将复苏动力从刺激政策推动转变为体制机制推动

宋  立

    国际金融危机不仅对我国经济增长造成周期性冲击，且对我国经济增长动力机制造成了严重的结构性影响。刺激政策虽然取得阶段性成果，但不能象其他国家一样简单退出，而要调整转型并与结构调整、体制改革等对接，将经济复苏动力从当前的刺激政策推动逐渐转变成为依靠体制机制推动。因此，刺激政策退出方案应与深化改革、调整结构的一揽子方案通盘考虑，联动实施。在逐步调整减轻政策刺激力度的同时，进一步深化体制改革、加快技术创新和结构调整，推动经济发展方式转变，增强体制机制的内生动力作用，实现刺激政策的“渐进转型”退出和体制机制作用的接力转换，保持经济复苏的持续稳定。明年要继续实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，以政策的连续性、稳定性保障经济复苏的持续性和稳定性，以政策的灵活性与应变性来抑制通货膨胀预期压力和资产价格上涨。当前要特别关注房地产市场价格变化趋势，防止房地产市场大起大落造成经济复苏的反复。

    一、扩张政策渐进退出应与复苏动力机制转换联动实施

    国际金融危机对我国经济的影响不仅在于造成了比较大的短期波动，更在于对我国近年来逐步形成的外需拉动的经济增长动力机制造成了比较大的影响，因此，促进经济复苏、保持平稳增长必须形成新的持续增长动力，实现动力机制转换。刺激政策的作用首先在于通过扩大公共投资来抵消外需急剧下降的向下拉力，保持经济稳定。目前来看，在积极财政政策和适度宽松货币政策的强力作用下，我国经济已经企稳回升，但仍然面临比较大的不确定性。要促进经济复苏并保持持续稳定增长，必须在现有政策性动力之外，寻找新的内生性增长动力。

    近期来看，扩大消费尤其是住房、汽车及家电和电子产品消费是保持经济持续稳定复苏的关键。从我国现阶段经济增长的结构因素来看，房地产和家电电子产品无论在投资还是消费方面都具有十分重要的地位，因此，启动住房、汽车和电子产品消费市场成为继4万亿投资计划之后的第二波增长动力，事实上也是第一波市场性增长与复苏动力。由于现阶段住房、汽车和电子产品消费等具有一定程度的政策性引致性质，而不完全是体制机制因素所决定的具有较强持续性的自发性消费，因此，在延续已出台的住房贷款优惠、家电下乡及以旧换新等优惠政策之外，需要深化收入分配等相关体制改革，开拓消费空间、提高消费能力、稳定消费预期、降低消费成本、改善消费环境，形成内需特别是消费需求稳定增长的内生机制。从目前情况来看，由于前期住房价格过快上涨，投机催生泡沫并诱发通货膨胀预期的可能性不断加大，住房优惠政策则需要进行适当调整。因为经济持续内生性复苏需要房地产市场的有力支撑，但住房价格过快上升有可能造成房地产泡沫，导致后续需求不足和房地产市场再次调整，进而影响到整个经济复苏进程，出现经济复苏“成也房地产、败也房地产”的被动局面。

    中长期来看，要结合产能调整推动投资结构调整升级，在扩大消费需求的同时，或者说在扩大消费需求政策作用递减之后，寻求新的或第二波的投资支撑。从当前三大需求对经济增长的贡献来看，扩大消费的拉动作用基本上与外需下降的下拉作用相抵消，基础设施投资是当前经济稳定的主要力量。但长期来看，随着本轮积极财政政策完成，全国大规模基础设施建设有可能进入递减或阶段性递减轨道，基础设施投资的拉动作用将逐步下降，需要越来越依靠设备更新和研究开发等投资拉动。从后危机时期世界经济调整趋势来看，产能调整势在必行，但产能调整不是简单关停，不是放弃比较优势，而要通过进行技术改造和设备更新来实现技术和产品升级调整。因此，保持经济持续稳定复苏和中长期发展，需要将目前主要依靠政府财政性资金推动的公共投资逐步转变成为主要依靠消费升级带动的市场自发性投资，将与产能调整、结构升级相关的设备更新、研究开发等市场性投资作为后危机时期新的经济增长动力来源。从目前形势来看，伴随经济刺激计划实施和地方政府的推动，一些领域新出现的产能投资有可能造成一定程度的重复建设和新的产能过剩。考虑到市场性产能调整必然是通过新的先进产能进入来淘汰落后产能的动态调整，不必对新的产能投资进行过多限制，但需要进行必要的引导。因此，在积极财政政策的投资计划即将完成之际，需要进一步深化投资、财政、金融体制等相关改革，避免形成新的产能过剩的简单重复投资，推动结构调整、技术改造和设备更新投资，促进市场性投资进入内生性稳定增长轨道，实现从政府公共投资推动的经济增长向市场自发性投资推动的经济增长的平稳转换。

    二、根据内生性增长态势与通胀预期变化渐进调整扩张政策

    我国经济已经开始复苏，且通货膨胀预期开始形成，应该着手研究制定刺激政策退出预案。但由于内生性自主增长机制尚未形成，在政策性刺激因素作用递减之后，未来一段时间经济复苏可能由快速反弹向平稳增长过渡，因此，退出预案只能渐进实施，实现“渐进转型”退出，并与结构调整、体制改革和技术创新等政策有效衔接。

    1、根据复苏态势与宏观调控总体需要决定刺激政策转型调整

    从目前三大需求的变化情况来看，下一步经济复苏将从目前的快速反弹逐步进入稳定增长阶段。一是政府投资计划大部分完成，投资增长速度将趋于减缓。市场性投资尤其是内生性的市场性投资恢复比较缓慢，难以弥补政府投资下降造成的投资减速。二是外需将微弱复苏，但短期难以根本扭转。欧美国家经济开始复苏，但短期难以恢复到危机前水平，将出现明显低于潜在水平的正增长，我国出口可望出现个位数正增长。三是消费将保持稳定增长或略有下降。消费受刺激政策和收入就业下降双重因素影响，如果外需和信心恢复比较好，下一步消费将保持稳定增长，否则消费将可能略有下降。据此，我们认为，复苏阶段经济增长速度将保持在低于长期趋势增长率的水平，2010年经济增长速度可能在9%左右。虽然随着经济复苏进程推进，通货膨胀预期将继续加大，但如果房价控制比较好，则管理通货膨胀预期能够达到比较好的效果，消费价格上涨幅度有可能在2%左右。如果房价和其他资产价格过快上涨，加剧媒体和公众的通货膨胀预期，则消费价格有可能出现3%或更高水平的上涨。

    在此背景下，要保持经济持续稳定复苏，一方面要将经济增长的动力机制从目前主要依靠公共投资转变为依靠内生性的投资和消费增长上来，另一方面要抑制潜在通货膨胀压力，稳定生产者和消费者预期。为此，下一步宏观调控应该围绕“稳定预期、调整结构、深化改革、加快创新”，对扩张性政策进行适当调整，实行有松有紧的结构性政策，促生经济内生增长机制。尤其要防范国际投机资本流入等推动房地产等资产价格快速上升，造成资产价格大起大落、通货膨胀预期和压力急剧上升可能带来的复苏反复风险。

    2、根据经济复苏特点决定财政货币政策退出顺序和组合

    从理论上来说，退出预案主要根据经济复苏和价格水平变化两个主要变量进行安排，根据财政政策和货币政策的作用特点统筹安排各自的角色分工和实施步骤。考虑到与财政政策密切相关的公共投资拉动部分增长比较快，而与财政和货币政策联系均比较密切的市场自发性投资增长比较缓慢，应该先从财政政策退出，而后考虑货币政策退出。但在通货膨胀预期逐步形成的情况下，货币政策应该率先进行调整，以抑制通货膨胀压力。由于复苏持续性压力和通货膨胀预期同时存在，财政政策和货币政策的作用要统筹安排，退出要配套实施。下一步财政政策主要用以促进经济复苏尤其是自主回升，货币政策要促进经济内生增长和自主回升，并抑制资产价格上涨和通货膨胀预期。财政政策主要根据经济复苏状况转型退出，货币政策重要根据通货膨胀和经济复苏状况转型退出。

    3、坚持政策连续性与稳定性，发挥体制机制对复苏的长效作用

    综合权衡当前经济复苏和通货膨胀压力的轻重缓急，我们认为，短期国际资本流入和前期信贷快速增长的压力将主要作用在资产价格方面，2010年我国出现4%以上明显通货膨胀的可能性并不大。虽然世界经济出现了触底复苏迹象，但出现底部徘徊甚至二次探底的可能性仍然存在。我国虽然从季度来看出现了强劲的V型反弹，但从年度来看，出现U型或W型复苏的可能性仍然存在。未来一段时间的主要矛盾将仍然是价格稳定与复苏持续性兼顾问题，下一步宏观调控的主要任务是保持经济稳定增长及价格基本稳定。因此，积极财政政策和适度宽松货币政策现阶段还不能过早简单退出，有必要继续实施扩张性刺激政策，以政策的连续性和稳定性来保障复苏的持续性和稳定性。但同时也需要进行必要的调整，增强政策的灵活性和应变性，以此来防范可能出现的各种风险。宏观调控要从目前以财政政策为主逐步转变成为以货币政策为主。货币政策需要在适当减轻扩张程度的同时着力进行结构调整，促进中小企业发展、结构调整和技术创新，抑制资产价格尤其是房地产价格过快上涨和通货膨胀预期加大压力、防范金融不良资产产生。财政政策要从目前以公共投资为主逐步转变为主要依靠结构性减税和结构性支出政策推动民间投资与消费方面来。

    三、调整优化信贷结构、促进多层次多元化金融体系发展

    （一）继续实施适度宽松的货币政策、促进经济自主增长

    货币政策要着力促进经济内生性增长和持续稳定复苏的同时，要继续相机运用准备率、公开市场甚至利率等手段，稳定通货膨胀预期，抑制国际短期资本流入，防止资产价格过快上涨和通货膨胀水平迅速上升。

    1、适当控制货币信贷规模，着力优化信贷结构

    考虑到今年货币信贷增长速度和结构特征，下一步货币信贷扩张速度需要适当收缩，但也不能收缩过快。2010年广义和狭义货币供应量实际增长率要逐步控制在19～20%和18～19%水平，未来2～3个季度可以每月减少至少一个百分点，贷款规模控制可按照“三控三扩”思路，坚决控制住房投机性贷款、适当控制可能加大产能过剩的地方政府生产性投资项目贷款，逐步控制有可能造成投资资本的对大企业集中授信贷款。同时，引导商业银行逐步加大对结构调整、技术创新等信贷支持，进一步加大对中小企业的贷款，适当加大对中西部落后地区尤其是农村地区的基本金融服务贷款，切实消除对中小企业、中西部和农村地区信贷歧视，支持经济自主回升。

    2、防范金融风险，防止国际游资流入

    商业银行信贷风险和国际资本流入是未来货币政策面临的重要挑战。地方政府公共投资贷款从经济意义上讲基本上属于优质资产，虽然在地方融资平台上可能会表现出一定的不良贷款，其实质是财政和准财政的财务调整问题。防范信贷风险要关注大型企业集团的集中授信贷款、城市商业银行对地方投资项目贷款以及房地产投机性贷款风险，防止资产价格泡沫急剧产生和银行不良资产快速反弹。另一方面，随着我国经济率先复苏、资产价格上升和利率调整等，国际资本流入将包括避免，因此，必须进一步改革和完善资本项目管制，防范国际资本流入，进一步改革完善汇率形成机制。

    （二）进一步深化金融改革与发展，完善货币政策传导机制

    扩张性货币政策是促进经济持续稳定复苏的必要条件，但并非充分条件，为了有效发挥货币政策的应有作用，需要加快相关领域金融改革，推动金融体系发展。

    1、进一步深化金融体制改革，健全多层次多元化金融体系

    一要加快金融体制改革，推动地方性中小金融机构发展，从制度而不是政策上解决中小企业融资难问题。尤其要加快中西部落后地区和农村地区金融体系重建步伐，为区域和城乡协调发展提供应有的基本金融服务。二要进一步深化国有银行改革，促进国有银行信贷行为合理化，弱化国有银行一刀切决策造成的信贷大上大下现象对经济持续稳定增长的不利作用。三要积极发展消费者金融服务，促进城乡居民消费升级和内需持续增长。

    2、加快资本市场发展创新，推动经济结构调整和技术创新

    大力发展以创业投资为主的创新金融体系发展，推动我国金融体系从以银行间接融资为主的传统金融体系向以资本市场直接融资为主的现代金融体系转变。要以推出创业板市场为契机完善多层次资本市场体系，规划发展地方性初级资本市场。探索发展地方债券市场，健全完善债券市场体系。大力发展创业资本和股权投资基金，推动技术创新和结构调整。

    四、调整财政政策作用重点、深化财政税收体制改革

    （一）发挥财政政策的杠杆作用、实现经济增长动力机制转换

    下一步仍然需要实行积极的财政政策，但要在逐步减缓刺激力度的同时，进行政策重点转变。在保增长预期目标可以实现的情况下，要及时进行财政政策转型与渐进调整，从以扩大公共投资为主转变为以结构性减税和优化支出结构为主，从以发挥政府投资的直接推动作用转变为发挥税收政策和支出政策对民间投资与消费的杠杆作用。要按照“一压一稳两扩大”思路，压缩政府直接投资、稳定民生支出、扩大技术创新与结构调整支出，加大结构性减税力度，加大财政政策对市场性投资和消费的支持力度。一要进一步调整个人所得税，降低中等收入群体税收负担，降低就业性和内销性中小企业税收负担。二要加大对中小企业的研究开发和设备更新补贴，加大对农村和中西部不发达地区基础设施、教育培训、医疗卫生和社会保障等投资。三要继续实施对家电和汽车消费的优惠政策，进一步加大对电脑等既有利于消费又有利于人力资本投资项目的税收优惠和财政补贴。四要适当调整对住房的税收优惠政策，调整新的产能过剩领域的财税优惠政策。

    （二）深化财税体制改革，形成投资与消费自发增长长效机制

    一要在确保国家作为国有资源和资产所有者收入的基础上，进一步推进结构性税收调整，适当降低全口径宏观税负，稳定企业收入份额，提高个人收入和消费能力。二要结合国有资本经营预算改革，保障国家作为国有资本所有者的应有收入，并与养老保险制度改革联动，健全社会保障制度，稳定居民消费预期。三要完善中央和地方的分税制，健全中央对地方以及省对县市的转移支付制度，规范地方政府投资行为。四要深化个人所得税改革，提高居民可支配收入和消费能力，推动城乡消费升级。

（作者单位：中国人民大学中国经济改革与发展研究院）