统筹城乡义务教育投入研究
2009/12/15 16:09:00
 

  ——对广元市义务教育投入情况的调查

  内容提要:目前城乡义务教育投入的差距,一方面体现在当年的投入上,另一方面更重要地表现在累积投入的差距上,也就是说长期的非均等化投入造成的城与乡、中心城区与县镇之间义务教育发展水平和质量上的差距。“新机制”是改革发展过程中的新尝试,还需要不断完善,尤其是在经济欠发达地区,已经或者可能会出现一些新问题。没有差异化的投入,即对薄弱学校、农村学校的倾斜投入,就不能从根本上缩小城乡义务教育发展水平和质量上的差距,而且这种差距还会继续扩大。

  关键词:广元市 义务教育投入均等化

  200871426日,笔者对四川省广元市利州区、剑阁县、旺苍县的中小学义务教育经费保障和财政投入情况进行了调研。走访了三个县区的教育和财政主管部门,与十几位中小学校长进行了座谈。大家普遍反映,实行义务教育经费保障新机制以来,城乡之间义务教育当年投入的均等化程度有所提高,但是,由于长期财政投入不足,城乡之间、区域之间义务教育发展水平和质量还存在着明显差距,而现有的经费保障机制尚不足以缩小这种差距。

  一、城乡义务教育现有投入差距

  调研表明,目前,在广元市域范围内,农村、一般镇、重点镇和中心城区教师的工资和社会保障方面没有什么差距,同级别教师除基本工资外,同样享受菜贴(85/)、山区补贴(150/)、生活补贴(75/)和驻广补贴(95/)等津补贴,并计入工资卡。根据农村义务教育经费保障机制改革规定,2006年,国家及省级政府为县镇小学杂费补贴220/生?年,农村小学190/生?年;县镇初中杂费补贴270/生?年,农村初中240/生?年。与此同时,小学补助生均公用经费20/生?年,初中40/生?年。2007年,上述标准又有所提高。中小学校长反映,如果不将补助资金用于清偿普九债务,则可以满足学校基本运转的资金需要。

   

  根据旺苍县教育局提供的教师年均收入和生均公用经费情况,我们选择了位于县城所在地、重点镇、一般建制镇以及乡的初中和小学20所,既包括旺苍县城东河镇的东河小学和城关中学,也包括重点镇白水镇的白水中学和白水小学,以及位于经济贫困、相对偏远的农建乡的农建小学和檬子乡的檬子小学,对这些学校的经费和投入情况进行比较。从表1和表2可以看到,2006年,旺苍县各学校教师人均年收入有一定差距,较高的有枣林小学21772/人和柳溪小学20410/人,较低的有双河中学的15682/人和国华中学的18059/人,平均值在20000/人。但是,初中教师年均收入并不比小学高,县城所在地学校教师年均收入也不比贫困和边远乡镇学校高,城乡教师工资的比较没有什么规律可循。而收入差别产生的主要原因在于各校教师的职级不同,以及生师比不同,拥有职级高教师较多和生师比较高的学校,师均收入水平较高。同样,教师年均基本工资的差距产生的原因也在于此。城乡学校之间的教师津补贴、奖金及其他工资福利支出也没有什么规律,小学可能比初中高,农村可能比城镇高,看不出明显的城乡差距。一些乡镇学校生均公用经费水平反而较高,这是因为这些学校以农村学生为主,有大量的住宿生,可以收取一些费用,从而提高了公用经费水平。

  由于实行义务教育经费保障新机制,城乡小学和初中经费支出的主要部分都由国家或省级统筹考虑,在一个相对狭小的区域内,例如市和县范围内,城乡教育增量投入的差距趋于缩小。根据国家义务教育经费保障机制安排,20089月,城市学校将实行新机制,免除学杂费、书本费,补贴生活困难学生住宿费。如果这一政策能够顺利推进,城市学校也将免除杂费,实行相对统一的公共经费支出标准,同一地区城乡义务教育当年投入的差距将进一步缩小。

  当然,中心城市重点校、优质校与农村、县镇以及城郊结合部学校的当年投入差距还是比较明显的。利州区是广元市的中心城区,广元其他县镇学校教师年均收入在2万元左右,利州区的东城实验学校教师年均收入则达到3万元以上,其公共经费也宽裕得多,总体来讲,学校不缺钱。类似于东城实验学校这样的优质重点校教师收入和公用经费明显高于本地区其他学校,其主要原因在于:第一,这些学校的收入来源渠道较广,有些有门面房经营收入,有些有学前班、幼儿园等非义务教育阶段收入补充;第二,这些学校普九债务负担较轻;第三,这些学校处于中心城区,周边居民收入水平较高,能够支付得起择校费和其他杂费;第四,政府官员子女多在这些学校上学,因此,容易得到政府部门的支持与资助;第五,在资金有限的情况下,政府更加关注重点校的发展,这些学校日常运转和基本建设往往能够获得较多投入;第六,中心城区重点校学生通常在30004000人,生均发展成本较小,投资的规模效益较强。

  调查中了解到,不单是农村校、薄弱校校长盼望教育均等化,优质重点校校长也希望教育相对平衡发展。以利州区东城实验学校为例,本学期招生300多人,可是来自于各政府部门的条子就有200多个,谁都不敢得罪,一到这个时候,校长只能把手机关闭,实在不堪重负。

  二、城乡义务教育发展水平差距

  从广元市三个县区的情况看,目前城乡义务教育投入的差距,并不显著体现在当年的投入上,而是表现在累积投入的差距上,也就是说长期的非均等化投入造成的城与乡、中心城区与县镇之间义务教育发展水平和质量上的差距。根据此次灾后教育重建规划的要求,旺苍县对当前县域内城乡初中和小学的设施设备情况进行了汇总,并与国家标准投入(规划额)进行对比,得出了各类设施设备的差缺额,我们选择了部分县城中心区学校、重点镇学校和乡村学校,用差缺额除以规划额,分别计算出各学校相关设施设备的差缺率,如表3所示。旺苍中学是旺苍县城最好的学校,其实验室设备的差缺额为32万元,差缺率为80%;其他重点镇初中实验室设备的差缺率也大体相当;而镇与乡中心小学的情况则差得多,差缺率高达95%。音体美劳卫器材的情况与实验室设备类似,都是初中情况好于小学。再看电教设备器材差缺情况,乡中心小学的差缺率都在100%以上,说明到目前为止,农村小学按照国家标准应该投入的设施实际上就没有投入。表3未列农村教学点的数据,因为大量的农村教学点根本就没有配备任何教学设施设备。旺苍县的情况在广元并不少见,根据利州区教育局的资料,由于地处四川盆周山区,农户居住分散,造成村级小学学生上电脑课和实验课,甚至要走几十里山路到中心校。

   

  利州区教育局电教馆将本区初中和小学分别分成四类,一类校班级最多、规模最大,多为中心城区校,四类校班级最少、规模最小,多为农村校。我们分析计算了初中、小学相关设施设备不同类别学校生均差缺额。大致表现出如下规律:一类学校各类设施设备人均差缺额相对较小,而二类、三类、四类的人均差缺额则逐渐增加。例如,一、二、三、四类学校初中计算机人均差缺额分别为64元、90元、118元和216;小学实验仪器人均差缺额分别为78元、82元、91元和105;小学校园网人均差缺额分别为149元、238元、287元和365(4)。目前,利州区中小学校各类电教设施总计1300万元,其中,6070%集中在中心城区的重点校。三堆镇是相对偏远的乡镇初级中学,1800名学生只有一个多媒体教室,如果按照40人一班,每天6个课时,每班每次两课时计算,学生上一次多媒体课需要等上半个月。可见,设施设备分布的不均等非常严重。 

  由于历史欠账太多,各级财政对城乡中小学实现完全一样的设施设备投入将无助于城乡义务教育的均等化。没有差异化的投入,即对薄弱学校、农村学校的倾斜投入,就不能从根本上缩小城乡义务教育发展水平和质量上的差距,而且这种差距还