| |
| 中国的多板块区域开发战略（中） |
|
2015-8-9 13:35:00 |
二、我国多板块区域开发、发展的历史和经验
（一）多板块开发、发展的历史回顾
中国国土面积辽阔，地域自然条件和经济社会发展状况复杂多样。从古代到近现代，各个时期的经济发展由于受非平衡规律支配和统一、分裂、割据、再统一等社会政治格局演变的影响，呈现明显的地域板块差异。历代中央政府以及一些管辖较大区域的地方政府在促进经济开发、发展的政策和措施上，都不同程度地顾及到地域板块差异的国情、区情特点，在一定时期总是以某些区域板块为战略重点，其他区域则为非重点，注重运用统一性与多板块差异性、特色性相结合的开发和发展方式，追求既有统一效果又有区域差别的发展目的。这种状况的长期延续和积累，一方面促进了社会分工特别是地域分工的发展和与分工相伴随的区域经济交往的扩展、深化，另一方面也强化了各个区域经济特色的形成，相对或绝对地扩大了区域发展水平的差距，使复杂的区域板块差异成为以后的中央政府和一些地方政府在制定开发、发展政策时不得不面对的现实。
建国初期，中央政府在国家实现了空前统一的政治背景下，制定和实施大规模发展经济的计划。区域开发的战略思路侧重于改变以往形成的产业布局不合理、区域发展水平差距过大、西部等广大落后地区资源潜力得不到有效开发利用的状况，所采取的区域开发模式以据点式的多板块开发为特征，一方面促进沿海相对发达地区特别是中心城市的开发和发展，另一方面更加注重在中西部资源富集地区布点大中小型开发项目，形成多据点开发、分散式布局、交通和城镇建设提供配套的基本格式。
60年代到70年代的三线建设时期，区域开发以适应和服务“战备”的需要为战略重点，实行点线结合的相对集中式开发，将与战备有关的重要工业和科研项目布局于川、黔、陕、甘等省及其相邻地区的山区地带，并配套进行交通和城镇设施建设，使长期孤立、闭塞的大片内陆山区成为了工业相对集中和较为发达的区域板块，六盘水、攀枝花、绵阳、十堰、宝鸡、汉中、天水、平凉等大批的新兴工业城市在这一地带崛起，全国工业、交通布局的不合理状况也因此有了相当程度的改变。
改革开放以来实行的区域开发战略曾发生多次重要的变化，从基本特征来看，可以概括为以改革开放为主动力的“多板块开发模式”。80年代初期到90年代末，中央实行“向东部沿海地区倾斜”的区域政策，注重开发沿海地区地理位置优越、城镇密集、交通便利、产业配套性强、经济发展水平较高、吸引外资能力较强等优势资源和条件，率先形成具有示范、试点功能和带动中西部发展的经济发达地区。20年间，东部沿海板块获得快速发展，中西部地区与沿海地区的差距呈现迅速扩大的趋势。进入新世纪，中央提出并实行西部大开发战略，西部板块成为国家区域开发的战略重点。随后又陆续提出并实行振兴东北老工业基地、促进中部崛起和东部率先发展等国家战略和积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，提高自主发展能力的政策，东北地区、中部地区和一些边疆、贫困地区继西部地区之后分别成为区域开发的战略重点，东部地区则由政策倾斜地区转变为依靠自身发展率先实现转型升级并带动全国融入全球化发展的“领头雁”。至此，全国的区域开发形成了“四大板块”并存、发展模式和发展水平仍存在巨大差异的“雁行”格局。
2010年国务院通过了《全国主体功能区规划》，按开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，对国土开发的方式、强度和各类开发板块、功能区的具体划分作出了符合科学原则和基本国情、区情的规定。主体功能区的政策和规划对区域开发、发展的思路、战略部署等产生了深刻影响，推动区域开发走上尊重科学、尊重区域条件和功能差异规律的道路。
从2005年到2010年亦即“十一五”期间，适应全国经济进入新发展阶段对区域开发方式提出的需要，国家加大了区域开发政策的创新。除陆续实施东、中、西部和东北地区“四大板块”区域开发政策外，加强了对区域开发进行规划性指导的力度，其方式主要是出台促进区域发展的指导意见和制定促进区域发展的各种规划。出台这些指导意见和规划的直接目的，在于对区域开发进行精细分类和布局，在大板块之中和大板块之间，划分各种面积和功能各不相同的小板块，实施更加有针对性和特色性的政策、规划和措施，以此对区域开发的空间布局结构进行重大调整。这期间先后出台了十多个区域开发和发展规划以及综合配套改革试验区规划，促进区域开发的板块结构发生深刻而重大的变化。
国家区域政策创新及其促进全国区域开发的板块结构变化的主要特点之一，就是加强重点地区的开发和发展，注重将条件相对优越的地区培育成为新的经济增长极，形成数量增多、特色各异的区域增长极群。同时围绕重点地区的开发、开放、发展，促进区域经济的协调发展，推动区域空间开发格局向更加系统化、合理化变化。制定这些特殊区域的发展、建设规划，对促进产业的空间集聚和城市、城市群、城市群集聚带的形成和发育，加快城市化进程等，都发挥了明显的作用。但是，这些新的增长极能否在今后的开发和发展中有效地聚集人才、技术、资金等要素，真正形成、壮大并发挥作用，还是有待解决的战略问题。
2011-2015年即“十二五”期间，在大板块之中和大板块之间划分各种面积和功能各不相同的小板块的开发政策仍在继续推行，并且有了新的进展。但更为重要的，是划分新的大板块的开发战略由设想逐渐转变为规划和实践。
2013年9月和10月，国家主席习近平先后提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路经济带”的倡议，随后中央将建设丝绸之路经济带和海上丝绸之路确定为国家区域开发和国际化发展的重大战略决策，即“一带一路”战略，与此同时还提出了京津冀一体化和建设长江经济带等战略，大型经济带建设由此成为区域开发、发展的新战略重点和新的区域板块形式。
丝绸之路经济带不仅是国内的一种新的区域开发板块和新的区域经济组织形式，而且是一种跨越国界的大型国际性带状经济区，兼有国内、国际双重区域开发和区域经济组织的功能。“一带一路”这种跨国的区域板块，贯通国内的东、中、西三大地带和中亚、西亚、东南亚、印度、北非、欧洲等广大地区，将国内区域开发发展战略与国际化区域开发发展战略结合在一起，其发展的思路和实际效果与以往的几种区域战略均有很大不同，在一定程度上体现了中国转型发展时期区域开发、发展战略的重大创新和区域经济组织方式及结构格式的重大突破。“一带一路”战略使覆盖全部国土的“四大板块”雁行阵列，演变为覆盖全国并大规模地向亚、非、欧延伸的“五大板块”格局，为未来的区域发展开拓、展示了极其重要的新思路和新的前景。
能够成为大型区域开发板块的经济带，除丝绸之路经济带之外，还有沿海经济带、长江经济带、京广经济带、哈大经济带、包兰成昆经济带等，其中的一些经济带有条件向国外延伸发展，成为新的大型跨国经济带。这些经济带在组织区域经济、带动国内外更大范围发展方面都各有其重要的战略意义和分工职能。建设新的大型经济带，包括跨国经济带，是今后区域开发的板块结构继续演变、升级和区域经济提高组织结构水平的一个重要趋势。
近30多年来，与大型板块开发同时进行的各种小型板块开发工程，具有另一种战略意义。从80年代建设的深圳、珠海、厦门、汕头、海南等经济特区，到遍布全国的各类开发区、经济新区、综合配套改革试验区、自由贸易试验区等，以及在逐渐发展、演化的基础上由政府规划和引导建设的各种城市群、城镇群板块，如长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、关天等地区板块，形成了星罗棋布的多板块开发和发展的格局，标志着全国区域开发和发展进入了一个新阶段。同时也说明，适应世界科学技术革命和国内经济持续、快速发展的战略需要，并且借助生产力水平显著提高、综合国力明显增强、对外开放能力有了质的提升等有利条件，区域开发由以往某一较长时期只重点开发一两个区域板块的“单块突破”模式，向着战略重点更替加快和同时开发特色、大小、分工地位各不相同的众多板块以及大型跨国板块的新模式转变。
（二）多板块开发、发展形成的基本格局及其经验
至“十二五”末，全国区域开发已形成东部、中部、西部、东北和丝绸之路经济带、海上丝绸之路经济带、长江经济带、京津冀等大板块并存，众多经济区和开发区林立，区域开发趋于深化、细化和特色化的基本格式。全国共批准建设了六个经济特区，即深圳特区、海南特区、厦门特区、汕头特区、珠海特区、新疆喀什特区。批准建设的各类经济区数量较多，其中长三角经济区、珠三角经济区、环渤海经济区是三个最大的经济区。较低一级的则是将一个完整的省划分为经济区，如山西资源型经济转型综合配套改革试验区。再低一级的是以某个城市圈或若干个市、地、州为基本范围的经济区，级别属于或相当于副省级，如上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区是三个副省级的经济新区，其他如北部湾经济区、福建海峡西岸经济区、成渝经济区、关中天水经济区、中原经济区、江苏沿海经济区、山东半岛蓝色经济区、辽中南经济区、环鄱阳湖生态经济区、皖江经济区、冀中南经济区、长吉图经济区、黄河三角洲经济区、浙江沿海经济区、河北沿海经济区等。还有一类经济区又称“经济新区”，只是某一个城市的一部分，相当于开发区的功能和级别，如横琴新区、郑州郑东新区、沈阳沈北新区、深圳前海新区、舟山群岛新区、兰州新区、成都天府新区、青岛西海岸新区等。全国划分和批准的综合配套改革试验区有浦东新区综合配套改革试验区、滨海新区综合配套改革试验区、深圳经济特区综合配套改革试验区，划分和批准的专门性综合配套改革试验区有武汉城市群两型社会建设综合配套改革试验区、长株潭城市圈两型社会建设综合配套改革试验区、重庆市统筹城乡综合配套改革试验区、成都市统筹城乡综合配套改革试验区、沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区、义乌市国际贸易综合改革试验区等。各省市划分和批准的或获得国家有关部门批准的经济区、开发区等，更是类型多样，数量繁多。譬如，至2012年，国务院批准建立的国家级高新技术产业开发区就达88个，成为集中发展高新技术产业的增长极群。
我国长期以来在区域开发和发展方面所进行的探索和实践，可以总结为以下几方面的经验和思路：
（1）立足基本的国情、区情条件，根据国家或地区长远发展的目标，划分一定的区域板块作为重点开发的对象，注重将其培育和建设成为带动区域发展的增长极。
（2）各板块的区情条件、需要解决的主要问题和发挥的区域功能不同，资源开发和经济社会发展的战略模式也有其相应的特殊性和创新性，战略创新成为区域开发、发展成功与否和成效大小的关键。
（3）每一时期集中开发一个或几个重点区域，制定、实施相应的开发和发展规划，形成有示范、推广意义的开发模式，同时兼顾非重点地区的开发和发展，将重点突破、战略创新与协调推进紧密相结合。
（4）在地域范围广大、自然和经济社会条件复杂的地区，按照分类开发的基本思路，实施大板块包含诸多小板块的多级板块开发模式，力求取得多样性、精细化的成效。
（5）每一时期在开发对象的选择和开发板块的划分、开发规划的制定和实施，以及开发手段的运用等方面，力求取得既有继承性又有创新性的进展。原来划分和实施开发的板块继续保持其科学性、创新性、合理性，发挥其在组织区域经济、协调区域关系、优化区域结构、推进区域开发和发展方面的积极作用，新的板块和开发方式在继承、推广以前成功经验的同时，更加注重创新、发展、升级，不断探索、利用新的规律，积累新的经验。
（6）板块开发与整体统筹发展相结合，既放手创造各类区域开发的独特经验，又注重区域之间的正向相互影响和相互协调，在不断探索、总结和集成的基础上形成日益成熟、丰富的普遍经验。
（7）通过多板块区域开发，形成若干个具有国际竞争力和国内强带动力的增长极以及多种增长极相互关联的增长极体系，促进极化发展与相对均衡发展的统一。有效促进条件优越、功能各异、各具优势的经济区、开发区实现高速增长，以城市群为主的重点开发地区经济总量占全国的比重达80%以上，成为带动全国经济高速增长、体现国家综合实力的主要经济聚集区，从而使条件较差、环境负担能力薄弱的地区减轻产业和人口承载压力。全面发挥各类经济区、增长极的辐射带动作用，使每一时期区域发展的均衡水平有明显提高。 |
|
|
|
