摘 要 为了推动经济发展方式转变，“十二五”时期要在进一步完善微观体制，加快产品创新的基础上，及时将金融工作重心从微观改革转向宏观发展方面来，重点推动金融体系“五大发展”、“三大建设”和“两大改革”，对内以金融体系发展转型促进经济发展方式战略性转变，对外以汇率形成机制改革为重点带动人民币国际化和金融机构走出去，推动金融体系结构优化与功能完善，实现金融体系“两大转变”，形成符合我国经济社会发展要求并具有国际竞争力的多层次多元化金融体系，为我国顺利实现“超二赶一”、跨越中上收入阶段提供强有力的金融支持。
“十二五”时期是我国体制“转型”和“赶超”发展的关键时期，无论是作为后危机时期的第一个五年规划，还是作为我国进入中等收入关键阶段和总量“超二赶一”敏感阶段的长期规划，“十二五”规划均具有其他五年规划不能比拟的重要作用和战略意义。“十二五”规划将不仅是发展规划，也将是赶超规划，更应是转型和改革规划。“十二五”时期的金融改革与发展，不仅对我国应对国际金融危机冲击，健全金融体系自身十分重要，也对我国经济转型和赶超发展关系重大，影响深远。
一、金融体系发展转型——推动经济发展方式转变的战略需要
从国际政治经济环境来看，未来我国经济发展前途无疑更加光明，但道路必将更加曲折，内外部“两大陷阱”的挑战很可能摆在我们面前。对外跨越“赶超第一陷阱”，实现从经济大国向领导性强国的飞跃；对内能否顺利跨越“中等收入陷阱”，挤身高收入国家行列，在一定意义上取决于经济发展方式转变的进展和效果。无论从经济增长方式转变，还是从结构调整和技术创新等发展方式转变的关键环节来看，金融体系都应该也能够发挥更加重要的作用。作为“现代市场经济灵魂”的具体体现，金融体系是市场配置资源的核心机制，金融业是工业化中后期阶段重要的先导性和战略性产业，是全球化、信息化时代国际分工地位的重要决定性力量和国际竞争的战略制高点。金融服务业作为现代服务业尤其是生产者服务业的重要支柱，既是发展战略性新兴产业的主要内容，也是推动经济结构调整的重要支撑。因此，“十二五”时期推动经济发展方式转变，离不开金融体系创新的有力支持。
改革开放以来，我国初步形成了符合社会主义市场经济体制要求的金融体系基本框架，为经济社会发展提供了必要的支撑。但总体来看，现阶段金融体系仍然属于结构欠合理、功能不完善、以大中型银行为主的不发达金融体系，金融发展相对落后于经济社会发展，既不能为实体经济提供高效的金融服务，也不能有效防范和化解金融风险。尤其是在支持中小企业发展、创新创业和高新技术产业发展，扩大内需尤其是消费需求、市政基础设施建设，以及促进企业“走出去”、参与国际竞争与合作等方面存在明显的体制缺陷。不仅不利于经济结构调整升级和经济发展方式转变，不利于经济社会统筹协调和长期可持续发展，反而还对区域经济结构和城乡结构产生了非市场性的逆向调节，改革完善金融体系势在必行。
总体来看，健全金融体系、改革完善体制机制及产品与服务创新是现阶段我国金融改革与发展的三大任务。“十五”时期围绕应对加入世界贸易组织带来的外部冲击，我们主要致力于国有金融机构的“微观体制改革”，解决了微观体制存在的内在缺陷，提高了金融机构的对外竞争力。“十一五”时期主要致力于提高金融结构的对内服务能力，围绕改进金融服务，推进“产品和服务创新”。随着我国经济快速发展及其对金融服务需求的不断扩大，金融体系创新与发展相对滞后，金融体制改革不平衡、不协调问题越来越突出。“十二五”时期，客观上需要在进一步完善微观体制，加快产品创新的基础上，着力推动金融体系“结构优化与功能完善”。为此，要不失时机地将金融改革、开放和发展工作的重心从微观层次的金融改革转向宏观层次的金融发展方面来，加快健全国家整体金融体系、完善金融服务功能。
“十二五”时期的金融改革与发展不仅要考虑金融机构自身的需要，更要考虑经济社会发展的客观需求，综合权衡金融服务需求方和金融服务提供者的利益与需要，结合金融危机以来对金融管理体制的反思，对现阶段金融改革与发展思路进行必要的调整。为了适应后危机时期我国经济发展阶段和环境变化的需要，要以金融发展为中心，统筹安排金融改革、发展、开放和监管等各项工作，把改进对国内企业和公众的基本金融服务放到更加优先的地位，建立有利于经济发展方式转变的金融体系。金融发展要重点推动金融体系“五大发展转型”及不发达地区金融服务网络体系和政策性金融体系“两大重建”，金融改革要着力推动汇率形成机制和金融监管体制等“两大改革”，同时稳步推进国内国际金融中心建设。对内以金融体系发展转型促进经济发展方式战略性转变，对外以汇率形成机制改革带动人民币国际化和金融机构走出去，加快形成结构健全、功能完善并具有国际竞争力的多层次多元化金融体系，逐步实现从以银行为主的间接金融体系向银行、证券市场和创业资本等并重、直接金融与间接金融结合的金融体系转变，以及从主要服务国内经济的封闭金融服务体系向支持商品和资本输出的开放金融体系转变。
二、加快推进金融体系发展健全，实现金融体系渐进转型
“十二五”时期的金融发展，要以金融体系“五大发展转型”为重点，推动金融体系健全完善，为推动我国经济发展方式转变和国际竞争力提升创造必要条件。
（一）加快发展地方性中小银行，推动从大银行为主向大中小共生并存多层次多元化银行体系转变，促进中小企业发展和产业结构调整。以银行为主的金融体系可以为工业化进程尤其是初中级阶段发展提供有效的金融支持。我国仍处于工业化中期向后期推进阶段，进一步完善银行体系十分必要。但美国次贷危机不能不引发我们对“大而不能倒”银行体制问题的反思。为了克服以大银行为主的金融体系不利于改进对中小企业、农村和不发达地区的金融服务，风险纵向集中化、对宏观经济波动的放大作用、以及对区域不平衡的逆调节等副作用，必须大力发展多种形式的地方性信贷服务机构，尤其是既不为地方政府也不为大型金融机构所控制、既不存在被动放款压力也不存在资金大量外调渠道、完全独立自主的真正股份制中小商业银行，健全大中小共生并存多层次多元化银行体系，促进银行业有效竞争，为促进产业结构、区域结构和城乡结构调整优化和宏观经济持续稳定发展创造条件。
（二）大力发展创业投资和多元化多层次资本市场体系，推动从传统金融体系向创新金融体系的转变，促进创新驱动机智形成和经济发展方式转变。国外经验表明，创业投资、创业板等新兴证券市场有利于推动创新和新兴产业发展。“十二五”时期要以推动经济结构调整和发展方式转变为契机，加快发展以创业投资和新兴证券市场为主的创新金融体系。要大力发展以创业投资为主的创新金融体系。要大力发展包括天使资本、种子基金、引导基金等在内的多种形式创业投资基金，促进市场性创业资本市场发展，为技术创新、中小企业发展和产业结构调整创造条件。要进一步健全多层次证券交易平台体系。要在进一步健全主板和创业板市场的同时，积极探索发展地方性的场外交易市场和初级性质的证券交易市场。要有选择的开放地方性的柜台市场，在地方产权交易所市场基础上探索发展区域性初级交易所市场，进一步健全多层次证券市场体系。
（三）探索发展地方公共机构债券，推动从工业化金融体系向工业化、城市化金融体系结合的转变，为城市化进程提供有效金融支持。如果说银行和股票市场是推动工业化的重要金融支持平台的话，那么债券市场尤其是地方债券市场将是支持城市化的重要平台。通过长期债券为地方公共机构进行融资，既可以解决市政基础设施建设的巨大资金需求，也有助于将多代人使用的市政基础设施建设成本进行隔代分担。我国相对规范的城市化金融支持体系并未形成，由此形成了地方政府对土地财政的极度依赖，将本来几代人分担的城市基础设施建设成本压在了当代人的房价上，造成住房价格奔腾式上涨和住房市场扭曲发展。“十二五”时期，必须探索建立符合我国国情的地方公共机构债券融资制度，为地方政府及其附属机构正常融资需求提供相对规范的融资渠道。可以借鉴澳大利亚联邦代发地方债券和地方国库部公司债券以及美国等国市政债券的经验，在规范现有地方融资平台企业债券的基础上，发展相对规范的支持地方基础设施建设的地方收入债券。同时，进一步探索以“中央代发”模式发展地方一般责任债券，并以此为契机，进一步发展企业债券、公司债券，健全债券市场体系，促进直接融资与间接融资的均衡发展。
（四）积极发展消费者金融服务，推动从以生产者金融服务为主向生产者、消费者金融服务协调发展的转变，促进消费升级、内需扩大和内生增长机制形成。我国现行金融体系基本上以生产者金融服务为主，消费者金融服务发展相对滞后。“十二五”时期，为了扩大内需尤其是消费需求，有必要进一步发展消费者金融服务。房地产行业是为数不多的对金融服务需求比较强、且能够同时促进生产者金融服务和消费者金融服务均衡发展的行业，应该成为消费者金融服务发展的重要方向。为了改变我国金融界近年来出现的忽视住房信贷风险、过度发展住房投机信贷现象，促进房地产金融健康稳定发展，一方面要坚持审慎原则，对风险科学评估，谨慎放贷，合理计提准备金，提高抵御风险能力，另一方面要加快房地产金融创新，积极探索住房信贷的新形式，设计针对房地产价格变化的各种信贷产品，在注意防范和化解可能的金融风险的同时满足不同消费需求。
（五）加快发展涉外金融服务体系，推动从封闭金融体系向开放以至国际金融体系的转变，促进我国经济从商品输出向资本输出的转变。现阶段我国金融体系是相对封闭的国内金融体系，服务于对外贸易和投资的金融服务相对不足。“十二五”时期，随着世界经济调整、国际经济格局和我国劳动力供求关系变化，我国将进入从商品输出向资本输出转变阶段，必然要求本国金融机构“走出去”为企业和投资者提供跟进服务。加快发展对外贸易和投资金融服务体系，推动对外金融服务从贸易金融服务向投资金融服务的转变，以及金融机构走出去从服务移民向服务企业和投资者走出去的转变。
二、推动不发达地区金融服务网络和政策性金融体系重建，加快国内国际金融中心建设
“十二五”时期，要切实推进中西部地区和农村地区等金融服务网络和政策性金融体系重建，同时要积极推动国内国际金融中心建设。
（一）重构中西部和农村地区金融体系，均衡配置金融基础设施，推动区域城乡协调发展。中西部不发达地区尤其是农村地区金融机构减少、金融服务“退化”导致中西部地区、农村地区和中小企业等基本金融服务缺位，加上金融资源配置一直存在的向沿海发达地区倾斜政策，在一定程度上加大了城乡和区域差距。“十二五”时期，加快城乡区域统筹协调发展、调整经济结构、转变发展方式以至建设和谐社会，必然要求加快中西部和农村地区金融发展步伐，推动中西部和农村金融体系重建。
一要重新构建农村和中西部不发达地区金融服务体系，促进金融基本金融服务均等化。要加快中西部地区、农村地区的金融机构和服务网络恢复重建，改变不发达地区尤其是中西部农村地区金融服务缺位问题。要大力发展真正适应不发达地区需要的多种形式地方性中小商业银行和其他信贷服务机构，同时要探索发展地方性的场外交易市场和初级性质的证券交易市场。
二要调整优化金融服务设施布局，促进西部民族边疆地区金融发展。要围绕区域地方金融发展，调整优化金融市场平台和基础设施布局，改变金融市场主要集中于东部地区的严重不均衡现象。尤其要考虑西部民族边疆地区的特殊需要，适当加快当地金融发展，构建区域经济发展高地，将民族边疆地区建设成为周边地区跨国经济金融中心，以我们的经济吸引力抵消境外敌对势力的渗透力。可考虑在与东部地区交易所市场存在遥远距离、较大时差和语言差异的边疆民族地区建立能够辐射周边国家的农产品和矿产品期货交易所等金融平台，并以此为依托逐步建设区域经济金融中心。
（二）重建政策性金融体系，推动政策性金融与商业性金融协调发展。随着我国大规模基础设施建设的顺利推进和基础产业快速发展，原有政策性银行的历史性任务已经完成。如同国有银行西部地区分支机构撤退在健全了银行自身管理体制的同时，导致不发达地区金融服务体系制度性倒退一样，近年来政策性银行的商业化改革也在一定程度上导致了政策性金融服务体系的倒退，建立新的政策性银行十分必要。“十二五”时期要对政策性金融体系重新进行审视和设计，推动政策性金融体系发展和重建，以期形成适应我国经济发展方式转变和国际经济地位变化的政策性金融体系。
一要探索建立政策性的中小企业发展银行。金融服务体系不完善既是中小企业发展面临的主要瓶颈，也是我国金融体系存在的严重缺陷。近年来试图在原有体系基础上通过修补方式来解决中小企业融资难问题的努力没有取得预期效果，表明探索新的中小企业金融服务体系势在必行。借鉴其他国家的经验，探索发展政策性的中小企业发展银行十分必要，“十二五”时期可由中央财政出资探索建立全国性中小企业政策性银行，也可通过中央财政参股方式与相关地方共同建立区域性中小企业政策性银行，并鼓励地方建立地方性中小企业政策性银行。同时，要积极推动地方性、区域性政策性贷款担保机构发展。
二要探索发展政策性对外贸易和投资金融服务机构。为了有力支持我国出口导向战略升级和从商品输出向资本输出的转变，需要探索发展新的对外金融服务机构。可考虑在政策性进出口银行现有业务基础上，进一步探索为企业“走出去”投资提供贷款等跟进服务，发展主要服务商品和资本输出的政策性国际开发银行。
三要发展政策性非银行金融机构。政策性金融服务不仅包括政策性银行等传统形式，也需要发展政策性投资机构、政策性保险等。要配合自主创新和创业资本发展，应该进一步发展主要服务包括高新技术创业企业在内的成长性企业的政策性创业投资机构。尤其要大力发展财政出资的政策性引导基金和政策性种子基金，包括中央与地方共同建立区域性的引导基金和行业性的政策性种子基金。与此同时，要进一步探索发展包括农业保险、巨灾保险以及对外贸易保险等政策性保险服务体系。
（三）围绕经济发展方式转变和人民币国际化推动国内国际金融中心建设。要合理配置各个金融中心分工定位，形成不同金融中心错位发展、良性互动格局。
——按照“先国内、后国际”战略推动上海金融中心建设。过去内地国际金融中心建设过度考虑和强调对外服务功能设计，而对对内服务功能的开发和提升重视不够。必须认识到，以资源配置为主的国际金融中心应该是在货币国际化背景下由国内金融中心发展而来的，从国内金融中心做起、增强对本国经济的服务功能是国际金融中心建设至关关键的第一步。因此，内地国际金融中心建设要正确处理功能定位和阶段任务，近期要进一步突出发展对内服务功能。上海国际金融中心建设要着力制度和市场基础构造，进一步强化作为国内金融中心的服务功能，加快经济金融改革发展和金融创新步伐，推动国内经济转型与发展。
——以人民币国际化为契机推动香港金融中心转型。香港金融中心要抓住机遇，以人民币离岸业务为依托，推动人民币境外业务中心建设，推动人民币区域化和国际化过程中实现自身新的发展。要通过实施“北上南下”战略，一方面进一步分享内地改革开放和经济发展的成就，巩固和提高香港国际金融中心地位；另一方面进一步扩展在东南亚的腹地，建立新的腹地范围和市场基础，进一步强化中心功能，实现从区域性金融中心向全球性金融中心过渡。
三、深化汇率形成机制和金融监管体制改革，健全金融运行机制和监管体系
“十二五”时期的金融改革，要以汇率形成机制和金融监管体制改革为重点，推动形成健全完善的金融运行机制和监管体系。
（一）深化汇率形成机制改革，积极推进资本项目开放和人民币区域化。要以人民币汇率形成机制改革为核心，推动汇率——利率形成机制联动改革，以及资本项目开放等相关配套改革。
一要稳步推进人民币汇率制度改革。汇率制度改革既不能操之过急以免造成大的负面影响，也不能因为次贷危机和外需下降而人为中断。要根据我国经济景气状况和产业承受能力，合理安排汇率改革的步骤和阶段任务，有计划、有步骤、分阶段地稳步推进。要循序渐进地扩大人民币汇率浮动范围。
二要进一步深化利率管理体制改革，健全利率形成机制。要积极推进货币市场基准利率体系建设，增强基准利率的定价功能和调控作用。要稳步推进金融机构贷款利率改革，探索贷款利率浮动制度，积极推进利率发挥更大的作用。
三要积极稳步推进人民币的区域化进程。要顺应后危机时期世界经济格局与国际货币体系变化趋势，积极推进人民币区域化进程。要在稳步扩大人民币跨境贸易结算试点、扩大跨境贸易人民币结算的同时，要大力支持香港人民币离岸中心发展。要稳步推进资本项目开放，为逐步实现资本项目可兑换创造条件。
（二）深化金融监管体制改革，保障国家金融安全。国际金融危机再次显示了改革完善金融监管体制的必要性与紧迫性，“十二五”时期深化金融监管体制改革，需要从制度层面处理好金融稳定与金融创新、金融监管与国有金融资产管理，以及中央与地方金融监管权责划分等三大关系。
一要处理好金融稳定与金融创新以及金融监管与中央银行的关系。要抓住国际金融监管体制反思与改革的重要机遇，进一步改革完善监管体制，尤其要解决金融监管协调问题。从我国现阶段实际来看，在一定时间内可以继续实行分业经营，但考虑到金融控股公司发展带来的新挑战，建立统一的监管机构不仅十分必要，且时机也已成熟。“十二五”时期，要积极创造条件，推动建立统一的金融监管结构。同时，要借鉴近期其他国家中央银行与金融监管机构关系调整的做法，进一步理顺金融监管与货币政策的关系，建立有效的监管机构与中央银行协调机制。
二要处理好金融监管与国有金融资产（资本）管理的关系。国有或国有控股金融机构占主导地位是我国金融体系的重要特征，也由此带来了作为资产所有者的管理与结构性、审慎性金融监管之间的矛盾。为了解决金融监管与金融资产管理混淆导致的内幕操作等严重不规范现象，规范国有金融机构经营行为，保障国有资本保值增值，“十二五”时期必须彻底理顺金融监管与国有金融资产（资本）管理的关系，成立不同于一般竞争行业国有资产管理的专业性国有金融资产管理机构，同时剥离金融监管机构的人事任免等属于所有者而非监管者的权利，使监管机构与利益彻底分离，为监管部门公平、公正、公开执法创造必要的制度条件。
三要合理配置中央与地方金融管理权限，完善中央——地方双层监管模式。为了改变中央与地方的监管权利与责任不对称格局，解决全国性金融机构地方分支对不发达地区的资金“抽出”加大地方金融服务和经济发展差距等问题，要结合统筹城乡区域协调发展和发展方式转变，对中央与地方的金融监管权限进行必要的重新划分，使监管权责基本对称。可考虑对全国性金融机构地方营业分支的牌照发放权进行必要分割，中央拥有新设审批权，地方拥有入驻审批权，形成纵横结合、以纵为主的双层监管模式。同时可考虑将金融机构地方营业机构的营业税作为县市税收，由驻地根据金融服务状况决定是否进行优惠，以保证地方金融资源不被过度抽出，保障不发展地区金融服务基本权利。
