（成文于2008年1月1日）读完潘岳同志的这篇大作，不禁热血沸腾，似乎要拍案而起！就如同当年推行改革开放有如一场“大革命”一样，当下落实科学发展，亦不可没有“真的猛士”！

现如今，该讲的话大约已经讲得差不多了：从科学发展到社会和谐，从文化繁荣到生态文明，从全面小康到基本现代化，如此等等。正如潘同志在文中所说，“4年来，科学发展观已在各个领域达成共识”。但是——国人历来都是在“但是”后面做文章——达致彼岸的“桥和路”呢？敢于“摸着石头过河”的“真的猛士”呢？

“桥和路”文中已经指出了：“当务之急，是如何将这一共识转化成一套制度，即如何把各个发展主体从过去的利益格局中拖出来，束缚进新的规则轨道。”

在这种理念指导下，关停未作环评的特大项目，排查可能污染大江大河的化工业布局，为遏制空气和水污染出台的“区域限批”、“流域限批”，包括对政府指导发展的规划成果进行“规划环评”，对节能减排指标进行层层分解、责任到“人”，每一次出手，或谓每一场“风暴”，都是对愈演愈烈的生态破坏的“挽狂澜于既倒”的努力，都极大地增进了人们对环境保护重要性的认识，但是——又一次“但是”——风暴过后，“都未能如愿变成常规性制度固定下来”。

这就是我们的愚蠢之处了。照东北老乡的说法，叫做“吃一百颗豆不嫌腥”，也即孜孜不倦地重复同样的错误。潘同志是清醒的，“‘风暴’再强，也还是传统的行政手段，没有改变现有的游戏规则，而且过于依赖各级执行者的个人意志”。

以后他如数家珍地念叨到的那些个环境经济政策，譬如“绿色信贷”、“生态补偿”，又譬如“污染责任险”、“污染出口限制”，的确让人们看到了希望。因为我们终于想明白了，在市场经济的基本制度框架下，不遵循马克思主义的物质利益原则，“诱之以利”、“损之以利”，光靠空洞的道德说教，恐怕是无济于事的。

落实科学发展，就是要讲求“指挥棒”效应。经济政策再好，还要和“乌纱帽”机制相联动。什么样的干部吃香？重用什么样的干部？某种意义上比单纯的经济政策还要“管用”。为什么？因为事在人为，而人是有利益评价和动机的。乌纱帽就是官员们最大的利益所在，这不是什么“一切向钱看”，是规律使然。

大胆启用那些真正落实科学发展的官员，比作10场关于科学发展的动员报告还灵验。理论往往是抽象的，而人的实践活动却是鲜活的。在这些人身上，体现着活生生的科学发展观。

与种种理论和目标相比，恐怕解决“桥和路”的体制变革是更重要的。与种种经济政策的利益相比，恐怕用人导向上的激励是更重要的。

科学发展靠少数“真的猛士”是不够的，用人机制的变革会呼唤和奋发千千万万的“真的猛士”，“喜看稻菽千重浪，遍地英雄下夕烟”！

（刊于《发展规划研究》2007年第11、12期合刊）

告别“风暴” 建设制度

◎潘岳/文

水的问题，已无回旋余地　　

22年前，1985年夏天，我25岁，第一次去滇池，当时的滇池虽有些污染，但水质基本还说得过去。

22年后，2007年夏天，我在《北京青年报》头版上看到滇池的照片，绿油漆般的臭水冲刷着湖岸。那个口岸正是我当年去过的地方。

22年中，中国的经济实力、社会结构乃至精神价值发生了重大转折。“现代化”是中国人160年的梦。中国今日之GDP总量、外汇储备、FDI似乎都在证明这一梦想的实现。但三农问题、日趋复杂的社会矛盾、严峻的环境资源现状(这在传统GDP统计中看不到)，会使我们警醒，现代化梦想仍未完全实现。

几个月来，媒体和公众都在问：为什么政府花了那么多钱，那么长时间，下了那么大决心，大江大河大湖的水质还是没有根本好转？其实，不是没有好转，而是好转了又被第二轮、第三轮地污染。当不少官员仍然肤浅地认为只要GDP增长了就可以解决一切问题时；当官员政绩考核还是以单纯GDP增长为主要指标时；当推动GDP的仍然主要靠传统重化工业时；当尚未完成的行政体制改革导致水管理机制还是条块分割时；当一套可操作的环境经济政策还没有研究出台时；当地方保护主义和企业的环境违法行为没有得到公众与舆论有效监督时，我们只能说，中国如今的水污染问题，不是技术问题，不是资金问题，而是体制问题。   

告别风暴，寻找新的出路　　

这让我想起了4年前的那个春天。突如其来的“非典”告诉我们，单纯的经济增长不能解决全部社会问题。新一届党中央适时提出了科学发展观，启动了中国发展观和政绩观的全面转型。4年来，科学发展观已在各个领域达成共识。当务之急，是如何将这一共识转化成一套制度，即如何把各个发展主体从过去的利益格局中拖出来，束缚进新的规则轨道。

4年以来，媒体把环保总局的执法行动称作“风暴”。这个名字很浪漫。但现实却是一场没有丝毫浪漫色彩的、漫长而艰辛的拉锯战。从第一次关停没有做环评的30家特大项目开始，到第二次松花江事件后对大江大河流域的化工业布局排查；到第三次今年初的以遏制二氧化硫排放为目的的区域限批；再到今年夏天太湖蓝藻之后的流域限批。每一次，“风暴”都跟在突发事件和被动形势后面“亡羊补牢”；每一次，“风暴”都未能如愿变成常规性制度固定下来；每一次，“风暴”能改变的都远远不如人们期待的多。是该告别“风暴”寻找新路的时候了。什么是新路？制度建设。在环保复位的过程中，“风暴”是必需的，因为它的强势，才能够在错综复杂的利益格局中重新建立环保的权威；但“风暴”再强，也还是传统的行政手段，没有改变现有的游戏规则，而且过于依赖各级执行者的个人意志。我们需要的，是更长久、更富全局性的解决方案。

大家可能注意到了，经反复协调，“水污染防治法的修订草案”终于出台了；环保总局前不久又和人民银行、银监会联合推出了“绿色信贷”，环保第一次在宏观经济调控手段中成为一个“关键词”。这只是开始。下一步，将联合财政部开展环境财税政策、生态补偿政策等课题的研究和试点；将联合证监会，对上市公司进行环保核查，评价其环境绩效；将联合保监会，在环境事故高发的企业和区域推行环境污染责任险；将联合商务部，限制不履行环境责任的企业产品出口。从环保总局与各宏观经济部门合作情况看，争取在1年内出台若干项政策；2年内完成主要政策试点；4年内初步形成中国环境经济政策体系。环境经济政策一旦推行，不仅对中国环保事业有重大意义，也为中国科学发展观与行政体制改革提供了坚实的制度支撑。

因此，最根本的办法就是制定中国可持续发展战略，即打破行政区划，根据不同地区的人口、资源、环境的容量总量，制定不同地区的发展目标，再根据不同发展目标制定不同的评价考核体系，再按不同的考核评价体系赋予不同的经济政策。该涵养生态的地区考核绿色指标、该发展重工业的地区考核GDP，该搞第三产业的地区考核高技术附加值。当然，最重要的要有财政转移支付制度支持生态补偿。这首先将带来中国国土整治规划与产业布局规划的重新制定。

如果短期内无法完成这样巨大的调整，那么设立一套对官员的环境考核和问责制度，就是次优选择。发展的主体，无非“官”、“商”、“民”。其中最关键在“官”。因为，全世界很少有政府像中国政府这样在发展全局中行使着这么大的权能，肩负这么大的责任。为了起到“政绩示范效应”，对那些造成重大环境事故的官员，对那些无视污染排放的官员，不管经济发展多么成功，都应该坚决予以责任追究。一套对官员的约束激励制度，是科学发展观制度建设的核心。

最后是加强中央监管能力。目前的环境管理模式是分割的。责、权、利不统一，互相牵制，行政成本极高。我们期望能够成立一个统一的高级别协调机制，组织统一的监测和执法。

政府之外，还需公众参与　

在以上必然由政府主导的措施之外，还有一条是必须存在的，就是“公众参与制度”。公众是环境问题的最大利益相关者。环境对于他们说，不是道德话语权，而是财产和健康。创造一种机制，让包括公众在内的各利益相关方按照法律的框架去博弈。这既能补充行政监管，也能遏制地方保护主义和资本相结合的特殊利益。一个有效的公众参与机制，就是一个能把在“上街”和“下跪”两个极端间摇摆的公众纳入理性、建设性参与的机制。这一机制的起点，就是环境信息公开制度。信息公开，不仅在于对公民知情权的尊重，也是政府、市场和公民社会之间良性互动的基础。    

（文章来源：《南方都市报》）