内容提要:加入WTO以来，我国经济对外开放程度迅速提高，外部失衡越来越突出，并直接影响到内部均衡，形成了内外部同时失衡局面，宏观经济管理面临新的挑战。为此，应把外部均衡作为宏观经济政策的重要目标，建立开放条件下的宏观经济政策体系，分工使用宏观经济政策工具，实现内外部同时均衡。可以财政政策、产业政策、货币政策等政策工具促进内部均衡，以用货币政策、贸易政策和汇率政策等政策工具促进外部均衡。要做好财政政策与货币政策分工配合，发挥财政、货币政策在调节内外均衡中的主导作用；同时要注意发挥汇率政策、贸易政策和产业政策的辅助作用，做好财政政策、货币政策与汇率政策、贸易政策和产业政策的协调配合。
一、开放条件下我国宏观经济管理面临的挑战
开放经济是商品、劳务及其他生产要素跨越国界流动无限制的经济。开放程度一般用“外贸依存度”和“国际投资依存度”来衡量。开放经济与封闭经济的根本区别是国际收支项目长期对外开放。
（一）我国经济的对外开放程度
改革开放以来，我国对外开放程度不断提高。2007年我国对外贸易依存度高达64%，其中出口依存度36%，进口依存度28%。平均关税水平已从加入世贸组织时的15．3％降至2007年的9．8％，实际关税水平下降到了2%。虽然并非典型的出口导向型国家，但按照世界银行的标准，我国已经属于一般外向性国家。1994年，我国实现经常项目有条件可兑换，取消对中资企业贸易及与贸易有关的非贸易经营性用汇限制。1996年，实现人民币经常项目可兑换，取消所有经常项目对外支付和转移的限制。目前，在国际货币基金组织划分的7大类43项资本项目交易中，严格管制的主要是针对非居民在境内自由发行或买卖金融工具、金融衍生工具、居民对外借款和放贷等几项，限制较少或实现一定程度可兑换的约20项。
（二）开放条件下宏观经济管理面临的新问题与新挑战
开放程度日益提高带来的突出问题是对外失衡。从我国宏观经济政策主要目标的变化趋势来看，1998年之前的20年间，宏观经济失衡主要表现为内部失衡，抑制通货膨胀和经济过热是宏观经济政策的主要目标。1998年以来，宏观经济稳定性越来越好，但在内部失衡逐步解决的情况下，对外失衡问题开始凸现。2003年以来，虽然内部基本均衡、但对外失衡问题越来越突出。2006年之后，则出现了内部和外部同时明显失衡，且以外部失衡为主状况。不仅如此，外部失衡在一定意义上引发并加剧了内部失衡——贸易和资本项目双顺差，带来流动性过剩，推高资产价格，成为新的不稳定因素，在一定程度上引发至少加剧了经济过热、通货膨胀问题。
在开放程度不断提高条件下，内外失衡的不断加剧致使我国宏观经济调控难度越来越大。首先，开放经济对宏观经济政策调控方向的不同要求，增大了政策选择难度。应对内部失衡——经济过热和通货膨胀压力要求实行紧缩性的宏观经济政策，而应对外部失衡——国际收支“双顺差”，则需要实行扩张性或中性宏观经济政策。其次，不断扩大的开放度加大了宏观经济政策工具的局限性。根据蒙代尔不可能三角形定理，固定汇率、资本自由流动和独立货币政策最多只能实现其中两个。2005年汇率机制改革之前，我国货币政策被动性越来越明显。改革以来，我国实行真正的有管理的浮动汇率制度，放弃了汇率稳定目标，但由于资本流动尤其是短期资本流动进一步加剧，货币政策被动性局面并没有完全改变。实际上，汇率稳定、独立货币政策和资本自由流动均打了折扣，尤其是货币政策被动性对宏观调控效果造成了较大制约。
二、开放条件下宏观经济政策配置与财政、货币政策分工理论
（一）宏观经济政策目标与政策工具的有效配置
诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·米德发现，在开放宏观经济的特定运行区间——衰退失业、经常账户逆差和通货膨胀、经常账户顺差两种情形中，会出现内外均衡目标之间的冲突。为了同时实现内部和外部均衡，必须对政策工具进行分工，一项政策调整内部均衡，一项政策调整外部均衡。在米德分析的基础上，另一位诺贝尔经济学奖获得者丁伯根深入研究了经济政策目标和政策工具之间的关系，认为运用一个独立工具试图达到两个目标是不可能的，要实现n个经济目标，必须具备至少n个相互独立且有效的政策工具。
（二）开放经济中固定和浮动汇率制度下的财政、货币政策
蒙代尔认为，政策工具指派应遵循比较优势原理，将每个政策工具指派给能够发挥最大效能的政策目标，从而实现政策工具与政策目标之间的动态最优配置。由于货币政策既可以通过总需求影响经常项目，又可以通过利率影响资本项目，且二者可相互强化。而财政政策对经常项目和资本项目的影响会相互抵消，因此，蒙代尔主张在内外失衡同时存在的情况下，将实现内部均衡目标的任务指派给财政政策，将实现外部均衡目标的任务指派给货币政策。
著名的蒙代尔-弗莱明模型（IS-LM-BP模型）分析了开放经济中不同的国际资本流动情形下，固定汇率和浮动汇率制度下财政政策和货币政策的作用机制、政策效力以及在宏观政策搭配中的相对作用。该模型证明：在固定汇率制度下，货币政策对国内经济增长和就业完全无效，而财政政策有效，效果的大小取决于资本流动程度。此时，财政政策可调节内部均衡，货币政策只能调节外汇储备水平，汇率和其他政策调节外部均衡。但在浮动汇率制度下，货币政策对经济增长和就业显著有效，而财政政策则比较复杂，政策效果同样取决于资本流动程度：在完全不流动条件下财政政策非常有效、货币政策有效，在不完全流动条件下财政政策和货币政策均有效，在完全流动条件下财政政策无效而货币政策非常有效。在此情况下，财政政策与货币政策的分工不能一概而论，需要根据政策工具的有效性大小和政策目标的优先顺序进行系统分工组合，将最有效的政策工具分配给最重要的政策目标。
（三）管理浮动汇率与资本不完全流动中的财政、货币政策
通过扩展的IS-LM-BP模型分析可以发现，在我国现阶段实行有管理的浮动汇率制度，且资本项目仍然实行有限管制的情况下，财政政策将是有效的，货币政策也是有效的，但效果则比较复杂。如果国际资本流入比较容易（流动性高）而边际进口倾向比较低，则货币政策有效性要高一些，而如果国际资本流入比较难而边际进口倾向比较高，则货币政策有效性要低一些。在此情况下，为了实现对内、对外同时均衡目标，可以在财政、货币政策及其具体工具之间进行适当分工。由于财政政策与货币政策对内部均衡均有效，在此情况下，财政政策与货币政策分工不一定完全遵循财政政策主内、货币政策主外的传统格局，可以在政策工具细化的情况下进行适当的调整。货币政策工具既可以用于对外均衡，也可以用于实现对外均衡（有些货币政策工具主内、有些货币政策工具主外）。
三、我国开放条件下财政、货币政策分工及与其他政策协调配合
（一）把实现内外部同时均衡作为宏观经济管理的基本目标
在宏观经济政策的四大目标中，过去我们比较重视经济增长和物价稳定目标，对就业目标重视不够，国际收支平衡目标基本上没有进入宏观政策目标体系视野。必须充分认识到近年来我国宏观经济从封闭状态向开放状态迅速过渡的重大变化以及由此对宏观经济管理体系转变产生的根本要求。从外部均衡角度来看，需要把国际收支平衡目标提到与经济增长和物价稳定同样重要的位置。在对外经济严重失衡情况下，甚至可以对外均衡目标放到更加优先的位置。
（二）按照资本不完全流动和管理浮动汇率要求配置政策工具
1、财政政策和货币政策要分工协作、各司其职
在我国目前资本不完全流动和实行管理浮动汇率制度情况下，财政政策和货币政策都是有效的，可以用以实现特定政策目标。但与我们比较习惯的实现相对封闭条件下的内部均衡有所不同，开放条件下的内部均衡和外部均衡之间有可能存在冲突。为了实现内外部同时均衡，财政、货币政策需要适当分工。按照政策目标与政策工具配置规则，对应每个政策目标至少要有一个独立的政策工具。同一政策目标可以由不同政策工具齐抓共管，但同一政策工具只能用于单一政策目标，不能身兼数职，否则将发生冲突。要做好财政政策与货币政策分工配合，发挥财政、货币政策在调节内外均衡中的主导作用。可以财政政策、产业政策、货币政策等政策工具促进内部均衡，以用货币政策、贸易政策和汇率政策等政策工具促进外部均衡。
2、有效发挥贸易政策、汇率政策和产业政策的辅助作用
一方面要发挥贸易政策、汇率政策在实现外部均衡方面对货币政策的辅助作用。我国现阶段的外部失衡，与贸易政策和汇率政策存在比较密切的关系，因此，贸易政策是实现外部均衡的首要政策选择。在管理浮动条件下，汇率政策也可以成为非常情况下可动用的政策工具。如果货币政策、贸易政策等不足以改变外部严重失衡状况，必要时可以适当动用汇率政策，进行一次性升值或贬值。另一方面要发挥产业政策在实现内部均衡方面对财政政策的协同作用。考虑到我国总量问题与结构问题并存、交织的情况，财政政策的作用受到结构性因素制约。为了配合财政政策，可以发挥产业政策的辅助作用。作为促进产业发展和结构升级的产业政策，与生产供给密切相关，可作为供给管理手段完成总量和结构调整目标。
（三）内外失衡组合中财政、货币政策分工及与其他政策配合
1、当前国际收支顺差与通胀并存条件下的财政、货币政策
在我国当前通货膨胀和国际收支顺差并存的情况下，为了提高政策的有效性，一方面需要对失衡的原因和类型进行必要的区分，另一方面需要对财政、货币政策以及贸易政策的具体工具进行区别，从而寻求细致划分基础上政策目标与政策工具的深入分工与有效配合。按照政策作用的独立性，可以对财政政策、货币政策以及贸易政策等基本政策工具进行进一步细化，分解成不同的具体政策工具。财政政策可以细化为支出政策和税收政策。货币政策可以细化为价格工具——利率政策（在利率管制条件下，利率政策又可以细化为存款利率政策和贷款利率政策，可用存款利率调节国际收支，用贷款利率调节国内供给和需求）、数量工具——信贷政策（包括准备金、再贴现和公开市场业务）。
从政策分工协作、各司其职的角度来看，对需求拉动型通货膨胀，可以采取紧缩性的财政支出政策与信贷政策组合，必要时搭配紧缩性贷款利率政策。对供给推进型通货膨胀，可采取扩张性税收政策（减税）、财政支出政策根据需要采取中性或紧缩性姿态、必要时配以扩张性信贷和贷款利率政策。而对于输入型通货膨胀，则可以采取贸易政策、汇率政策等工具进行调整。
就国际收支顺差而言，对贸易政策导致的经常项目顺差，可采取紧缩性贸易政策（减少出口退税和进口关税），为了防止利（率）差加剧资本项目顺差，可以配合以中性存款利率政策（利率不变）。对利差导致的资本项目顺差，可以采取扩张性存款利率政策（降低利率）。对汇率低估导致的资本项目顺差，可采取紧缩性汇率政策（升值），同时配以中性存款利率政策（利率不变）。可根据顺差与通胀不同组合，对政策工具进行有针对性的组合，以实现特定政策目标。
2、下一步我国内外失衡的可能方向与财政、货币政策组合
由于我国政策紧缩的作用，加上世界经济减速等影响，我国经济增长速度正在逐步回落，应该说大方向属于政策引导的合意调整。但外部冲击超过预期，加上前期政策作用惯性，下一步我国既存在出现经济急剧减速—国际收支顺差组合，也存在出现国际收支逆差—通货膨胀组合的可能性。但无论出现那种情况，由于均属内外均衡非冲突区域，政策组合相对比较容易，财政政策和货币政策采取同一姿态，或同时进行紧缩、或同时进行扩张。
如果出现通货膨胀继续，而经济迅速减速的所谓“滞胀”与国际收支顺差并存格局，则对政策组合构成比较大的挑战。需要在原有解决通货膨胀和顺差并存政策的基础上，增加应对“滞胀”的政策。由于顺差与通货膨胀之间存在调控方向冲突，通货膨胀与减速之间存在政策方向冲突，需要进行更加深入细致的政策分工。原则上可以税收或财政支出政策防止经济急剧减速，用信贷政策抑制通货膨胀，用贸易、汇率和利率政策解决国际收支顺差。
具体来说，应对经济急剧减速可以采取减税或适度信贷扩张政策，实践证明，减税是应对通货膨胀和经济减速并存情况的有效措施；应对成本推动、需求拉动和输入型因素共同作用的物价上涨和通货膨胀压力，需要对症下药，分别进行减税、减少财政支出（或放松信贷）和提高汇率。应对贸易顺差可以采取更加紧缩的贸易政策，应对国际资本加速流入，需要在保持利率政策基本稳定的同时适当提高汇率。
