打破坚冰：《决定》提出构建城乡统一的土地市场，这就打破了我们过去长期坚持的国家垄断一级市场。国家所有的土地，政府可以垄断，但是我们却把集体所有的农村建设用地也给垄断了，使得农民的土地与国有的土地权利不平等，使土地制度形成二元格局。长期以来大家对这个问题站在不同的角度有不同的看法，虽说出发点都是为了把事情搞好，但这个问题确已成了阻碍改革的一块“坚冰”。三中全会《决定》把它打破了。

道路尚待开通：方向明确了，制度改革的突破口打开了，但是路具体怎么走？还需要付出很艰辛的努力，有大量的工作需要去做。要清理过去的规章、制度、政策、法律，修改旧的、制定新的，工作量很大；制度转换过程中可能出现混乱，要有因应措施；陈锡文同志讲，先开个小口，积累一些经验，逐步再扩大。如何扩大，也要有整体的考虑，尽量避免今天的措施成为明天的障碍。

下面就农村土地制度改革谈点个人意见。

先说农地制度。

农地承包经营权流转，中央始终是支持的。但流转有两重性，一方面，可以促进物质、技术集约经营、发展现代农业；另一方面，搞不好，也可能产生“三无”农民，带来社会问题。因此中央一则以喜，一则以惧，十分谨慎。对农民主动流转，大力支持；对被动的流转，坚决反对。“两田制”、“反租倒包”等，就容易出现行政干预、强迫命令导致的被动流转，因此中央或制止，或不提倡。这次，中央重申了流转要依法、自愿、有偿。因抵押而产生的农地流转，对农民来说，是一种被动的流转，因此中央始终不放行，这一次三中全会也没放。我对此充分理解，同时也还有些个人的看法。

尽管从农村劳动力的数量看，30年来农村人地矛盾有增无减，但是，农村人口的就业环境已发生了根本改变。目前在乡村内部从事非农产业的劳动力约2亿多人（约1.5亿在乡镇企业，其余主要从事个体经营），除此之外，还有一支庞大的在城市打工的“农民工”队伍，2007年达1.5亿人。一段时期内，农民工多为“候鸟型”和“兼业型”。逐渐地，完全脱离农业生产在外打工的人数，特别是举家外出打工（不仅脱离农业而且脱离农村）的人数越来越多。据有关调查，前者已占农村劳动力的18.1%，后者2006年达到2644万人。这些数据表明，在就业统计上仍属务农的近3亿人中，差不多有一半其实已不务农或不以务农为主了。这种情况从农村居民纯收入结构中，也可以得到印证。2006年农村居民纯收入中38.3%来自工资性收入，53.8%为家庭经营（农林牧渔）收入，2.8%为财产性收入，5%为转移性收入。这是全国平均的数据，许多经济发达地区农民的收入已主要来自非农产业了。各地（包括偏远山区）农村的青壮劳力大多出去打工了，留在家务农的主要是妇女老人和小孩。农村劳动力供求关系正从长期“供过于求”转向“既过剩，又不足”。从总量上看，依然过剩，但有技术又年富力强的劳动力已出现不足。

另外，尽管近些年中央加大了扶持补贴农业的力度，但务农比较效益低乃至亏损的局面仍未改变。相当数量的农民对土地的感情日渐淡漠，抛荒、二季改一季或三季改二季、种够口粮就不种了等现象,全国各地都普遍存在。特别是那些举家外出的农民工，许多人已经在城里呆了十几二十年,生活方式、思想观念发生了很大变化,不到万不得已,不会再回农村。他们的子女在城市环境长大，没有任何农业劳动技能，更不可能再回去务农了。

总之，与20年前乃至与10年前相比，通过承包经营权流转实现农业适度规模经营的条件，更加成熟了。在这过程中，会有更多数量的农民彻底切断与土地的联系，转变为市民。为了推动这一进程，应当考虑放开承包经营权的抵押。使那些仍在务农并扩大了土地经营规模的人，能够以手中的土地为融资手段，解决生产资金不足的困难，顺利发展农业生产。放开以后，也可能出现少数因经营风险而无力还贷，被迫失去土地的情况。对此，可出台相关的规定与社会救助措施，相信不难解决。

再说集体建设用地。

说农村集体建设用地，就必须说我们的征地制度。现在的征地制度应当说是计划经济时期遗留下来的，但是和计划经济相比，其中隐含的经济关系已经有了根本的变化。计划经济时期的征地，除了土地补偿、青苗补偿、地上物补偿、劳动力安置补偿以外，有一个很重要的和现在的不同，就是对于失地农民的安置。政府把失地农民安排在国家的企事业单位当工人，由农民变成城市居民。虽然工资很低，但是有医疗、退休甚至住房保障。家属、子女都吃商品粮、商品菜，还有就医、上学等等，享受当时城市居民的各种暗补。对那个时代的农民，可以说是一步登天。而且那个时候没有土地市场，不存在着城乡土地的巨大的级差收益。所以农民没有意见，希望、欢迎国家征地。市场经济体制建设起来以后，国家不能再安置就业了，只保留了货币补偿。尽管标准不断提高，但是几万甚至十几万元，也只够几年的生计，长远生计没有保障了。再加上城市土地有偿出让，土地的级差收益显现出来了，所以农民有意见，他们希望能够凭借土地的所有权来出让、出租、入股、分红，可以分取一部分土地增值收益；同时，也希望能够在自己的土地上直接从事非农产业，直接参与城市化、工业化的建设。概括起来，就是希望集体建设用地能够进入市场。

集体建设用地如果能够进入市场，实际上就是缩小了征地范围，因而是征地制度改革的一个重要内容。除此之外，征地制度改革还包括区分基础性、公益性项目，改革补偿、安置方式，提高补偿标准等其他内容。对此，十七届三中全会已经做出许多明确规定，现在的当务之急是要落实《决定》的有关规定。同时，也应根据《决定》的精神作长远的谋划。我认为，最终目标是在更大范围里放开集体建设用地的市场。现在只是开了个小口，限定城市和建制镇规划区范围之外的集体建设用地，可以进入市场。这个范围很小，大约仅占全部集体建设用地的不到5%。而且这个范围里土地利用和土地收益分配的矛盾并不十分尖锐。真正矛盾突出的地方，主要在大中城市的城乡结合部。

放开集体建设用地市场，有助于加强土地管理。现在没有放开，但在经济发达地区特别是城乡结合部，在城市土地市场巨大效益的刺激下，农村集体建设用地自发流转的“黑市”十分活跃。据一些地方的调查，农村集体建设用地中的违法用地所占比例，低的也有百分之三四十，高的甚至达百分之八九十。“法不责众”，很难处理。简单地不允许，就没有相应的管理办法。就是说，对于大量存在的“违法”现象，政府在管理上其实是“不作为”。结果使局面愈加混乱。而放开集体建设用地市场，政府就要出台相应的管理办法，才能对这个市场加以规范，使之有序发展。巨大的管理漏洞填补以后，乱占耕地现象也才可能切实管住。

放开集体建设用地市场，会不会对城市土地市场产生冲击？小的冲击可能有，但从根本上是相辅相成的。从目前各地集体建设用地的自发流转情况看，愿意使用农村集体建设用地的，多为小企业，而大中型企业、跨国公司等，还是会选择城市的开发区。开放集体建设用地市场后，如引导得当，还会使城市的产业升级和结构调整，有合法的、顺畅的出路。即使是在集体土地上搞房地产开发，只要是合法取得和符合规划，其实也没什么可怕。这些年城市房价高得离谱，一个重要原因是缺少竞争，政府对开发商保护过度，只有竞争，才能使房价回归理性。

放开集体建设用地市场，会不会影响城市政府的土地收益？肯定会有一定影响，但应看到，现在这种从农村和农民身上提取大量城市建设资金的做法，本来就是不符合市场经济规律和不公平的。放开以后，一方面使农民增加财产性收入，另一方面，可以形成倒逼机制，促进政府职能转变，促进财政体制改革，促进投融资体制改革，促进农民工的社会保障制度建设，促进对城市存量土地的集约利用，减少占用耕地，等等。就是说，这项改革可以成为推进综合配套改革的关键环节。

宅基地属于集体建设用地的一种。在经济快速发展地区，许多农民已经脱离农村，大量的宅基地空闲出来。据有关调研，北京近郊不少农村宅基地的空置率约30-40%，甚至更高；边远山区农村宅基地空置率也达10%；全市平均约为20％。由于现行法律和政策不准进入市场，有的空置浪费，有的则私下交易。私下交易大体有四种情况，一是本市或外地的市民（多为退休人员）买房或租房长期居住；二是特殊人群如画家、艺术家买房或租房，改造为工作室；三是部分高收入人群买房或租房，用于休闲度假。四是外地来京的农民工租住。应当说，农村宅基地市场对满足各个阶层的需求，起了十分积极的作用。但由于不受法律保护，一旦产生纠纷，很难处理。与其他建设用地一样，由于“不允许”，也就没有相应的管理办法，由此导致这个市场无比混乱，产生许多严重的社会问题。例如，大量农民工的居住问题是靠农村宅基地出租解决的，但水、电、气等配套设施没有规范，到处存在隐患；私搭乱建、违章建筑，所在皆有；环境卫生的规划管理，也不可能得到有效解决。“孩子”已经生了一大堆，却个个都是“黑户口”，因而得不到社会的关爱与呵护，不能健康成长。这就是目前农村宅基地流转的现状。看来，放开宅基地市场已是大势所趋。只有放开，才能管住；不放，看来很严，其实是不管。宅基地市场放开，中西部纯农区进入市场的数量也不会太大；而发达地区的混乱局面，则会逐步得到有效治理。总体看，利大于弊。

集体建设用地（包括宅基地）放开以后，政府对于农村土地的管理主要集中于两个方面：一是土地产权保护，二是土地规划用途管制。可以真正实现职能转变，有利于市场经济建设，也有利于保护耕地。现在我们管了许多不该管，也管不好的事情，最该管的事却没有管好。

党的17大提出，要转变经济发展方式，“坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针”。当前，全球金融危机袭来，影响我国经济下行，转变发展方式显得尤为紧迫。大家的共识是扩大投资是必要的，但不能再上加工能力了，也不能再搞“形象工程”了，而要多上民生工程，特别是加大对农村基础设施和公共事业的投入。同时，要着力启动消费需求。在这种情况下，允许集体建设用地进入市场，尤有必要。一方面使农民增加财产性收入，可以扩大农村消费。另一方面切断城市外延扩张的资金供应，使目前膨胀无度的城市建设得到控制。