发区与限制开发区公共服务项目废除配套资金制度。长期以来，国家对中西部地区基层公共服务与基础设施项目实施“配套资金”制度，即中央政府投资公共服务项目的前提是基层政府提供一定比例的配套资金，否则中央政府不给予投资支持。对于中西部地区贫困地区，特别是中西部禁止开发区和限制开发区而言，配套资金往往难以筹足，强制实施的结果往往带来乱摊派、乱集资等一系列问题。所以，未来应当对禁止开发区与限制开发区项目废除配套资金制度，由中央政府与省政府进行全额投资，以利于这些地区公共服务事业的发展。

（二）推进基本公共服务设施配置的标准化

要实现不同功能区基本公共服务水平均等化，必须大力推进服务设施配置的标准化。制定和实施覆盖全体国民的强制性的基本公共服务设施配置标准，是实现基本公共服务在城乡间、地区间和不同收入人群间均等的有效办法，也是促使地方政府将财政资金优先用于基本公共服务设施投资的有力措施。受人口密度、生产生活特征和自然条件的影响，要保障人均服务均等，不同地区在同类设施上的配置标准并不完全相同，这就需要密切结合各地实际，以服务均等为目标，科学制定设施配置标准。城乡特征和地区自然条件的差异影响着相同设施的服务人口数和设施功效。要使不同功能区的城乡居民享受到相同的基本公共服务，城乡间和地区间服务设施的配置水平就会有所差别。如人口密度高的城市与人口密度低的乡村相比，满足城乡相同人口的服务所需要的设施，乡村就需要多于城市。人口分布密集的优化开发区、重点开发区与人口分布相对稀少的限制开发区、禁止开发区相比，相同规模人口所需要的设施后者就会多于前者，或相同设施的服务人口规模（半径）后者要少于前者；居住不定的游牧区所需要的设施要多于住所固定的农耕地区；山区要多于平原。

要推进公共服务设施配置的标准化就必须努力实现公共服务设施项目建设集约化。从总体来看，我国禁止发展区与限制开发区具有地广人稀、公共服务设施布局分散的特点，不仅导致单位网络服务人口少，使得道路、电力、通讯等网络型基础设施的人均供给成本要大大高于其他地区，而且使义务教育、卫生医疗、公共文化、社会福利与救济等方面的设施也由于服务人口少而使平均服务成本提高。因此，为了提高财政支出的效益。未来要适当提高公共服务的集约化与规模化。这样，要通过建设包括农村寄宿制学校、远程教育、县中心卫生院等项目，扩大禁止开发区与限制开发区公共服务的覆盖面。在偏远地区实施义务教育的集中化、规模化固然必要，但是也要考虑到消费者的承受能力。比如一些农村寄宿制学校的寄宿费要高达每月人均200元，对于贫困家庭来说，是一笔不小的开支，很多家庭因此选择了辍学。因此，不能简单的否定分散布局，要根据具体情况，因地制宜。

要推进公共服务设施配置的标准化还必须积极促进公共服务设施项目建设一体化。目前的公共服务设施受所有制、地域、部门等多方面的限制，形成分散投资、多头管理，各搞一摊，相互隔绝，重复建设，服务狭窄等一系列体制弊端，使得包括义务教育、医院、社会福利院等服务机构受益者有很大的局限性，不仅降低了财政资金投资效率，更是拉大了公共服务的差距，造成中低收入者特别是进城农民家庭看病难、上学难、住房难等一系列公共服务的难题。未来应当重新调整思路，打破所有制、部门、城乡三大壁垒，在考虑建设中小学、社区医院、文化馆、社会福利院等公益性设施建设项目时，不仅要把户籍人口与外来人口即整个常住人口作为公共服务设施的覆盖对象，而且要统筹兼顾，合理规划，将目前分散在各部门的财力、物力、人力配置纳入统一规划中，加以整合，发挥集中力量办大事的功效。

（三）创造多种共建方式，促进人财物向均等化方向移动

从一定意义上来说，公共服务均等化的投资过程是由强势资源向弱势资源流动的过程。由于强势资源不仅掌握在中央政府与省政府手里，也掌握在发达地区、强势单位手里，因此，政府部门应当采取多种办法，引导强势地区与单位的资源向弱势地区与单位流动，以实现公共服务的均等化。

加强发达地区与欠发达地区的共建机制。就功能区公共服务投资建设而言，地区共建制度可以通过两个方面来体现：一是受益区输出型援助制度。可以在国家的整体规划下，根据禁止区与限制区公共服务的紧缺程度与受益地区的可承受能力，由受益区政府提供力所能及人力、物力与财力多方面的支持。二是建立受益区输入型援助制度。根据禁止区与限制区的发展状况，将大批居民作为生态移民迁出居住地，到重点发展区等地居住，这也需要大笔开支，除了国家给予支援外，还需要受益区特别是优化开发区等发达地区政府给予投资支持，为迁入移民提供包括居住、就业、教育、卫生、社会福利等方面的投资建设支持。

加强公共服务机构与企业机构的共建机制。未来科技、教育、文化、卫生事业的发展必须拓宽视野，跳出“大而全、小而全”的封闭体系，改变公共服务系统与企业经济系统相互隔绝的状况，把教育资源、科技资源、文化资源与企业资源嫁接起来，推进企业与公共服务单位共建，形成科技、教育、文化、企业之间的新型合作伙伴关系，实现优势互补，取得双赢效果，为公共服务事业能力增长开辟新途径。

加强先进单位与后进单位的共建机制。目前，各个地区的卫生、教育、文化等基本公共服务领域，均有重点单位与非重点单位的差别，在财力、人力、物力资源的分配上，以往是按照非均衡的原则进行配置，造成资源配置在城乡之间、单位之间以及地区之间的严重不均衡。近年来，一些地区在教育、医疗等领域，实行了名校对弱校优势互补，联合办学、强弱整合、以强带弱的改革，取得了一定的成果。但是，必须认识到，要推动财力、物力、人力资源由强势单位（大医院、名校等）向弱势单位大范围的移动（农村医院、社区医院、农村学校等），没有各级政府部门强有力的配套投资的支持，资源的逆向流动与强弱共建是不可能长久的。

作者：王元京，刘立峰

工作单位：国家发改委投资研究所