以深化改革为中心推动经济发展方式战略性转变

宋  立

    摘  要  经济发展方式转变既可以是市场自发进行的适应性转变，也可以是政府自觉推动的战略性转变。加快经济发展方式转变应该在促进适应性转变提速的同时，着力推进战略性转变。考虑到后危机时期世界经济调整、应对气候变化和我国资源禀赋与环境的变化，应从需求结构与短期增长动力机制入手，着力推动长期发展动力机制转换、资源配置模式优化和均衡协调可持续发展，实现经济发展方式的战略性转变和整体优化。重点是推动生产要素组合方式转变和使用效率提高，改变主要依靠劳动力和资源消耗环境污染的粗放式发展方式。关键是深化经济体制改革和加快技术创新，推动经济发展动力机制转变和资源配置模式转变。

    一、经济发展方式含义及转变类型

    经济发展方式是具有中国特色的经济学概念，与发展经济学中的发展模式或战略模式等概念比较接近。从发展经济学理论来说，经济发展包括经济增长和结构变化、制度变迁及技术进步等两个层次的内涵。经济发展不仅要实现持续快速经济增长，更要优化经济体制、推进技术进步和经济结构优化升级，在经济总量扩张的同时，实现发展质量提升和发展阶段深化，以及经济发展与社会发展、文化进步等的协调互动。经济发展方式应该既涉及经济增长方式，也涉及经济结构调整、经济体制变革和技术创新等内容，体制变革和技术创新既是经济发展方式的应有内容，也是经济增长方式的决定因素。经济结构在一定意义上是经济发展方式的截面或侧面，经济发展在时间维度上总是表现出一定的阶段性特征，在“空间”维度上则表现出一定的结构性特征。虽然早期发展经济学对发展模式和发展战略等问题讨论比较多，但复兴后的发展经济学则更多关注经济发展机制等制度层面的问题。相对而言，发展模式是概括性、描述性概念，相对难以政策化并加以操作。而发展机制则是分析性、解构性范畴，可以分解为决策机制、动力机制以及发展绩效等方面内容，既能够深入到经济发展的内在机理，又具备了更多可操作性。

    从这个意义上来说，目前我们所谓的经济发展方式既包括了发展模式等概念性内容，也包括了发展机制等机制设计内容，并具有一定的结构性特征，可以从资源配置模式和经济发展动力机制、经济结构等主要方面来理解。一是资源配置模式。即主要依靠市场配置资源还是政府有形之手和市场无形之手共同配置资源，甚至政府主导资源配置，这是传统计划经济与市场经济的首要区别，也是转轨经济首先需要解决的体制机制问题。二是生产要素组合方式、使用效率与长期发展动力机制。即主要依靠生产因素的投入来推动的粗放式发展还是依靠生产要素利用率的提高和要素组合方式的改进来推动的集约式发展，劳动密集型、资本密集型和技术密集型经济是过去关注较多的主要模式。依靠技术创新推动的经济发展模式一般被认为具有长期可持续性，而依靠资源投入而非技术进步推动的经济发展模式则被认为不具有长期性，甚至被认为是东亚金融危机的根本原因。能源密集型产业/经济则是气候变化问题突出以来大家更关心的问题，资源节约、环境友好的绿色产业等成为长期发展的主流方向。三是需求结构与短期增长动力机制。经济增长是主要依靠国内投资和消费拉动，还是依靠外部需求拉动。虽然传统发展经济学曾经深入地讨论过出口导向模式与进口替代模式问题，且并未对出口导向模式给予肯定，但东亚新兴工业化和先进新兴市场国家都曾经不同程度地奉行过出口导向模式，并成功实现了经济起飞。因此，出口导向模式成为后来许多新兴市场国家有意无意的重要选择。四是生产供给结构与国际分工定位。三次产业结构既是生产要素组合方式的外在表现，也是经济发展尤其是工业化发展阶段的特定表现。对封闭经济而言，生产供给结构是适应国内需求自发演进的结果，无所谓优劣之分或持续性问题。在开放经济中，供给结构是对国际范围内市场需求的适应，产业结构一个经济体既反映了在国际经济体系中的分工地位和竞争实力，也涉及经济发展的持续性问题。五是经济增长与发展的（区域）均衡性。非平衡增长模式曾经是早期发展经济学所主张的发展模式，在一些国家的发展实践过程中，非平衡或梯度推移既是政府有意的选择，也是自然推进的结果。但后来的发展经济学不再过分强调非平衡发展与增长，转而倡导尊重市场决定而非人为推动的非均衡发展模式、防止过度非均衡，同时，对经济发展和公共服务进行必要的分别，实行公共服务的均衡化则已经成为最新的发展趋势。六是经济增长与发展的持续性。从增长的极限和没有极限的增长的争论开始，可持续性一直是发展经济学高度关注的问题，在资源约束加剧、气候变化问题突出的背景下，发展的可持续性问题更加迫切。

    经济发展模式既受特定发展阶段、原有体制背景以及资源禀赋条件等客观因素所决定并主导，也受发展观与发展战略导向、现行体制安排和政策措施等具有一定主观性的现实因素的附加影响和边际调节，因此，经济发展方式转变既可以是渐进性的自然历史过程，也可以是人为推进的突变过程。前者是在给定传统体制背景、资源禀赋条件和经济发展阶段和发展战略导向、现行体制安排和政策措施等约束条件下由市场推动的适应性转变，具有需求拉动型、自发性、渐进性、滞后性等特点，后者则是政府在发展战略、体制安排和政策措施等方面进行有意安排或主动调整，从而在约束条件改变情况下由政府自觉推动的战略性转变，具有供给推动型、强制性、突变性、超前性等特点。处于领跑地位的发达国家早期阶段的经济发展方式转变可以说基本上属于市场推动的适应性转变，而处于追赶地位的新兴工业化和新兴市场国家的发展方式转变则或多或少地呈现出政府推动的战略性转变特点。

    二、加快我国经济发展方式战略性转变势在必行且初具条件

    改革开放以来，我国经济发展出现了快速增长的良好势头，经济结构逐步趋于合理，体制改革不断深化，形成了具有一定中国特色的发展模式。但受经济转型过程中多种复杂因素的共同影响，我国现阶段经济发展方式存在比较突出的问题；一是需求结构不合理，消费需求相对不足、过度依赖出口导向模式；二是区域和城乡经济发展的非市场性不平衡比较突出，包括政策体制在内的各种资源过度向大中城市、沿海地区和出口贸易部门倾斜，形成城市和沿海地区优先发展的非市场性非均衡发展模式，城市与农村以及东部沿海与中西部内陆地区经济发展和公共服务差距逐步加大并持续存在，既不利于效率提高也有悖公平原则；三是技术进步尤其是自主创新的贡献相对不足，主要依赖廉价劳动力推动的低成本扩张模式，同时，不顾资源环境代价，发展高消耗、高污染产业，形成对劳动密集型和能源密集型发展模式的过度依赖，进而影响经济发展的可持续性；四是市场机制配置资源的基础性作用发挥不充分，各级政府尤其是地方政府干预过度，对本来就存在的结构问题形成了一定程度的逆向调节，并对经济发展方式转变形成一定的阻力。

    总体来看，我国发展方式相关的几个方面都将面临越来越严重的挑战，进一步推动经济发展方式转变已经势在必行。一是随着金融危机引发的全球经济调整和再平衡进程推进，国际市场需求总量及结构将发生一定的变化，出口导向模式尤其是依靠优惠政策支持出口导向模式将面临日益突出的需求约束。出口导向模式已经到达某种极限，不主动进行调整将面临越来越严峻的内在问题和外部挑战。二是随着我国廉价劳动力供给优势和资源供给潜力的逐步变化，依靠廉价劳动力和资源发展的低成本扩张模式将不仅要面临外无市场容纳的严重挑战，也将面临内无资源支撑的极限状态。危机之后预期的严重失业问题并未出现，随之而来的民工荒标志着我国劳动密集型产业发展已经到了阶段性转折点。三是在应对气候变化、发展低碳经济压力日益突出和迫切的背景下，国内资源环境约束日益强化，国外政治经济压力日益增加，依靠高消耗、高污染的能源密集型产业的粗放式增长模式难以为继，粗放式增长面临内外双重约束。

    相对而言，我国进一步加快经济发展方式转变已经具备了比较好的条件。一是随着我国经济快速发展，城乡居民消费已经开始从解决温饱的千、万元级生存性衣食消费向迈向小康的十万、百万元级发展型、享受型住行消费推进，大额消费从小众消费向大众消费推广，调整需求模式和生产供给模式具有了一定且将越来越扎实的基础。二是我国的资本短缺基本根本解决，并开始出现资本过剩（至少是资金过剩）特征，资本实力逐步增强，一方面可以发展资本密集型产业和资本-技术密集型产业以替代原有的传统劳动密集型产业，另一方面可以“走出去”进行投资，从商品输出模式向资本输出模式转变。三是我国自主创新能力逐步增强，技术进步速度加快，与逐渐形成的资本优势结合，可以有力支撑技术创新和产业升级。如果体制改革和政策调整能够到位，市场导向的适应性转变提速条件越来越好，推动政府主导的战略性转变也能够取得大的成效。

    现阶段我国经济发展方式存在的问题，既与经济发展阶段、资源禀赋、发展基础等客观因素有关，也与发展战略、体制安排、政策导向等主观性因素有关。如出口导向模式的形成既与我国现阶段大量供给的廉价劳动力数量优势及劳动力素质、技术水平和研发能力等有关，又与现阶段的赶超式发展战略、尤其是出口导向战略、现行汇率体制和资本项目管理体制及“贸易奖出限进、资本奖进限出”等政策取向有关。又如内需尤其是居民消费不足则一方面与我国经济发展阶段、劳动力供求状况、消费倾向等客观因素有关，另一方面与我国的收入分配体制、税收政策和消费政策等相关。低成本扩张及高消耗、高污染产业过度发展，则既是现阶段劳动力优势和技术水平等的必然结果，也与资源环境制度不健全，财政体制不合理等体制和政策因素有关。同样，技术创新不足、劳动力素质不高、管理粗放等既有一定客观必然性，在一定程度上也是现阶段体制和政策作用的结果。因此，特定的经济发展方式形成具有一定的客观必然性，其调整需要一个相对漫长的渐进过程。推进经济发展方式转变一方面受制于经济发展和市场化程度提高等客观因素，另一方面取决于体制改革和政策调整等主观努力。随着外部环境改变、经济发展深化和市场化程度提高，影响经济发展方式的客观因素逐步变化，经济发展方式的自发性、适应性和渐进性调整将不断加快，经济发展方式转变的部分任务将可以也必将逐步由市场自行解决。但影响发展方式的认识、战略、体制和政策等因素并不必然随着时间推移或市场化程度提高而自动调整，相反还将继续以直接或间接方式对原有发展方式形成固化作用。因此，推动经济发展方式转变，必须进一步深化相关体制改革、调整发展观念、发展战略与发展政策。在科学发展观已经深入人心的条件下，转变发展方式，一方面通过进一步深化经济体制改革、加快市场化进程，为经济发展方式的适应性转变创造必要的体制条件，通过约束条件改变来促进发展方式的适应性转变；另一方面要通过发展战略调整、体制改革和政策转变，主动推进发展方式的前瞻性、系统性和战略性转变。虽然控制经济增长速度有利于减缓或延缓发展方式不合理带来的问题的发作，但控制经济增长速度基本上只是扬汤止沸，并不能从根本上解决发展方式转变问题，深化改革、调整发展战略和发展政策才是釜底抽薪的根本办法。由于发展战略的调整需要体制机制的落实，而发展政策则是在特定的体制背景下为了实现特定目标而采取的一系列措施组合，因此，体制安排作为长期起作用的约束条件对经济发展方式的形成和变化发挥着核心的作用。推进经济发展方式转变，必须以深化经济体制改革为核心，进行发展战略和发展政策的联动调整。

    在世界经济调整和发展低碳经济的国际大背景，以及我国劳动力优势和资源环境承载能力变化的内在约束下，现阶段推进经济发展方式的战略性转变，应该着眼于长期发展动力机制转换、资源配置模式优化和持续均衡发展，从需求结构与短期增长动力机制入手，有重点、分阶段推进。其中，重点是推动生产要素组合方式转变和使用效率提高，改变主要依靠劳动力和资源消耗环境污染的粗放式发展方式，提高资本和技术要素的贡献率。关键是通过深化经济体制改革和加快技术创新，推动经济发展动力机制转变和资源配置模式转变。

    三、深化综合配套体制改革，推动经济发展方式战略性转变

    体制改革既是经济发展方式战略性转变的应有内容，也是经济增长方式适应性转变、经济结构调整和技术创新的重要外部条件。按照转变经济发展方式的需要深化经济体制改革，必须进行系统性的综合配套改革。系统性的综合配套改革不再是由相关部门各自按照本部门的工作需要和目标设想推进相关领域的改革，而是按照转变发展方式的战略要求，从全局和整体角度通盘设计，系统安排相关整体改革，由综合公共部门负责推进具有全局意义的重点改革，各部门负责职责范围内的相关配套性改革，避免部门推动改革中存在的避重就轻、相互扯皮等现象，切实发挥各项体制改革的合力作用。推进形成国内需求扩大和需求结构调整机制、低碳经济发展机制、产业结构升级和战略性新兴产业发展机制等有利于结构调整的良性机制。

    （1）深化对外经济体制改革、调整“出口导向”模式，改变经济增长对外需的依赖。推动需求结构调整、逐步实现从出口导向模式向内需主导模式转变。要进一步调整出口导向模式，实现进出口和国际收支的基本平衡，逐步将净出口对经济增长的贡献率控制在零左右的小范围内，实现经济增长基本依靠内需拉动。一要进一步完善人民币汇率形成机制，扩大人民币汇率浮动范围，加快形成均衡合理的汇率水平，逐步消除汇率作为贸易政策工具的功能，将汇率因素导致的贸易顺差缩小到最低限度。二要深化对外贸易体制改革，调整“奖出限进”的顺差型贸易政策，逐步回归中性的外贸政策，以缩小贸易顺差规模、降低净出口对经济增长的贡献。三要进一步调整优化出口产品结构，限制高耗能、高污染产业发展与产品出口。四要渐进调整引进外资政策，改变经常和资本项目“双顺差”局面。特别要根据劳动力供求关系变化及时调整加工贸易领域外资政策，减少加工贸易规模、降低加工贸易比例改善。五要进一步改革完善资本项目外汇管制，调整“奖进限出”的外汇管理政策，推动企业和投资者走出去，改变资本项目长期顺差状况，形成资本项目逆差与贸易项目顺差组合，通过资本项目逆差来平衡贸易项目顺差，实现国际收支基本平衡。六要积极发展对外贸易与投资融资服务、推动企业和金融机构走出去。

    （2）深化收入分配、社会保障等消费相关体制改革、提高居民消费对经济增长的贡献，推动形成内需导向的发展机制。促进消费持续稳定快速增长，改变消费与投资的关系，逐步提高消费对经济增长的贡献率，促进需求结构的优化调整，最终形成依靠消费和投资拉动的经济增长动力机制。一是建立居民收入与劳动报酬稳定增长机制，逐步实现“居民收入与经济增长速度同步、劳动者工资性收入不低于企业收入”的局面，持续增强城乡居民消费能力。二是深化社会保障体制改革、扩大覆盖面、提高保障水平。要运用国有资本收益充实社会保险基金，在提高社会保障水平的同时减轻居民社保缴费负担，以解除居民后顾之忧，增加可支配收入和消费能力，稳定居民消费预期；三是在确保国家对国有资源收入权益的基础上适当降低宏观税负，特别要进一步改革完善个人所得税制度，增加居民税后收入。四要调整财政支出结构，增加公共服务投入，优化城乡消费环境，改善城乡消费相关基础设施，扩大对私人消费具有引致和激发作用的政府公共消费。五要深化相关价格和收费改革，尤其是具有垄断性质的服务业价格与收费改革，降低消费成本。六要深化金融体制改革，健全多层次多元化的银行体系，稳步推进金融产品创新，发展消费信贷等消费者金融服务，为扩大消费提供金融支持。

    （3）调整优化产业政策，深化科技、教育体制和微观经济规制改革，形成自主创新发展机制，推动从低成本扩张模式向高附加值发展模式转变。推进生产要素组合方式和生产供给结构调整，逐步实现从低成本扩张模式向高技术含量、高附加值扩张模式，从高消耗、高污染增长模式向低碳化、绿色化清洁生产、可持续增长模式，从粗放式增长模式向集约式增长模式的转变。加快推动经济结构战略性调整和产业结构优化升级，大力发展现代农业和第三产业，尤其是现代服务业，同时推动传统产业改造和新兴产业尤其是战略性新兴产业发展，实现产业结构的优化升级和战略调整。一要进一步调整优化产业政策，要在优化传统的部门产业政策的同时，加大有利于促进研发和创新的横向产业政策支持力度，推动加快产业结构调整，进一步发展现代服务业尤其是生产者服务业的同时，大力推动工业结构调整和技术升级。二要加快产业组织结构调整，在推动国有大型企业战略性调整的同时，进一步大力培育中小企业尤其是创新型企业，加快形成大中小企业共生并存、动态优化、充满活力的企业组织结构。三要进一步深化垄断行业体制和政府规制改革，在可竞争垄断行业引入竞争，推动服务业尤其是生产者服务业发展和升级。四要推进科技体制创新，促进科技成果转化，逐步提高技术进步对经济发展的贡献率。要加大财政资金对共性技术的研究开发支持力度，进一步创新科研资助方式。要进一步深化企业化经营的科研机构管理体制和运行机制，改变科研机构因改制而陷入的分散化倾向，增强内部团队联合攻关能力，健全外部协作机制。要对企业的研究开发活动给予更加优惠的支持，使企业成为技术创新主体，引导企业加强自主创新。五要深化教育体制改革尤其是职业教育和高等教育体制改革。要适应我国劳动力供求关系变化的要求，大力发展应用性人才培养，加强劳动力培训。要经验深化高等教育体制改革，改变高等学校科研活动与经济发展相对脱节以及科研经费严重浪费等问题，切实发挥高等院校在技术创新方面的重要作用。六要加快发展以创业投资和证券市场为主的创新金融体系，逐步实现以银行为主的间接金融体系向以证券市场和创业资本等为主的直接金融体系过渡，进一步健全多层次证券市场体系，大力发展直接融资；大力发展以创业投资为主的创新金融体系，为技术创新和结构升级提供便捷、高效、适用的金融服务。

    （4）推进资源管理体制改革，健全资源等生产要素价格形成机制，改变“高耗能、高污染”模式，形成以低碳经济和清洁发展为特征的可持续发展机制。一要深化资源产权制度改革，完善资源产权所有制度。明确国家对资源的所有权和收益权，合理分配政府间的资源收益分配关系。防止产权缺位造成的浪费和过度开采，以及政府间收益分配不合理所造成的道德风险等问题。进一步探索排污权交易、碳排放权交易，完善资源交易制度。二要加快资源价格形成机制改革，健全资源价格形成机制。探索建立能够有效反映市场供求和资源稀缺程度的资源价格形成机制,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用。三要推动资源税费制度改革，完善资源税费制度。四要健全劳动者保护体系，保障劳动者合法权益。加强生产安全领域的社会性管制。健全劳动者工资报酬体系和福利待遇，结合劳动力供求关系变化改变劳动报酬过度低压状况。五要健全资源环境税收体系，健全资源环境补偿机制。

    （5）改革土地、户籍制度和财政转移支付制度，促进城市化与工业化协调发展，形成城乡及区域均衡协调发展机制。一要深化土地制度改革，扫除城市化健康发展和城乡协调发展中的制度障碍。二要深化户籍制度、社会保障等相关体制改革，为劳动力跨地区流动和人口向城市迁移创造必要条件。三要深化分税制改革、健全完善转移支付制度，促进区域经济合理分工与均衡协调发展。四是深化行政管理体制改革，消除现行政绩考核体系对经济发展方式转变的逆调节作用。五要深化农村金融体制改革，重建农村和中西部不发达地区金融服务体系，发挥金融体系在区域和城乡协调发展中的应有作用。

（2009年11月初稿，2010年2月修改稿）