近年来，我国发达地区之间的区域协作发展迅速，但欠发达地区之间的区域协作机制却一直没有真正建立起来。为深入了解欠发达地区毗邻地区区域协作情况，探寻协作的方式、方法和途径，2007年9月下旬至10月中旬，我们先后到地处川陕甘交界的汉中市、广元市、陇南市就相关问题进行了调研。

一、区域协作的必然性

川陕甘交界地区的汉中、广元和陇南是我国主要的连片贫困地区，境内各县区大多是国贫县或省贫县。为摆脱贫困所产生的强烈发展冲动，使这些地区的政府更希望与发达地区之间建立贸易和投资联系，更多地吸引发达地区资金的流入，而对于与毗邻地区的区域协作则普遍重视不够。

实际上，欠发达地区毗邻地区的区域协作具有独特的意义，是这些地区对外开放的重要组成部分。只有通过相邻区域的经济协作，促进本地区资源与要素的优化与整合，才能摆脱生产力的低水平复制循环，推动优势的互补和集中；只有通过相邻区域的经济协作，才能形成商品、资金、人力、信息的自由流动，推动交通、通信、电力等基础设施建设的互联与共享，促进旅游、生态、流域治理等项目的合作开发；只有通过相邻区域的经济协作，才能形成团体的力量，在向上争取政策的谈判中处于更为有利的位置，更容易得到中央政府的理解与支持，不至于被边缘化。如果相邻区域的经济活动一盘散沙，经济主体相互内耗、倾轧，就失去了地区整体的基础竞争力。因此，川陕甘毗邻地区的协作是其跨区域协作的前提。

面向“十一五”时期的经济社会发展，川陕甘毗邻地区的区域协作具备不少有利条件和发展机遇。这一区域是我国重要的自然资源富集区之一。现已探明大中型矿藏百余处，陇南的西成和宝鸡的凤太铅锌矿储量分别占全国单矿储量的第二和第三；平凉的煤炭，庆阳的油田，达州、广元的天然气，共同构成了区内的南北能源和石化产业基础；以粮油、畜禽、油橄榄、中药材、林产品等为代表，拥有品种多、质量好、数量大的农产品资源；红色旅游、绿色生态旅游、历史文化旅游资源独具特色。随着资源合作开发力度不断加大、产业链条的延伸以及资源优势向经济优势的成功转化，必将有力推动本地区的跨越式发展。

近年来，这一地区的交通、通信、能源、农业、水利、市政等基础设施建设步伐加快，经济发展的瓶颈制约得到极大缓解。随着西安至成都高速公路全线贯通，兰渝铁路、宝鸡经汉中至巴中铁路、汉中至陇南铁路、兰渝高速公路、宝鸡经汉中至巴中高速公路、十堰经汉中至天水高速公路的陆续开工建设，以及汉中机场迁建、陇南机场的建成与广元机场的复航，以交通为重点的基础设施将进一步完善，川陕甘地区的交通地理和区位条件开始向着有利于发展环境改善的方向转变，经济发展的后劲将不断增强。

未来国家新一轮区域发展战略部署将逐步展开，会有力促进成渝经济区、关中经济区和兰州经济区的发展。以成都、重庆和西安三市为核心的西部“大三角”区域，将领跑未来我国西部的区域发展。利用毗邻而居的地理条件、优势互补的产业关联、历史形成的交流纽带，川陕甘毗邻地区在承接成都、重庆、西安、兰州等大城市乃至泛珠三角、长三角经济区的产业转移中占据先机。作为西部“大三角”区域乃至泛珠三角经济区的重要腹地，川陕甘毗邻地区可望步入推进区域经济技术合作的新阶段，成为沟通和连接西南与西北地区发展的前沿地带。

二、区域协作面临的挑战

（一）区域协作基础相对薄弱

经济发展相对缓慢，结构低水平趋同，区域协作的推动力不足。川陕甘毗邻地区的基础设施发展水平还比较低，经济总量偏低，质量和效益不高。经济的欠发达和缺少活力使得地区内部生产和需求规模的增长非常有限，大大降低了区域协作带来的福利效果，并直接导致经济协作缺乏必要的动力。这一地区以资源密集型、劳动密集型、高能耗、高污染产业为主，处于产业链的低端，即便区域内部有一些简单分工，也难以形成类似于发达地区之间的同一产业内部的生产过程与零部件的复杂分工。目前，这一地区各地市之间缺乏强有力的投资，且相互投资多集中在餐饮服务或建材加工等传统领域。由于生产的多为初级产品，加之本地区商贸物流不发达，无法形成有规模的商品集散，所以，这一地区的物流方向大多以区外为主。

（二）区域协作体制存在障碍

类似于川陕甘毗邻地区这样的欠发达地区之间的区域协作之所以不成功，与其背后的体制缺陷关系密切。实行分税制以后，中央财政收入比例不断上升，地方可支配财力明显下降。只能通过多上项目、多办企业实现税收的增加，以满足地方行政经费和公共服务支出增加的需要；长期以来，对地方干部政绩的评价与考核过分强调与所辖地方经济增长业绩直接挂钩。这必然导致各地招商引资的竞争空前激烈，导致地方官员强化资源配置本地化和保护本地市场。由于欠发达地区处于绝对输入型增长阶段，资源、资本等生产要素极度短缺，政府间竞争的排他性就更加强烈，保护自己的地盘不受侵犯是各地政府官员的第一本能，“本地资源决不放弃，外来资金决不分享”是普遍现象。与发达地区之间的经济关系相比，欠发达地区之间的不合作倾向更为明显。政府间的无序竞争已经成为区域协作的障碍。

（三）区域协作模式缺乏创新

1986年的成立的“陕甘川毗邻地区经济联合会”，经过20年的发展，成员方由12方发展成现在的18方，覆盖面由陕甘川三省扩大到陕甘川宁蒙五省（区）。开展的主要活动为一年一度的经联会年会和中国西部商品交易会。目前，每年召开的经联会年会和西交会完全流于形式，缺乏实质内容，成效不佳，问题突出。[1]第一，机制落后，合作走形式。一年一届的经联会完全成了东道主邀请各成员方政要简单考察的活动。近年来参会级别越来越低，很多分会早已名存实亡。第二，责权不明，各成员方失去信心。经联会缺乏应有的协调组织功能，造成目前有很多政府连副市长以上的官员还不知道自己是经联会成员。第三，定位不准，政府充当主角。没有建立一套完整的市场化运作体系，主题不突出，特色不鲜明，收效甚微。第四，缺乏宣传，品牌效应难于形成。

三、完善区域协作的政策建议

鉴于合作基础的薄弱性、合作对象的复杂性、合作利益的分歧性以及合作体制的特殊性，川陕甘毗邻地区应采取更加多形式、多层次、多方位的协作模式，建立更加开放、富有活力的协作机制，在深入推进与发达省区的经济协作的同时，更加积极地推动毗邻地区的区域协作。

（一）搞好重点领域的协作

川陕甘毗邻地区应在交通、旅游、物流、信息、生态保护等领域有所突破，这些领域比较容易实现资源互补、市场共享和规模收益，比较容易在多方之间形成共识和“多赢”。一是协力推动基础设施建设。重点解决跨省不同行政区之间（市与市、县与县、乡与乡）“断头路”的问题，作好公路联网规划和筹资工作。二是切实搞好商务与贸易。加强市场体系建设，清除限制货物商品流通的地区障碍，在区域间推行工业制品和农产品质量检验检测标准和认证标准的互认。三是强化信息化建设。建设区域信息化交流网，加强区域信息技术的研发和应用合作。四是加强环境保护。制定区域环境保护规划，强化区域内资源保护。五是全面推进区域旅游合作。共同研究制订旅游发展战略和市场开发策略，逐步推进区域内无障碍旅游，共同策划和推广区域精品旅游线路，打造区域整体旅游品牌。

（二）完善宏观调控机制

对于川陕甘毗邻地区的区域协作，应设立中央级别的综合性区域管理机构，统一协调这一地区的规划、政策的制订和实施。从综合协调的职能要求考虑，这一机构应设在国家西部开发办。在2007年颁布的《西部大开发“十一五”规划》中，只提到了成渝经济区、关中—天水经济区、环北部湾（广西）经济区三大经济相对发达的重点区域的合作，而对贫困地区的区域间协作只字未提，这不能不说是规划的重大缺陷。建议将川陕甘毗邻地区的经济协作区作为欠发达地区间区域协作的试点地区，或者作为建设生态文明国家级试点地区和推进山区综合开发国家级试点地区，由国家“西部开发办”负责这一地区的规划编制和政策协调，并由“西部开发办”协调川陕甘三省政府与国家相关部门专家组成本地区协调发展指导委员会，对这一地区经济协调发展提出战略性和方向性的指导意见，协助解决与国家规划、有关政策的衔接事宜；大力推进与东部地区各类经济合作组织特别是泛珠三角、长三角与北部湾经济协作区的横向联系；对汉中、广元实施“东北政策”，对“三线”建设企业遗留的历史欠账予以清理和适当补偿；建立健全天然气、水电资源有偿使用制度，鼓励支持地方参与资源开发。

（三）减少合作方和增强紧密度

目前，川陕甘毗邻地区区域经联会范围太广，参与方过多，特别是宁夏固原市、吴忠市等地与川陕甘毗邻地区相距遥远，几乎没有什么经贸联系。这些地区的加入，只会使组织变得更加松散，缺乏凝聚力和向心力。因此，经联会应该“减肥”。建议将川陕甘毗邻地区区域经联会调整为三省九方，即四川的广元、达州、巴中、阿坝和绵阳，陕西的汉中、安康和商洛，甘肃的陇南。这一区域总面积24.7万平方公里，总人口3012万人，分别占全国的2.6%和2.2%。上述地区横跨大西南和大西北，具有较为密切的地理、历史、交通、经贸和文化联系。例如：广元、绵阳、阿坝处于九寨旅游环线上，汉中、安康、广元、绵阳是古蜀道和三国文化的聚集地，汉中、广元、绵阳之间以及陇南、广元的交通和物流联系十分紧密。随着合作方的精简，无论是双边还是多边协作的利益共同点就会增加，在产业发展和基础设施建设等方面的结合点就会增加，稳定性和协同性就会提高。

（四）完善政府间协调组织机构

川陕甘毗邻地区政府间协调组织要不断向制度化、规范化的方向发展，不断健全功能、强化职能，使自己不只是能够从事招商引资等低层次合作，而且能够承担起区域经济社会发展的协调职能，就区域内的重大问题进行协商，对关系共同利益的基础设施建设、生态和旅游发展、维护正常市场秩序以及打击经济犯罪等方面做出规划或决定。应尽快建立协作区省长、市长联席会议制度，研究决定区域合作规划，协调推进区域合作的重大事宜；建立政府秘书长协调制度，协调推进各项合作事宜的进展，组织有关部门联合编制推进协作发展的专题规划，并向年度省长、市长联席会议提交区域合作进展情况报告和建议；建立部门衔接落实制度，相关主管部门加强相互间的协商与衔接落实，对具体合作项目及相关事宜提出工作措施，制订详细的合作协议、计划，落实本协议提出的合作事项。

（五）建立区域间利益补偿机制

产业协同与合作是区域间协作的难点，只有建立利益调整机制，对部分地区在利益分配上的损失进行补偿，使这些地区同样享受到产业协作发展带来的好处，才能减少产业协同调整可能带来的摩擦与阻力。应通过灵活的税收、金融和统计政策，对特定领域的投资做出兼顾地区利益分配的政策调节，促进川陕甘毗邻地区区域资源的整合与优化配置。例如，这一地区的中药材、木材、山珍等资源分布较广，如果将资源加以整合，可以吸引更大资本的进入，也可以建立本地区自己的品牌。建立利益共享的项目投资合资合作机制，对于可能产生较大收益的区域性重大投资项目，不受项目所在地的限制，可实行联合投资，按投资比例分配收益。按照“市场引导、公平开放、优势互补、互利共赢”的原则，共同搞好产业的空间布局，实现要素的空间优化配置，尽可能避免遍地开花、布局分散带来的环境和资源破坏的问题。

（六）发挥行业协会和企业集团的作用

一是建立以各地经济专家为主体的组织机构，这些机构不同于一般的研究机构，它应成为川陕甘毗邻地区区域政府决策的咨询参谋机构；二是组建川陕甘毗邻地区区域性联合商会或行业协会。行业协会要突破行政区划障碍，制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的联接和整合等；三是组建跨地区股份制区域性集团公司。[2]探索通过跨地区强强联合组成具有规模竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股本地区上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的企业集团。